民辦高校章程制定的探索與思考

劉麗娜

（安徽新華學(xué)院，安徽合肥230088）

《國家中長期教育改革教育發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020 年） 第四十條中提出要“完善中國特色大學(xué)制度完善治理結(jié)構(gòu)”，明確提出“要加強(qiáng)章程建設(shè)”，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。大學(xué)章程，在高校的運作過程中喻為“小憲法”，它規(guī)范了政府、社會及大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體參與大學(xué)管理的重要力量和基本手段。也是高校其他規(guī)章制度制度的依據(jù)與基礎(chǔ)。 民辦高等學(xué)校章程，是指為了保證民辦高校依法自主管理和正常有序運行， 由民辦高校的舉辦者根據(jù)《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)，結(jié)合學(xué)校自身實際，按照一定程序，以條文形式，對有關(guān)學(xué)校辦學(xué)宗旨及根本使命、管理體制及議事規(guī)則、學(xué)科設(shè)置及師生權(quán)益、資產(chǎn)來源及財務(wù)活動等重大事項做出原則性、基礎(chǔ)性規(guī)定而形成的規(guī)范性文件。[1]民辦高校的舉辦者大都為教育集團(tuán)或企業(yè)投資辦學(xué)，其辦學(xué)更需要規(guī)范性的制度來約束，然而民辦高等教育的管理實踐中，民辦高校的章程制定及實施的狀況卻不容樂觀。

1 民辦高校章程現(xiàn)狀中存在的問題

1.1 制定主體不明晰

民辦高校的管理主體的復(fù)雜性決定了民辦高校章程制定主體不明晰。 民辦高校大多實行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，也有的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，還有的是集團(tuán)公司董事會直接領(lǐng)導(dǎo)，管理體制的復(fù)雜性導(dǎo)致了民辦高校的章程的制定過程中主體不明確，主體混亂。 民辦高校自身是否有權(quán)制定自己學(xué)校章程？ 在什么權(quán)限范圍內(nèi)制定大學(xué)章程？ 制定的章程是否具有約束力等等，這一系列問題都需要首先明確民辦高校的管理主體和章程的制定主體，否則，即使制定出章程，也很難貫徹實施。 民辦高校章程的制定主體是管理主體還是監(jiān)督主體，是章程制定之初就必須明確的問題。

1.2 制定過程缺乏有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

現(xiàn)有的民辦高校章程在制定過程中還沒有形成嚴(yán)格的程序，章程的制定、修改、完善、執(zhí)行等許多方面，都沒有形成規(guī)范的流程，也沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)去審查章程是否具有實質(zhì)的合法性，是否體現(xiàn)了本校的實際情況，以及在管理實踐中是否真正的將大學(xué)章程置于大學(xué)憲法的地位，許多學(xué)校都沒有認(rèn)識到大學(xué)章程的重要，甚至沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來保證其實施，雖然許多高校的章程也都在章程中提到了監(jiān)督實施的機(jī)構(gòu)，但是這種來自內(nèi)部的監(jiān)督，其實并沒有起到實質(zhì)性的監(jiān)督效果，因此，在民辦高等教育的立法中，應(yīng)著重注重監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律保障，因為僅僅有法律制定的規(guī)范是不足以保證章程的有效制定及實施的。

1.3 章程執(zhí)行流于形式

章程是高校辦學(xué)的重要依據(jù)和依法治校的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。但是許多民辦高校在辦學(xué)之初都根據(jù)《高等教育法》中有關(guān)的法律規(guī)定來制定自己學(xué)校的章程，《高等教育法》中明確規(guī)定高等學(xué)校設(shè)立的條件之一就是要求高等學(xué)校要依法設(shè)立學(xué)校章程。 但是在高校管理的實踐中，章程更多地成了虛設(shè)的存在，管理者的管理不再依據(jù)章程中所制定的制度進(jìn)行管理， 被管理者也更沒有機(jī)會依據(jù)章程來維護(hù)自己合法的形式，這樣流于形式的章程沒有起到根本性的作用，高校離依法治校漸行漸遠(yuǎn)。

2 民辦高校章程完善的必要性

2.1 依法治校的前提和保證

民辦高校章程是介于法律法規(guī)和民辦高校一般規(guī)范之間規(guī)范，民辦高校章程一方面對民辦高校的辦學(xué)行為起著規(guī)范作用，另一方面也制約相關(guān)政府部門的行政行為。民辦高校章程是依據(jù)《教育法》、《高等教育法》及其他相關(guān)法律法規(guī)制定,經(jīng)過教育行政部門核準(zhǔn)并經(jīng)登記機(jī)關(guān)登記后正式生效,它是國家和政府對民辦高校辦學(xué)自主權(quán)與獨立法人地位的確認(rèn),是學(xué)校自主發(fā)展、自我約束的依據(jù)。 凡是學(xué)校章程規(guī)定范圍內(nèi)的行為,其他任何個人和團(tuán)體、社會組織均無權(quán)干涉。 教育主管部門應(yīng)當(dāng)積極為民辦高校依法自主辦學(xué)、循章管理營造良好的環(huán)境和氛圍。[2]

2.2 明晰管理體制，回歸學(xué)術(shù)本位

大學(xué)里管理體制的最普遍的表現(xiàn)就是行政權(quán)力和學(xué)生權(quán)力的失衡。建立大學(xué)章程，能保證學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由。一直以來，大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力干預(yù)或取代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍。 通常情況下，行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)的過多介入， 使一些學(xué)術(shù)事務(wù)的決策帶有明顯的行政色彩。另外，大學(xué)內(nèi)的一些學(xué)術(shù)組織如學(xué)術(shù)委員會、教學(xué)委員會等由于缺乏根本的制度保障，其功能也很難得到真正的發(fā)揮。 如不少學(xué)校雖然也設(shè)立了負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的委員會很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，流于形式。[3]

我國大學(xué)章程建設(shè)滯后可以說是行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡的重要原因。 孟德斯鳩曾說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。 ”大學(xué)章程便可以為大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的平衡提供某種制度上的規(guī)約。因為它不僅在處理相關(guān)實際糾紛時可以保障權(quán)力正當(dāng)主體的合法權(quán)益，而且由于大學(xué)章程的存在，就會對高校管理人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們更加謹(jǐn)慎地行使權(quán)力，規(guī)范管理行為，自覺地按法治精神辦事。

對于如何規(guī)范大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的行使方式和適用范圍，使二者協(xié)調(diào)一致，形成合力，世界各國的大學(xué)章程都給予了明確的規(guī)定。 如耶魯大學(xué)章程規(guī)定:“每個學(xué)院的終身教授同時是行政人員，它們和校長、教務(wù)長、院長一起組成終身職員理事會。 該理事會是學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)，處理有關(guān)教育政策、學(xué)院管理的事情”?？傊?，大學(xué)章程是學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力通過法治途徑得以平衡的基本保障，同時也是構(gòu)建和諧高校的制度訴求。

2.3 高校教師及學(xué)生權(quán)益的保障

民辦高校是舉辦者、辦學(xué)者、教職工、學(xué)生組成的共同體，舉辦者與學(xué)校的決策者、執(zhí)行者之間需要對學(xué)校的組織和行為規(guī)則有共同的約定，也就是要形成共同的意志，它具體表現(xiàn)為制定書面形式的民辦學(xué)校章程。由于學(xué)校章程去定了學(xué)校各成員的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，為學(xué)校各利益主體提供了享有權(quán)利和履行義務(wù)的依據(jù)，凡依學(xué)校章程而進(jìn)行的活動，依法可以得到有效的保護(hù)。 學(xué)校章程一經(jīng)學(xué)校審批機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)備案，及對外產(chǎn)生法律效力。 民辦學(xué)校及其舉辦者、辦學(xué)者、教職工、學(xué)生依據(jù)章程規(guī)定享有各自的權(quán)利，并承擔(dān)各項義務(wù)，符合學(xué)校章程行為受國家法律的保護(hù)，違反章程的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)有權(quán)對其進(jìn)行干預(yù)和處罰。

3 民辦高校章程制定的完善途徑

3.1 確定民辦高校章程的法律依據(jù)

大學(xué)章程是以教育法律法規(guī)為依據(jù)，按照一定的程序?qū)W(xué)校的重大的、基本的統(tǒng)領(lǐng)性事項做出權(quán)利義務(wù)規(guī)定的規(guī)范性文件，對其自身及其管理者具有法定約束力，其本質(zhì)是對學(xué)校內(nèi)部以及與學(xué)校有關(guān)的權(quán)益進(jìn)行調(diào)整和分配。因此，大學(xué)章程須以法律為依據(jù)，大學(xué)章程的主要依據(jù)是《教育法》和《高等教育法》，但又不僅僅是《教育法》和《高等教育法》。這里的《教育法》是最廣義的教育法，不僅包括全國人大及其常委會制定的教育方面的基本法律還包括國務(wù)院、教育部、省，自冶區(qū)，直轄市教育主管部門制定的教育法規(guī)和規(guī)章以及為數(shù)廣泛的規(guī)章以下的決定、條例、實施細(xì)則和命令。同時，大學(xué)又是一個社會機(jī)構(gòu)，一個具有法人資格的民事主體，還是一個公法人中的特別法人，涉及到比較復(fù)雜的法律關(guān)系。 所以，制定大學(xué)章程的依據(jù)也包括其他與教育有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章。[4]

《高等教育法》提到了章程應(yīng)規(guī)定舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利、義務(wù)、經(jīng)費來源、章程修改程序等項內(nèi)容，直接涉及到大學(xué)的外部關(guān)系。 大學(xué)外部關(guān)系的明晰， 將使大學(xué)的運行在有法可依的基礎(chǔ)上進(jìn)一步有章可循，有助于大學(xué)成為自主辦學(xué)的實體，也有助于在減少行政干預(yù)的前提下滿足政府預(yù)期， 有助于增加政府的宏觀指導(dǎo)作用和提高學(xué)校的辦學(xué)活力。[5]

其次，大學(xué)章程以大學(xué)及其它教育關(guān)系主體權(quán)利和義務(wù)的重大、基本事項為核心內(nèi)容。 大學(xué)章程所規(guī)定的學(xué)校辦學(xué)的統(tǒng)領(lǐng)性的根本問題和重大事項實質(zhì)都是對學(xué)校和其他主體權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。 如，關(guān)于大學(xué)內(nèi)部管理體制的規(guī)定，是通過對學(xué)校決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)的科學(xué)配置，使其既互相合作，又互相制約，以實現(xiàn)學(xué)校管理的科學(xué)化和規(guī)范化。 章程就是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制，調(diào)整大學(xué)辦學(xué)行為和教育法律關(guān)系，實現(xiàn)大學(xué)教育中秩序和自由的統(tǒng)一，公平與效率的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)培養(yǎng)人才、傳承和發(fā)展文明的功能。 最后，大學(xué)章程既是大學(xué)設(shè)立的基本要件，又是大學(xué)自主管理、依法治校的法律基礎(chǔ)。 大學(xué)章程以及學(xué)校自主管理的權(quán)利也必須以法律為依據(jù)， 超越或違背法律的規(guī)定來行使權(quán)利，就會受到政府的干預(yù)或司法審查的介入。

3.2 制定過程民主化，多主體參與

大學(xué)章程的制定并不是一勞永逸的，章程的制定者及管理者應(yīng)該認(rèn)識到，章程是學(xué)校治理的憲法，同時也應(yīng)該是民主民意的集中體現(xiàn)。因此，在章程制定過程中要考慮到章程的相關(guān)主體，既要有相關(guān)的管理者參與起草，更要有相關(guān)的教師代表、學(xué)生代表、社會代表的積極參與，獻(xiàn)言獻(xiàn)策。根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第十八條的規(guī)定，章程起草過程中，應(yīng)當(dāng)在校內(nèi)公開聽取意見，涉及到關(guān)系學(xué)校發(fā)展定位、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、管理體制，以及與教職工、學(xué)生切身利益相關(guān)的重大問題，應(yīng)當(dāng)采取多種方式，征求意見、充分論證。[6]因為只有經(jīng)過認(rèn)真討論和嚴(yán)格論證的章程才能在現(xiàn)實中具有可行性，并且在執(zhí)行過程中才能具有更強(qiáng)的可操作性。

3.3 嚴(yán)格遵循法定程序制定和修改章程

根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，章程的制定不僅需要傾聽校內(nèi)各相關(guān)利益者的意見，更需要與高校的舉辦者、主管教育行政部門及其他相關(guān)部門充分溝通、協(xié)商。 章程的制定要展開調(diào)研并認(rèn)真分析本校歷史，明確自身辦學(xué)特色，例如可以組織校內(nèi)熟悉學(xué)校發(fā)展歷史或?qū)ｉT從事學(xué)校歷史工作的認(rèn)識、學(xué)校年鑒編定人員等召開專門研討會，力求章程體現(xiàn)出本校的特色，避免章程的趨同化現(xiàn)象。 章程的起草、審議、表決、審批、備案與公布都要經(jīng)過嚴(yán)格的程序，這樣才能保證大學(xué)章程的嚴(yán)謹(jǐn)性。 為了使公眾更充分地了解大學(xué)章程，有必要通過各種形式和途徑對外公開。如《香港中文大學(xué)條例》內(nèi)容很醒目地列于香港中文大學(xué)網(wǎng)站的“中大簡介”中。[7]

由教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》從2012 年1 月1日起正式施行，對推動高等教育體制改革、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度具有里程碑意義。 《辦法》規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則”，也有學(xué)者形象地將2012 年稱之為大學(xué)的“立憲”之年。章程作用的有效發(fā)揮還有待于各高校的重視。當(dāng)前，我國民辦高校章程的制定和施行工作，都處于起步階段，民辦高校自身及教育主管部門對民辦高校章程的建設(shè)和實施缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗。

對民辦高校章程制定和施行中已出現(xiàn)的和可能面臨的問題，要隨著高等教育體制改革與學(xué)校事業(yè)發(fā)展的推進(jìn)，適時修訂和完善；不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，探索高等學(xué)校章程的理論與實踐相結(jié)合的路徑，充分發(fā)揮章程在民辦高?？茖W(xué)發(fā)展中的重要作用。

［1］董圣足,李蔚.論民辦高校章程的制定與完善[J].民辦教育研究,2008(2).

［2］龔梅.高等院校規(guī)章的法律效力分析:兼談大學(xué)章程的價值[J].政治與法律,2004(6).

［3］［6］潘藝林,林惠蓮.大學(xué)章程:構(gòu)建和諧高校的制度保障[J].大學(xué)教育科學(xué),2010(1):44-47.

［4］段海峰.大學(xué)章程的內(nèi)涵探析[J].高等教育研究學(xué)報,2009(2):14-16.

［5］馬陸亭.大學(xué)章程地位與要素的國際比較教育研究[J].2009(2):69-77.

［7］ 高等學(xué)校章程制定暫行辦法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/129181.html.