水資源論證三大問題討論

葉烈鑒 閔 騫 孫曲萍

（1.江西省樂平水務局，江西 景德鎮(zhèn) 333300；2.江西省鄱陽湖水文局，江西 九江 332800 3、江河水利開發(fā)中心有限責任公司江西分公司，江西 景德鎮(zhèn) 333000）

自水利部和原國家計委發(fā)布《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》（15號令）至今，我國水資源論證工作已經(jīng)走過十年半歷程。

十年多來，我國水資源論證經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，其中2002～2004年3年為水資源論證起步階段，此階段水資源論證主要針對需申請取水許可的新、改、擴建的建設(shè)項目，且未形成統(tǒng)一的規(guī)范性技術(shù)體系，論證內(nèi)容與方法由操作者自行把握。2005～2010年為水資源論證快速發(fā)展階段，《建設(shè)項目水資源論證導則（SL/Z322-2005）》的發(fā)布與實施，標志著水資源論證快速發(fā)展階段的開始，《導則》的實施使水資源論證迅速走向成熟與繁榮。2010年“規(guī)劃水資源論證”的提出與試點，使水資源論證廣度與深度得到創(chuàng)新性拓展，宣示著我國水資源論證進入全面發(fā)展新階段。實際上，我國水資源論證理念起源于之前的1997年，以水利部和原國家計委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建設(shè)項目辦理取水許可預申請的通知》（水政資〔1997〕83號）和原國家計委制定、國務院印發(fā)《水利產(chǎn)業(yè)政策》（國發(fā)〔1997〕735號）兩個文件的頒布為標志。所以，嚴格地說1997年～2001年應該為我國水資源論證的孕育階段（或稱之為醞釀階段）。

近十多年來（尤其是2005年后的7年多來）我國水資源論證為水資源科學管理與可持續(xù)利用發(fā)揮了十分重要、無法替代的作用。但與此同時，在實踐中也呈現(xiàn)出一些需要討論與解決的問題。本文結(jié)合作者工作實踐，對水資源論證中概念性、管理性和技術(shù)性三大問題，進行粗淺的討論，供有關(guān)專家批評。

1 概念性問題的兩點認識與討論

1.1 水資源論證的稱呼

過去一直用“建設(shè)項目水資源論證”進行稱呼，實際上不僅是建設(shè)項目需要進行水資源論證，還是與取、用、退水有關(guān)的、對水資源情勢（水量、水質(zhì)及其時空變化）和水資源利用造成影響的涉水事件，都應進行水資源論證，因此以“水資源論證”作為稱呼，不僅較為準確與清晰，且涵蓋面也十分廣泛。

1.2 水資源論證的分類

2010年以前，以“建設(shè)項目水資源論證”為主，2011年形成了“規(guī)劃水資源論證”理念和實踐，今年各地大量取水單位《取水許可證》到期，換發(fā)《取水許可證》的水資源論證工作大量出現(xiàn)，目前基本上形成了建設(shè)項目、規(guī)劃、取水許可三大領(lǐng)域里的水資源論證工作，因此，應將水資源論證分成以下三類：（1）建設(shè)項目水資源論證。（2）規(guī)劃水資源論證。（3）取水許可水資源論證。

其中“建設(shè)項目水資源論證”主要針對新建、改建、擴建工程；“規(guī)劃水資源論證”主要針對各項規(guī)劃，不僅是工業(yè)園區(qū)規(guī)劃，對所有需要取、用、退水的規(guī)劃，或與取、用、退水有關(guān)的規(guī)劃，都應進行水資源論證，以說明規(guī)劃內(nèi)容是否與當?shù)厮Y源情勢及其變化相適應；“取水許可水資源論證”主要針對《取水許可證》換發(fā)，以說明過去取得的取水許可量是否還能維持，是否需要核減或限制。

2 管理性問題的幾點認識與討論

2.1 水資源論證法規(guī)

目前只有部級的《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，而且是10年以前制定的，不僅名稱不能適應現(xiàn)在水資源論證工作的范圍，內(nèi)容也不夠全面，更缺乏國家層面上的權(quán)威性。在全面執(zhí)行《國務院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》的今天，極有必要制定頒布《中華人民共和國水資源論證條例》，以便與《意見》配套，以保障“最嚴格水資源管理制度”的真正落實，同時使水資源論證工作有法可依。

2.2 水資源論證政策

目前水資源論證工作量大，需求多，存在資質(zhì)管理混亂、從業(yè)人員良莠不齊、論證結(jié)論不夠準確、論證報告不太規(guī)范、評審程序不夠嚴肅，評審專家專業(yè)水平差異大等眾多問題，都需要水行政主管部門制定一系列政策，加以規(guī)范和改進。

2.3 水資源論證資質(zhì)授予

在有些省市，目前水資源論證資質(zhì)證只對全民所有制的事業(yè)單位頒發(fā)，而不對民間水務公司發(fā)放，這不僅有失公平，也與發(fā)達國家先進水務咨詢體系不相適應。擬全民與民間一視同仁，給予同等對待，只要符合資質(zhì)條件，就應授予相應的水資源論證資質(zhì)。在嚴把水資源論證資質(zhì)審核、考核關(guān)的前提下，向民間水務公司授予相應水資源論證資質(zhì)，不僅不會降低水資源論證質(zhì)量，還有利于通過競爭提高水資源論證的整體水平與質(zhì)量，更好地發(fā)揮水資源論證的真實作用。

2.4 從業(yè)人員資格管理

過去水資源論證從業(yè)人員資格僅通過一次短期培訓取得，而且培訓活動參加人員不進行資格審查，造成了誰報名早，誰就取得了從業(yè)資格的不嚴密、欠規(guī)范局面，是造成從業(yè)人員良莠不齊的主要原因。筆者認為，水資源論證從業(yè)人員資格的獲取不應過于隨便，必須同時考慮以下三個方面因素：（1）從事水文水資源工作的經(jīng)歷與業(yè)績；（2）通過必要的培訓與考試；（3）無水資源論證不良行為后果。另外，對水資源論證資格，也應象資質(zhì)一樣，采用等級管理辦法，如設(shè)立一、二、三級水資源論證師（或員）。

3 技術(shù)性問題的若干認識與討論

3.1 水資源論證導則

當前水資源論證已經(jīng)形成建設(shè)項目水資源論證、規(guī)劃水資源論證與取水許可水資源論證三大類型，盡管三類水資源論證涉及的內(nèi)容大多相似，但針對的對象和側(cè)重點明顯不同，因此，需要制訂各類水資源論證的技術(shù)導則。如有必要，還可以制訂與各類水資源論證的二次分類相對應的子“導則”，例如2011年2月發(fā)布的《水利水電建設(shè)項目水資源論證導則》。

此外，現(xiàn)行兩個《導則》[2，7]中給出的《水資源論證報告書》編寫提綱存在不少重復內(nèi)容，過于繁雜，極有必要進行修減。從這方面看，2005年以前的“論文式”的水資源論證“報告”，反而值得提倡?？偟膩碚f，《報告書》擬簡明扼要，言短意賅。

3.2 論證等級與資質(zhì)的關(guān)系

實際工作中，水資源論證等級的確定隨意性較大，論證內(nèi)容、論證深度與論證等級的關(guān)系難以準確體現(xiàn)，論證工作等級與論證單位資質(zhì)沒有嚴格掛鉤。這兩方面的問題，需要在法規(guī)、政策和導則中進一步明確。

3.3 “三生”用水次序

目前各地水資源配置原則雖然由過去的“統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水”，改變?yōu)椤敖y(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水”，但生態(tài)用水依然放在最后，不利于河湖健康和水資源保護。

現(xiàn)行《導則》中也在“取水影響”分析中提出滿足“生活、生產(chǎn)、生態(tài)要求的最小下泄流量”，同樣也是將生態(tài)用水放在最后位置。

由于上述文字上的排序，造成遇到水量不足時，業(yè)主一般會提出擠占生態(tài)用水的要求，使得水資源論證報告編制人員難以準確把握“三用水”次序和確定論證結(jié)論的原則與次序。

3.4 生態(tài)用水量的確定

在水量短缺的情況下，擬保證河湖最小生態(tài)用水量，這一原則必須毫不動搖。

但河湖最小生態(tài)用水量的確定目前尚無統(tǒng)一方法，《導則》中推薦的“以多年平均流量的10%或以歷年最小流量作為最小生態(tài)流量”的確定方法，在實踐中發(fā)現(xiàn)存在顯著不合理性。例如對于大江大河這兩種方法基本可行；但對于徑流季節(jié)變化大的小河小溪明顯不適用。作者在實踐中認識到，《導則》中推薦的兩種方法中，在小河小溪中前者偏大，后者又偏小（有時為0.00）。作者認為，小河流最小生態(tài)流量以采用最小月平均流量系列90%頻率對應的數(shù)量較適應，且最好能根據(jù)維護水生態(tài)健康需要，分季或分月確定最小生態(tài)流量。

水資源的配置，擬以“在滿足河道最小生態(tài)流量的前提下，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)用水”為基本原則。對于飲水工程，還應實行以輕微污染河水作為農(nóng)業(yè)灌溉用水，置換優(yōu)質(zhì)水庫水作為飲水水源的水資源配置模式，以體現(xiàn)生活用水優(yōu)先于生產(chǎn)用水的水資源配置原則。

3.5 可供水量與可用水量

過去的水資源論證中，很多《水資源論證報告書》將取水口斷面可供水量與可用水量混淆，或者等同。從理論上說，河流斷面的可用水量應該在可供水量的基礎(chǔ)上，減去已獲批（許可）但尚未使用的水量。而實際上各地許可的用水量一般很大，使得今后可用水量很小，導致由獲批水量確定的可用水量在水資源論證中很難使用。建議在新一輪取水許可中，從水資源論證做起，嚴把核準關(guān)，該核減的必須在《水資源論證報告書》中體現(xiàn)出來；水行政主管部門必須以《水資源論證報告書》為主要依據(jù)，核發(fā)或換發(fā)放《取水許可證》，以便水資源論證成果為當?shù)厮Y源配置與管理發(fā)揮真正作用。

3.6 取、用、退水影響程度的定性

目前各地提出的《水資源論證報告書》中，對于取、用、退水對水資源情勢、水環(huán)境和第三方的影響，多用極小、很小、小、較小、不大等定性詞語，且之間無嚴格的區(qū)分。在今后制定或修改《導則》時，必須對定性等級配以定量標準，如影響量在1%以下為“極小”，影響量在1%-3%之間的為“很小”，影響量在3%-5%之間的為“較小”，影響量在5%-10%之間的為“不大”等。

3.7 以泉水為水源的論證

從成因上說，泉水為地下水的一種，但取水方式及影響狀況上看，又類似于地表水，如一般不挖井取水，難以超量取用，不產(chǎn)生地下水漏斗等。但在現(xiàn)行《導則》中對于以泉水為水源的水資源論證，對其論證類型、等級、方法均未做明確的說明，在今后編制新導則或修改老導則時，應對以泉水為取水水源的論證作詳細、明確的規(guī)定、論述，以便實際操作。

3.8 最嚴格水資源管理制度的體現(xiàn)

《國務院關(guān)于實行最嚴格的水資源管理制度的意見》發(fā)布后，各地都制定了“用水總量控制、排污總量控制和用水效率控制”“三條紅線”，但目前編制的《水資源論證報告書》中很少實際應用。

從理論上說，“三條紅線”應該作為各地水資源論證的重要依據(jù)，但目前“三條紅線”只在大江大河中劃定了，在設(shè)區(qū)市以下行政區(qū)域和小河流、湖泊、水庫中尚未劃定，給“三條紅線”在水資源論證中實際應用造成很大困難。

3.9 取、退水影響補償方案

在實踐中，取、退水對第三方有明顯影響時，補償方案的編制僅限于工程領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域，在經(jīng)濟領(lǐng)域難以涉及，即使編制了經(jīng)濟補償方案，也難以得到業(yè)主和第三方的認可，更難編制出可以協(xié)調(diào)雙方利益、避免各方利益沖突的補償措施和方案。建議以后的導則中，不涉及經(jīng)濟補償內(nèi)容，經(jīng)濟補償完全由業(yè)主和第三方自主處理。

3.10 枯水流量頻率分析

利用PⅢ型曲線模擬枯水流量時，其結(jié)果由參數(shù)ē（平均值）、Cv（變差系數(shù)）和Cs（偏態(tài)系數(shù)）確定，由于目估調(diào)整而使其隨意性很大，有時編制人員為了遷就業(yè)主對取、用、退水的意愿，人為通過調(diào)改頻率曲線參數(shù)使枯水流量設(shè)計值加大，造成水資源論證結(jié)論失真。因而，極有必要制定既科學，又有可操作性，且不能隨意改變的頻率曲線分析的強制性規(guī)定，減少或限制頻率曲線分析中的隨意性和任意性。

3.11 典型年的選擇與使用

習慣上，一定設(shè)計頻率下取水口來水量的分析，通常采用典型年法，一般辦法是一個設(shè)計頻率取用一個典型年，來水過程最不利的年份優(yōu)先選用。但對于來水量變化極大的小型河流或水庫，即使是豐水年份，也會出現(xiàn)幾個月的日平均流量不符合要求的現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)一年中大多數(shù)日期平均流量不符合要求的不合理情況，原因在于分析結(jié)論完全取決于一個典型年的徑流年內(nèi)分配過程。實際工作中，兩個年徑流量相近的年份，徑流年內(nèi)分配過程差異極大，例如其中一年幾乎天天的日平均流量符合要求，而另一年則大多數(shù)日期平均流量不符合要求。

建議每種類型（豐、平、枯、特枯水）選擇2-3個年徑流量與設(shè)計年徑流量最相近的典型年，進行來水過程分析，以提高由典型年徑流過程分析來水可靠程度的有效性和真實性。

3.12 取水保證率

不同編制人員對取水保證率有不同的理解，采用不同的方法對其進行來水可靠性論證。作者認為，取水保證率是受來水頻率制約的，所謂取水保證率應該對應不同頻率來水而言。通常人們所說的取水保證率，一般是指正常年份（平水年，50%頻率）的取水保證概率。

例如部分編制人員用95%頻率年份的徑流過程（日平均流量過程），分析95%取水保證率的可靠性，作者認為在大江大河可行，在但在小河流一般不可行，即以取水保證率作為來水頻率的分析方法沒有通用性。

結(jié)語

水資源論證是水資源科學配置、嚴格管理的重要內(nèi)容和手段，對于維持水資源可持續(xù)利用具有不可替代的重要作用。但在概念、管理和技術(shù)三個方面均存在一些問題，需要通過研究和討論，科學地解決這些問題，使我國的水資源論證得到不斷完善，水資源論證成果更加科學、準確，為最嚴格的水資源管理制度的實施發(fā)揮重大作用。

近年來水資源論證實踐表明，由于同一河流、湖泊、水庫用水戶大量增加，用水類型增多，不僅造成天然可供水量顯著減少，行政許可后的可用水量也顯著下降，水資源利用形勢越來越復雜，水量分析計算越來越困難；加上退水增多，退水水質(zhì)混雜，污水處理難以到位，退水影響分析計算越來越難以準確、清晰說明問題。兩個方面的綜合使然，致使水資源論證困難加大，與日益提高的水資源管理要求適應難度加大，對水資源論證從業(yè)人員的基礎(chǔ)知識、基本素質(zhì)、洞察能力、綜合水平的要求不斷提高，需要從業(yè)單位及從業(yè)人員加強溝通、增強交流、強化培訓，努力提高適應水資源管理形勢變化的水資源論證能力。

[1]中華人民共和國水利部、國家計劃委員會.建設(shè)項目水資源論證管理辦法（15號令）[Z].2002.

[2]中華人民共和國水利部.SL/Z322-2005.建設(shè)項目水資源論證導則[S].2005.

[3]中華人民共和國水利部.關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知（水資源〔2010〕483號）[Z].2010.

[4]中華人民共和國水利部、國家計劃委員會.關(guān)于建設(shè)項目辦理取水許可預申請的通知（水政資〔1997〕83號）[Z].1997.

[5]國家計劃委員會.水利產(chǎn)業(yè)政策（國發(fā)〔1997〕735號）[Z].1997.

[6]中華人民共和國水利部.水文水資源調(diào)查評價資質(zhì)和建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）（第17號令）[Z].2003.

[7]中華人民共和國水利部.SL/Z525-2011.建設(shè)項目水資源論證導則 [Z].2003.

[8]中華人民共和國國務院.關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見（國發(fā)〔2012〕3號）[Z].2003.

[9]水利部水資源管理司、水利部水資源管理中心.建設(shè)項目水資源論證培訓教材 [M].北京：中國水利水電出版社，2009.

[10]水利部綜合事業(yè)局、水利部水資源管理中心.建設(shè)項目水資源論證報告書案例匯編[M].北京：中國水利水電出版社，2008.