基于規(guī)劃管理目標(biāo)下的當(dāng)前控規(guī)編制相關(guān)研究

王 濤 朱榮強(qiáng)

（江西省贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃一所，江西 贛州 341000）

1 國(guó)內(nèi)基于規(guī)劃管理目標(biāo)研究進(jìn)展

以控規(guī)管理為研究目標(biāo)，主要是從編制技術(shù)層面尋求新的方法、從規(guī)劃編制框架、總量控制、編制成果、具體的指標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行分析；以各地出臺(tái)規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則為背景的研究，大多數(shù)是從技術(shù)導(dǎo)則的編寫(xiě)精神、地位、具體內(nèi)容等進(jìn)行分析。如黃寧提出組建“分區(qū)規(guī)劃-控規(guī)導(dǎo)則-控規(guī)”三段式的規(guī)劃編制框架，采取“法定文件、指導(dǎo)文件、基礎(chǔ)圖件”三合一的成果編制形式，運(yùn)用實(shí)線、虛線、虛位、點(diǎn)位和指標(biāo)五種方式進(jìn)行用地控制等。周嵐提出了城市快速發(fā)展變化階段的剛性彈性適度的控規(guī)改革思路，探索了以“6211”為剛性控制核心的改革思路和辦法。盧科榮提出以控規(guī)單元作為編制單位，加強(qiáng)對(duì)控規(guī)的宏觀控制，在控規(guī)方案中增加實(shí)施評(píng)價(jià)篇章，便于定期評(píng)估，反饋修正等內(nèi)容進(jìn)了一定的研究。唐杰彬等提出以“規(guī)劃管理單元”為基本單元，采用“總量平衡、分層落實(shí)”的編制體系和實(shí)線、虛線、點(diǎn)位、指標(biāo)控制的新模式，建立動(dòng)態(tài)維護(hù)的規(guī)劃管理系統(tǒng)。

2 國(guó)內(nèi)較為成熟的城市控規(guī)編制實(shí)踐

南京控規(guī)做法主要特色有：控規(guī)分為綜合分區(qū)、分區(qū)、編制單元和次單元四個(gè)層次。其中，編制單元作為研究和開(kāi)展控規(guī)的基本空間單位而不是單獨(dú)編制單元規(guī)劃，規(guī)?？刂圃?-20平方公里左右，重點(diǎn)是以公用資源集約利用和環(huán)境歷史保護(hù)為重點(diǎn)的“6211”核心內(nèi)容?！?”即是對(duì)“道路紅線、綠化綠線、文物紫線、河道藍(lán)線、高壓黑線和軌道橙線”的控制，即是最剛性內(nèi)容，是城市空間系統(tǒng)的基本框架，必須予以最嚴(yán)格控制?！?”即是對(duì)公益性公共設(shè)施和市政設(shè)施兩種用地的控制，控制等級(jí)次之，其中大型的服務(wù)城市和區(qū)域的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地必須嚴(yán)格控制，服務(wù)片區(qū)、街區(qū)的基層設(shè)施在空間位置上則有更多的調(diào)控余地，如社區(qū)層面的公共設(shè)施、市政設(shè)施用地的強(qiáng)制性可以表達(dá)為“空間位置系指導(dǎo)性要求，設(shè)施配建規(guī)模則是強(qiáng)制性內(nèi)容”的規(guī)定，以解決相關(guān)用地控制的剛性和可操作性?！?”是高度分區(qū)及控制和“1”是特色意圖區(qū)劃定和主要控制要素確定，兩個(gè)“1”則是目前未被充分重視但確需提升其控制剛性的內(nèi)容。

3 規(guī)劃管理中面臨的困惑

由于控制性詳細(xì)規(guī)劃的前期研究普遍達(dá)不到一定的深度和廣度。因此，控規(guī)編制的依據(jù)不足，容易導(dǎo)致不科學(xué)的編制成果。這樣的現(xiàn)象主要原因在于前期研究不是規(guī)劃編制中所特別強(qiáng)調(diào)的，而且在編制成果中也沒(méi)有明確的體現(xiàn)，很多編制必然或多或少地忽略這一方面內(nèi)容。另一方面，對(duì)于控規(guī)的前期研究?jī)?nèi)容很多是超出規(guī)劃范圍以外的，使控規(guī)的編制者面對(duì)如此龐大的前期工作量望而卻步。

控制性詳細(xì)規(guī)劃的整體性與延續(xù)性問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決，總體規(guī)劃編制的內(nèi)容較宏觀，很難在下層次規(guī)劃中進(jìn)行分解落實(shí)?？傮w規(guī)劃中提出的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展策略和各專項(xiàng)規(guī)劃等過(guò)于宏觀，而將總體發(fā)展目標(biāo)落實(shí)到具體地塊上的做法又過(guò)于具體，這些都不利于總體規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施?？傄?guī)與控規(guī)之間銜接反饋的時(shí)間周期較長(zhǎng)。首先，總體規(guī)劃從編制到通過(guò)審批，本身就需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。其次，總體規(guī)劃編制完成后，需要編制分區(qū)規(guī)劃等下層次規(guī)劃，才能將總體規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)一步深化落實(shí)，從總體規(guī)劃編制到真正運(yùn)用于指導(dǎo)控規(guī)，往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間周期，導(dǎo)致總規(guī)與控規(guī)之間銜接的時(shí)效性差，因而經(jīng)常出現(xiàn)控規(guī)編制缺乏上層次規(guī)劃依據(jù)，或上層次規(guī)劃依據(jù)未及時(shí)更新的情形。再次，控規(guī)中對(duì)上層次規(guī)劃的調(diào)整又未能及時(shí)反饋，總規(guī)層面缺乏一個(gè)載體承載控規(guī)對(duì)總規(guī)的更新，通常是總規(guī)編制完成后就束之高閣，接下來(lái)的控規(guī)編制則屢屢在人口規(guī)模、用地規(guī)模等指標(biāo)上突破總規(guī)，總規(guī)與控規(guī)之間缺乏反饋。總體規(guī)劃劃定各發(fā)展區(qū)塊并確定其發(fā)展策略，而分區(qū)規(guī)劃的研究范圍為各行政區(qū)，空間范圍的不對(duì)應(yīng)導(dǎo)致分區(qū)規(guī)劃無(wú)法較好地分解落實(shí)總體規(guī)劃的控制要求。

關(guān)于控規(guī)全覆蓋的困惑，就法制層面的公平性而言，控規(guī)應(yīng)該是全覆蓋的。城市中的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該依法管理，不覆蓋完全就無(wú)法可依。但是問(wèn)題出在應(yīng)該覆蓋到什么樣的程度，城市總體規(guī)劃是控規(guī)編制的直接依據(jù)，城市規(guī)劃的期限只有二十年，即使沒(méi)有二十年的限定，也不可能對(duì)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展提出終極式的規(guī)劃要求。另外，通過(guò)城市總體規(guī)劃的修編，這種發(fā)展預(yù)測(cè)有可能還產(chǎn)生相應(yīng)的變化。

關(guān)于剛性與彈性困惑，控制性詳細(xì)規(guī)劃既然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，以城市土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓的城市開(kāi)發(fā)控制為目的，必然涉及到城市中各種責(zé)、權(quán)、利關(guān)系問(wèn)題。因此，控規(guī)對(duì)開(kāi)發(fā)行為的控制是既有規(guī)定又有引導(dǎo)。規(guī)定內(nèi)容一般為剛性內(nèi)容，主要規(guī)定“不許做什么”、“必須做什么”、“至少應(yīng)該做什么”等，引導(dǎo)性內(nèi)容一般為彈性，主要規(guī)定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等。現(xiàn)行控規(guī)的剛性與彈性僅僅按《編制辦法》的規(guī)定性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)來(lái)確定，面對(duì)豐富多樣的城市和錯(cuò)綜復(fù)雜的實(shí)際問(wèn)題前顯得力不從心，有些內(nèi)容“剛”的沒(méi)道理，統(tǒng)得過(guò)死，有些應(yīng)該“剛”的卻“剛”不起來(lái)。

4 基于規(guī)劃管理目標(biāo)下的控規(guī)編制總體思路

通過(guò)以上分析，提出控規(guī)編制的總體思路：采用“總量平衡+局部可調(diào)”的編制思想，實(shí)現(xiàn)“提高科學(xué)性預(yù)測(cè)發(fā)展+可接受市場(chǎng)機(jī)制修正體現(xiàn)剛性彈性力度+突出城市特色風(fēng)貌”的規(guī)劃目標(biāo)，具體應(yīng)用“實(shí)線、虛線、虛位、點(diǎn)位和指標(biāo)”規(guī)劃手法，以公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)設(shè)施等集中聚集人氣、點(diǎn)線帶面或軸狀發(fā)展結(jié)構(gòu)方式來(lái)體現(xiàn)建設(shè)時(shí)序及發(fā)展模式，進(jìn)一步突出控規(guī)的公共政策屬性，以完善公眾參與等制度、出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定作為配套政策支撐控規(guī)實(shí)施，達(dá)到“一套圖或一張圖管理”的效果。主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡述。

4.1 在編制思想中，在規(guī)劃范圍內(nèi)未編制分區(qū)規(guī)劃的區(qū)域應(yīng)結(jié)合總規(guī)的要求和控規(guī)的訴求增加分區(qū)規(guī)劃的相關(guān)論述，結(jié)合控規(guī)功能分區(qū)、空間結(jié)構(gòu)形態(tài)、行政區(qū)劃、自然條件等將控規(guī)編制范圍分為若干個(gè)分區(qū)，其主要解決分區(qū)內(nèi)各片人口容量、建筑總量、容積率等控制指標(biāo)等問(wèn)題，各個(gè)分區(qū)內(nèi)地塊的出讓?xiě)?yīng)結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行指標(biāo)控制（大致給出比較重要的指標(biāo)），實(shí)現(xiàn)規(guī)劃范圍和各個(gè)分區(qū)總量的控制。在總量控制和投資主體明確前提下，為招商引資等提供便利、配合城市的具體開(kāi)發(fā)建設(shè)，可進(jìn)行細(xì)化到每個(gè)地塊；在總量控制而投資主體未明確前提下，可對(duì)部分地塊進(jìn)行“留白”、對(duì)土地使用性質(zhì)的同一性和功能內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性分析透徹，但“留白”區(qū)域內(nèi)的公共、公用和公益等設(shè)施在空間落實(shí)應(yīng)該明確并進(jìn)行嚴(yán)格控制。

4.2 在規(guī)劃目標(biāo)中，主要是基于現(xiàn)狀提高各個(gè)指標(biāo)和數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)其科學(xué)性和精確性，減少規(guī)劃的調(diào)整、維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性；主要是面對(duì)市場(chǎng)出現(xiàn)的突發(fā)情況、政策項(xiàng)目的落地等，編制的規(guī)劃應(yīng)能接受市場(chǎng)機(jī)制的修正；主要是從城市設(shè)計(jì)方面延續(xù)城市發(fā)展脈絡(luò)、凸顯城市結(jié)構(gòu)肌理、保護(hù)和利用歷史文化街區(qū)等文保而提出的規(guī)劃目標(biāo)。

4.3 在規(guī)劃手法方面，對(duì)影響片區(qū)級(jí)的道路紅線、綠化綠線、文物紫線、河道藍(lán)線、高壓黑線和軌道橙線采用實(shí)線進(jìn)行控制，一般情況不予以調(diào)整；對(duì)片區(qū)級(jí)內(nèi)的綠化綠線、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施等采用虛線進(jìn)行控制，其空間上落地位置一般情況不予以調(diào)整，受到地塊形狀等影響，其形狀允許小范圍內(nèi)調(diào)整，但總量應(yīng)保持不變；對(duì)地塊范圍內(nèi)的綠地、社區(qū)管理用房等設(shè)施采用虛位控制，其位置可以在地塊范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，但總量上應(yīng)滿足地塊的需求；對(duì)影響片區(qū)級(jí)和地塊之間的交通場(chǎng)站、公用設(shè)施采用點(diǎn)位控制，一般情況下不予以調(diào)整。

4.4 對(duì)于城市的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施的布置，在滿足相關(guān)規(guī)范規(guī)定要求外，宜進(jìn)行集中布置。公共管理與公共服務(wù)設(shè)施是保障城市正常運(yùn)行的基礎(chǔ)、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施是集聚效應(yīng)的重要引擎，以達(dá)到集中聚集人氣和增添各個(gè)片區(qū)的活力的規(guī)劃效果。借鑒鄰里中心的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各個(gè)片區(qū)的功能定位形成片區(qū)的亮點(diǎn)；最終，以城市的交通道路為骨干線，串聯(lián)形成區(qū)域面的發(fā)展模式來(lái)進(jìn)一步明確控規(guī)的公共政策屬性，協(xié)調(diào)、完善及充實(shí)片區(qū)的功能。

4.5 在配套政策方面，應(yīng)針對(duì)地方特點(diǎn)對(duì)規(guī)劃管理作出相關(guān)規(guī)定、完善公眾參與制度、規(guī)范規(guī)劃建設(shè)審批程序和對(duì)規(guī)劃管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等內(nèi)容的建設(shè)。

5 結(jié)語(yǔ)

控規(guī)在我國(guó)發(fā)展30多年的時(shí)間里，經(jīng)歷了其最初由濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮苁袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)節(jié)過(guò)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的控規(guī)是作為工程技術(shù)而存在的，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市問(wèn)題社會(huì)化、復(fù)雜化，單純地依靠工程技術(shù)已經(jīng)難于解決城市規(guī)劃的問(wèn)題。自然，控規(guī)作為最直接的規(guī)劃審批、實(shí)施、管理環(huán)節(jié)之一，面臨的問(wèn)題更為突出。至此，對(duì)控規(guī)的編制的技術(shù)層面的探討一直不斷，本文在總結(jié)南京、廣州兩地的控規(guī)編制模式，分析控規(guī)面臨的困惑，參考國(guó)內(nèi)基于規(guī)劃管理目標(biāo)下提出控規(guī)編制的新思路，下一步將結(jié)合具體的實(shí)例進(jìn)行論證，進(jìn)一步完善深化總體思路的內(nèi)容。

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