關(guān)于我國(guó)工程保證擔(dān)保制度的探討

陳花軍

（河南城建學(xué)院，河南 平頂山467036）

1 工程保證擔(dān)保概述

1.1 概念

工程保證擔(dān)保是建設(shè)工程合同中要求的擔(dān)保，指保證人應(yīng)工程合同一方（被保證人）的要求，向另一方（債權(quán)人）做出書(shū)面承諾，當(dāng)被保證人不履行合同義務(wù)，使債權(quán)人遭受損失時(shí)，保證人在合同規(guī)定的期限與金額內(nèi)代為履行合同義務(wù)的一種維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序的工程風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

工程擔(dān)保區(qū)別于一般意義的擔(dān)保，強(qiáng)調(diào)“保證契約所規(guī)定義務(wù)的履行，并為此提供擔(dān)?！薄?保證擔(dān)保方式與其他擔(dān)保方式相比，更適合于工程領(lǐng)域。 在國(guó)外工程保證擔(dān)保在工程建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用極為普遍，也成為保證擔(dān)保業(yè)的主要市場(chǎng)。

1.2 工程保證擔(dān)保的作用機(jī)理分析

工程保證擔(dān)保涉及了三方契約關(guān)系。 一方是被保證人，是提出保證擔(dān)保申請(qǐng)、對(duì)權(quán)利人具有合同義務(wù)的一方；一方是權(quán)利人，是接受保證的一方； 一方是保證人， 主要為從事保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保公司、銀行、保險(xiǎn)公司等。 在這三方關(guān)系中，如果被擔(dān)保人違約，所造成的損失權(quán)利人可以向保證人提出索賠，要求保證人代為履約或賠償，而保證人在代為履約或賠付之后可以向被擔(dān)保人追償。

工程保證擔(dān)保制度的最大特點(diǎn)是利用信用機(jī)制規(guī)范市場(chǎng)，通過(guò)保證擔(dān)保建立一種嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。 工程保證擔(dān)保機(jī)制原理很簡(jiǎn)單，守信者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，信譽(yù)越來(lái)越高，保證人越愿意提供擔(dān)保，擔(dān)保費(fèi)率也就越低，就更容易得到更多的工程，對(duì)于企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，也會(huì)努力提高技術(shù)、管理的水平，增強(qiáng)履約能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；而失信者在經(jīng)營(yíng)中，由于信譽(yù)不好，競(jìng)爭(zhēng)力差的，會(huì)逐漸得不到業(yè)界的認(rèn)可，而被市場(chǎng)所淘汰，這種利用信用建立起的監(jiān)督制衡機(jī)制，能大大強(qiáng)化自我約束和自我監(jiān)督的力度，推進(jìn)建筑市場(chǎng)形成“優(yōu)勝劣汰”的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效調(diào)節(jié)機(jī)制，有效推動(dòng)建筑市場(chǎng)的發(fā)展。

2 我國(guó)推行工程保證擔(dān)保制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 發(fā)展歷程

工程擔(dān)保最早出現(xiàn)在美國(guó)，是擔(dān)保制度與建筑業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，已有100 多年歷史，保證了美國(guó)建筑業(yè)的快速健康發(fā)展。我國(guó)最早接觸到工程保證擔(dān)保是在20 世紀(jì)80 年代利用世界銀行貸款進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，作為工程建設(shè)項(xiàng)目管理的國(guó)際慣例之一被引入我國(guó)。 隨著1995 年《擔(dān)保法》的出臺(tái)，工程保證擔(dān)保業(yè)務(wù)才逐漸開(kāi)展。隨后原建設(shè)部與各地方建設(shè)行政主管部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于工程保證擔(dān)保的管理實(shí)施辦法與文件，推動(dòng)了工程保證擔(dān)保制度的開(kāi)展。 在實(shí)踐上，國(guó)內(nèi)的許多重點(diǎn)工程，如國(guó)家大劇院、奧運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館、首都博物館新館等，以及部分城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和市政工程項(xiàng)目都實(shí)施了工程保證擔(dān)保制度，效果良好。 我國(guó)工程擔(dān)保制度經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐和嘗試，在監(jiān)督管理方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)，在建設(shè)市場(chǎng)中起到了維護(hù)建設(shè)各方權(quán)益，規(guī)范建筑市場(chǎng)的作用，但同時(shí)就目前的情況看，我國(guó)工程擔(dān)保管理制度管理上也存在一些深層次的問(wèn)題需要解決。

2.2 存在問(wèn)題

我國(guó)工程保證擔(dān)保制度的發(fā)展與國(guó)外相比， 仍處于起步階段，在工程保證擔(dān)保推行的過(guò)程中，主要存在以下問(wèn)題。

2.2.1 建筑市場(chǎng)主體對(duì)工程保證擔(dān)保的認(rèn)識(shí)不夠，工程保證擔(dān)保需求不足

在國(guó)家政策規(guī)定實(shí)行強(qiáng)制工程保證擔(dān)保的地方，從數(shù)據(jù)上看進(jìn)行保證擔(dān)保的項(xiàng)目較多，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上很多業(yè)主與承包商都不愿進(jìn)行工程保證擔(dān)保，也有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多業(yè)主和承包商缺乏工程保證擔(dān)保意識(shí)，有的甚至不知道這種制度。

對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)，當(dāng)然是尋求以最小的成本實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，但若進(jìn)行工程擔(dān)保，由于要向擔(dān)保機(jī)構(gòu)繳納擔(dān)保費(fèi)，就勢(shì)必會(huì)增加成本，并且對(duì)業(yè)主來(lái)說(shuō)， 潛意識(shí)中認(rèn)為進(jìn)行支付擔(dān)保是對(duì)自己權(quán)利的一種限制，而看不到工程擔(dān)保對(duì)自己帶來(lái)的好處。 另外，在建筑市場(chǎng)是業(yè)主買方市場(chǎng)的情況下，業(yè)主認(rèn)為自己可以選擇有能力承擔(dān)項(xiàng)目的承包商，而不需要進(jìn)行工程擔(dān)保。

對(duì)于承包商來(lái)說(shuō)，進(jìn)行工程擔(dān)保也要向擔(dān)保機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)，根據(jù)國(guó)際慣例，我國(guó)2013 年新修訂的《建筑安裝工程費(fèi)用項(xiàng)目組成》中，已將擔(dān)保費(fèi)用增加到費(fèi)用組成中，最終費(fèi)用承擔(dān)者是業(yè)主，這對(duì)工程擔(dān)保的施行是一個(gè)推進(jìn)。 但強(qiáng)制性工程擔(dān)保制度尚欠缺，且沒(méi)有工程保證擔(dān)保運(yùn)行的具體規(guī)定，并且承包商一般都認(rèn)為自己是守信的，不需要進(jìn)行工程擔(dān)保。另外，目前工程保證擔(dān)保也很少有賠付現(xiàn)象的發(fā)生，造成了業(yè)主與承包商認(rèn)識(shí)不到工程擔(dān)保的作用，甚至認(rèn)為只是增加了擔(dān)保公司的收入，這都不利于工程擔(dān)保的推行與發(fā)展。

2.2.2 我國(guó)業(yè)主支付擔(dān)保實(shí)施效果并不理想

在國(guó)外，支付擔(dān)保指承保承包商對(duì)分包商和材料供應(yīng)商的合同責(zé)任，通常是強(qiáng)制性的（如美國(guó)的付款擔(dān)保）。 由于我國(guó)建筑市場(chǎng)出現(xiàn)的嚴(yán)重的業(yè)主拖欠工程款的問(wèn)題，出現(xiàn)了業(yè)主支付擔(dān)保的類型，但其實(shí)施中效果并不理想。 經(jīng)過(guò)調(diào)查看出，業(yè)主與承包商都不認(rèn)同支付擔(dān)保在解決工程款問(wèn)題上帶來(lái)的作用。 一方面，在一些強(qiáng)制性業(yè)主支付擔(dān)保項(xiàng)目中（尤其是私人工程項(xiàng)目中），普遍存在規(guī)避擔(dān)保的行為；另一方面，承包商不能有效利用保函進(jìn)行索賠，支付保函對(duì)業(yè)主的行為約束有限，原因在于：承包商在市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，為承接項(xiàng)目，有時(shí)不得不接受業(yè)主的一些苛刻條件，如不合理的承包商墊資現(xiàn)象，且有時(shí)墊資額超出業(yè)主支付擔(dān)保額，引起業(yè)主支付擔(dān)保起不到作用，另外，由于承包商的弱勢(shì)地位，出現(xiàn)業(yè)主提出的“廉價(jià)保函”等不具實(shí)際意義的保函，并且承包商也擔(dān)心利用擔(dān)保進(jìn)行索賠會(huì)給自己在市場(chǎng)中產(chǎn)生不好影響，不利于其他項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)。

2.2.3 工程保證擔(dān)保制度法律法規(guī)不完善，存在法律障礙

在國(guó)外多數(shù)國(guó)家的法律法規(guī)對(duì)工程保證擔(dān)保都做了明確的規(guī)定，配套法律法規(guī)體系相對(duì)比較完善。 雖然我國(guó)已出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，但有關(guān)工程保證擔(dān)保制度的國(guó)家性法規(guī)還比較缺乏。 在《建筑法》中沒(méi)有對(duì)工程保證擔(dān)保的規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》中提到了部分工程擔(dān)保形式，如履約擔(dān)保，但對(duì)其他保證擔(dān)保形式?jīng)]有做規(guī)定，《擔(dān)保法》也沒(méi)有涉及工程擔(dān)保的內(nèi)容，造成了工程保證擔(dān)保立法層面的欠缺。另外，在實(shí)踐中缺乏對(duì)擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管，缺乏對(duì)工程擔(dān)保出現(xiàn)糾紛時(shí)的技術(shù)鑒定與責(zé)任確定的權(quán)威機(jī)構(gòu)，監(jiān)督、違約懲罰機(jī)制欠缺，導(dǎo)致存在擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)信用環(huán)境受到影響。

2.2.4 工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)不規(guī)范，監(jiān)管力度不夠

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)擔(dān)保需求增加，加上進(jìn)入門(mén)檻低，回報(bào)率高，擔(dān)保機(jī)構(gòu)得到迅速增加，導(dǎo)致出現(xiàn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在資金實(shí)力、自身信用與風(fēng)險(xiǎn)控制能力的問(wèn)題，以及缺乏對(duì)工程項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與熟悉工程管理的專門(mén)人才， 造成了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的能力難以滿足工程擔(dān)保需求。而且擔(dān)保公司為了爭(zhēng)奪工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，有時(shí)對(duì)被擔(dān)保者的信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等情況都不作調(diào)查，甚至出現(xiàn)有少數(shù)擔(dān)保公司讓招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)指定工程投標(biāo)擔(dān)保業(yè)務(wù)的“暗箱操作”現(xiàn)象，造成市場(chǎng)的混亂。 對(duì)這些現(xiàn)象，如果不加強(qiáng)市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管，勢(shì)必造成工程保證擔(dān)保制度難以開(kāi)展。

2.2.5 工程保證擔(dān)保制度的配套服務(wù)與機(jī)制有待構(gòu)建與完善

一方面，工程保證擔(dān)保市場(chǎng)對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展方面提出了許多相關(guān)需求，如擔(dān)保人對(duì)被擔(dān)保人提出的一些保險(xiǎn)要求，以減少擔(dān)保人的風(fēng)險(xiǎn)，但目前我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)尚不具備這樣的配套服務(wù)，擔(dān)保人無(wú)法通過(guò)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要對(duì)被擔(dān)保人的信用信息進(jìn)行全面掌握，目前我國(guó)信用體系尚不健全，急需加快建設(shè)社會(huì)化的征信體系以及專業(yè)信用評(píng)級(jí)制度。

3 我國(guó)推行工程保證擔(dān)保制度的發(fā)展對(duì)策及建議

3.1 完善法律法規(guī)對(duì)工程保證擔(dān)保制度的規(guī)定，增加強(qiáng)制性規(guī)定

新修訂的《建筑安裝工程費(fèi)用項(xiàng)目組成》中，已將擔(dān)保費(fèi)用增加到費(fèi)用組成中，但在法律層面對(duì)擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定以及與擔(dān)保相關(guān)的基本規(guī)則仍需進(jìn)一步完善。對(duì)于政府投資的工程應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制推行一些工程擔(dān)保類型，對(duì)于非政府投資的工程，可以選擇性的強(qiáng)制推行一些擔(dān)保品種，增強(qiáng)建筑市場(chǎng)行為主體投保的壓力。

另外，還需對(duì)擔(dān)保范圍、方式、額度、費(fèi)率等進(jìn)行規(guī)范。擔(dān)保范圍可以先限于政府投資的工程與向社會(huì)出售的商業(yè)工程項(xiàng)目；擔(dān)保方式應(yīng)以銀行、擔(dān)保公司或保險(xiǎn)公司擔(dān)保為主，也可以采用同業(yè)擔(dān)保的方式；擔(dān)保額度要適當(dāng)，不能太高也不能太低，參照國(guó)際上通行的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況來(lái)確定；參照國(guó)際慣例，結(jié)合工程實(shí)際制定合理的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，便于工程擔(dān)保主體遵循。

3.2 發(fā)揮政府對(duì)工程保證擔(dān)保制度發(fā)展的推動(dòng)作用

政府在完善法律法規(guī)、 增加工程保證擔(dān)保強(qiáng)制性規(guī)定的同時(shí)，還應(yīng)在制度實(shí)施初期，明確政府的具體職責(zé)分工、監(jiān)管部門(mén)等，發(fā)揮政府的指導(dǎo)、培育、調(diào)控市場(chǎng)的作用，嚴(yán)格監(jiān)管工程擔(dān)保、保險(xiǎn)市場(chǎng)。

另外，工程擔(dān)保、保險(xiǎn)市場(chǎng)可以有條件的引入國(guó)外有信譽(yù)、有資金實(shí)力的擔(dān)保、保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣不但能推動(dòng)我國(guó)工程擔(dān)保、保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，而且可以帶動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)的擔(dān)保、保險(xiǎn)公司的發(fā)展。

3.3 提高建筑業(yè)從業(yè)人員對(duì)工程建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)， 增強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)工作

在美國(guó)， 工程保證擔(dān)保制度起初是用于減少公共工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面顯示了其較好地作用。 而目前我國(guó)建筑市場(chǎng)各方主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，很多時(shí)候只是為了履行程序，不能積極的從工程風(fēng)險(xiǎn)管理方面來(lái)減少、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

工程擔(dān)保在我國(guó)還處于起步時(shí)期， 國(guó)內(nèi)許多人對(duì)工程擔(dān)保的機(jī)制、特點(diǎn)、作用與意義并不是很了解，沒(méi)有得到市場(chǎng)主體及相關(guān)部門(mén)的充分認(rèn)識(shí)，需要加大宣傳和培訓(xùn)工作。宣傳和培訓(xùn)要全面，不僅報(bào)告市場(chǎng)參與主體，還要對(duì)從業(yè)人員、監(jiān)管人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)人員與監(jiān)理單位人員等進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)知識(shí)不但有擔(dān)保知識(shí)，還要對(duì)工程合同、項(xiàng)目管理等知識(shí)。

3.4 大力培育擔(dān)保市場(chǎng)，推動(dòng)專業(yè)工程保證擔(dān)保公司的發(fā)展

工程保證擔(dān)保的發(fā)展不僅需要制度的支持，還需要發(fā)展專業(yè)的工程保證擔(dān)保公司。 另外要建立完善的配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)性的工程保證咨詢服務(wù)的發(fā)展。 專業(yè)工程保證擔(dān)保公司需要具備較強(qiáng)賠償、理賠能力，以及資金實(shí)力、技術(shù)與管理、工程項(xiàng)目管理等方面的能力。我國(guó)首家專業(yè)化工程保證擔(dān)保公司是長(zhǎng)安保證擔(dān)保公司， 在1998 年7 月批準(zhǔn)成立，成立以來(lái)，公司的擔(dān)保能力與水平得到了業(yè)界的好評(píng)。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，在起步階段可以將資金要求放寬些，并適當(dāng)?shù)慕o予資金的支持，鼓勵(lì)民營(yíng)投資，但對(duì)公司人員的數(shù)量與專業(yè)管理水平要求要更高、更嚴(yán)格。對(duì)專業(yè)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力、業(yè)績(jī)、人員配備、管理水平等方面進(jìn)行研究，制定工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)、信用及擔(dān)保能力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)制度、信息披露與使用制度。

4 結(jié)語(yǔ)

國(guó)外工程擔(dān)保制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，驗(yàn)證了工程保證制度對(duì)于建筑市場(chǎng)發(fā)展的有效作用。 我國(guó)工程保證擔(dān)保制度的推行，是利用信用機(jī)制來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)有效方式，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)建筑市場(chǎng)的發(fā)展。我國(guó)工程擔(dān)保還處在起步階段，存在法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管力度不夠、擔(dān)保機(jī)構(gòu)不規(guī)范等問(wèn)題，需要努力探索解決問(wèn)題的途徑與方法，不斷進(jìn)行改進(jìn)，推動(dòng)工程保證擔(dān)保市場(chǎng)的發(fā)展。

［1］鄧曉梅，田芊.國(guó)際工程保證擔(dān)保制度特征的研究[J].2003(2):66-78.

［2］呂文學(xué)，葛飛，楊林峰.對(duì)我國(guó)工程保證擔(dān)保制度的深入探討[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2005(8)4：22-25.

［3］姜煜東.在工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程保證擔(dān)保制度的探討[J].廣東土木與建筑，2009(8):46-48.

［4］劉玉明.北京市完善工程保證擔(dān)保制度的對(duì)策研究[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(8).41-45.

［5］王秀燕.論工程保證擔(dān)保制度在中國(guó)的實(shí)踐[J].山西師大學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2006(5):48-50.

［6］劉麗琴.對(duì)我國(guó)工程保證擔(dān)保制度的探析[J].2010(8):74-75.