開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)方法與措施——以吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)為例

劉國(guó)棟

白山市國(guó)土資源局，吉林白山 134300

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口快速增長(zhǎng)，土地資源越來(lái)越緊缺。傳統(tǒng)的用地粗放的方式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的需要，開發(fā)區(qū)作為城鎮(zhèn)發(fā)展和土地利用的重點(diǎn)區(qū)域，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，因此，為改善供求矛盾，在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理、增加經(jīng)濟(jì)投入等方式提高土地經(jīng)濟(jì)效益，建立集約高效的用地模式。本文結(jié)合吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作實(shí)際，簡(jiǎn)述評(píng)價(jià)過(guò)程如下。

1 評(píng)價(jià)對(duì)象基本情況與評(píng)價(jià)方法

1.1 評(píng)價(jià)對(duì)象基本情況

吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)經(jīng)吉林省人民政府批復(fù)成立于2002年5 月30 日，是以發(fā)展礦泉飲品為支柱性產(chǎn)業(yè)，同時(shí)發(fā)展長(zhǎng)白山特產(chǎn)業(yè)及紅色旅游業(yè)的生態(tài)環(huán)保型省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)位于中國(guó)長(zhǎng)白山靖宇礦泉城西南3km 處，規(guī)劃總面積11.8km2。

本次評(píng)價(jià)范圍為經(jīng)國(guó)土資源部公告界線范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)土地，總面積為56.50 公頃，共分兩大區(qū)塊。第一區(qū)塊面積為24.82 公頃，四至范圍為東至惡河，南至西洋參集團(tuán)鹿場(chǎng)，西至鹿鳴村，北至保安村；第二區(qū)塊面積為31.68 公頃，四至范圍為東至靖宇陵園，南至惡河，西至娃哈哈水廠，北至新建村。

1.2 評(píng)價(jià)方法

1）評(píng)價(jià)方法以定量評(píng)價(jià)為主，同時(shí)結(jié)合定性分析，采用實(shí)地調(diào)查的方法對(duì)整體進(jìn)行評(píng)價(jià)，并重點(diǎn)分析典型情況，調(diào)查結(jié)果以統(tǒng)計(jì)學(xué)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；

2）用地調(diào)查利用第二次土地調(diào)查地籍調(diào)查圖作為工作底圖，結(jié)合遙感影像圖，采用全野外實(shí)地調(diào)查的方式，對(duì)基礎(chǔ)工作底圖進(jìn)行實(shí)地核對(duì)，對(duì)底圖沒(méi)有標(biāo)注的地塊進(jìn)行補(bǔ)測(cè)與落位；

3）程度評(píng)價(jià)采用多因素綜合評(píng)價(jià)法。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值和理想值的確定采用專家咨詢法；

4）潛力測(cè)算采用趨勢(shì)分析法、目標(biāo)逼近法。

2 開發(fā)區(qū)土地開發(fā)利用狀況

2.1 土地利用結(jié)構(gòu)情況

吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)總占地面積為56.5020 公頃，其中已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地13.03 公頃，占開發(fā)區(qū)土地總面積的23.06%；未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地11.77 公頃，占開發(fā)區(qū)土地總面積的20.83%；不可建設(shè)土地31.70 公頃，占開發(fā)區(qū)土地總面積的56.11%。

在開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為13.03公頃。其中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和交通運(yùn)輸用地面積最多，4.98公頃用于工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，4.05 公頃用于交通運(yùn)輸用地，分別占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的38.22%、31.08%；剩余3.16 公頃用于住宅用地，0.84 公頃劃分為公共管理與公共服務(wù)用地，分別占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的24.25%、6.45%；無(wú)商服用地和其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

在開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，未建城城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為11.77公頃。其中，44.4%已建成農(nóng)村集體建設(shè)用地，共計(jì)5.23 公頃；其他未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積6.54 公頃，占未建成土地面積的55.56%。

在開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)不可建設(shè)土地為31.70 公頃，其中31.64 公頃（占99.81%）屬于自然、生態(tài)保護(hù)區(qū)土地，剩余0.06 公頃（占0.19%）屬于江河湖泊泄洪、滯洪區(qū)土地。

2.2 開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)情況

在開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，開發(fā)區(qū)已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地16.70公頃，尚可供應(yīng)土地8.10 公頃，不可供應(yīng)土地31.70 公頃，分別占土地總面積的29.56%、14.34%、56.11%。

在開發(fā)區(qū)已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地中，8.05 公頃（占48.20%）是通過(guò)劃撥方式供應(yīng)土地；有償方式供應(yīng)土地8.65 公頃，占已供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地的51.80%。有償使用土地中有償使用且未到期土地8.65 公頃，占有償使用土地面積的100%，不存在有償使用且已到期但未處置土地。

3 開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)結(jié)果分析

3.1 土地利用集約度較高

吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值為86.12。其中，土地利用狀況、用地效益、管理績(jī)效目標(biāo)分值分別為76.17、92.36、100。從靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)的分值來(lái)看，指標(biāo)分值都較高，達(dá)到了開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)的各項(xiàng)目標(biāo)。

3.2 土地利用狀況較好

土地利用狀況評(píng)價(jià)目標(biāo)分值為76.17，在三個(gè)評(píng)價(jià)目標(biāo)中分值最大。其中，三個(gè)子目標(biāo)土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況和土地利用強(qiáng)度的分值分別為98.05、63.70、70.80。

3.3 用地效益結(jié)構(gòu)較佳

用地效益評(píng)價(jià)目標(biāo)分值為92.36%，其中工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度分值92.32，工業(yè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度分值92.40，指標(biāo)值較高?？梢?jiàn)用地效益狀況好。

3.4 管理績(jī)效較優(yōu)

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)目前無(wú)到期項(xiàng)目用地和閑置土地，這充分表明，靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)督管理成效顯著。開發(fā)區(qū)土地有償使用率和土地招拍掛率處于較高水平，工業(yè)用地項(xiàng)目都以有償使用方式供應(yīng)，2007 年以來(lái)工業(yè)項(xiàng)目用地的供應(yīng)均按國(guó)家規(guī)定以招拍掛方式供應(yīng)。從調(diào)查和測(cè)算的結(jié)果分析，目前吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)土地集約利用程度較高，可挖潛力較小。

4 評(píng)價(jià)的幾點(diǎn)結(jié)論與措施

4.1 結(jié)論

4.1.1 開發(fā)區(qū)土地利用集約程度較高

從開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果分析，土地利用集約度綜合分值為86.12%。其中，土地利用狀況、用地效益、管理績(jī)效目標(biāo)分值分別為76.17、92.36、100，達(dá)到了開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)的目標(biāo)，土地利用集約程度較高。

4.1.2 開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)合理

在開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為13.03公頃。其中，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地4.98 公頃，占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的38.22%；交通運(yùn)輸用地4.05 公頃，占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的31.08%；住宅用地3.16 公頃，占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的24.25%；公共管理與公共服務(wù)用地0.84 公頃，占已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的6.45%；無(wú)商服用地和其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地。這一比例關(guān)系與吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃布局總體上協(xié)調(diào)的，各種功能用地之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系。目前開發(fā)區(qū)在建設(shè)的和未供應(yīng)擬建的全部是工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，未來(lái)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地比例會(huì)上升，用地結(jié)構(gòu)符合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展方向。

4.1.3 開發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度的整體效率較高

已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的總建筑面積為3.11 公頃，綜合容積率為0.24；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地上的總建筑面積為2.70 公頃，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地容積率為0.54；已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地內(nèi)的建筑基底面積為2.97 公頃，綜合建筑密度為22.79%；工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地內(nèi)的建筑基底、露天堆場(chǎng)和露天操作場(chǎng)面積為2.79 公頃，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地建筑密度為56.02%。開發(fā)區(qū)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的容積率和建筑系數(shù)均符合國(guó)家規(guī)定的控制指標(biāo)，說(shuō)明靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在項(xiàng)目用地管理上，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)項(xiàng)目用地的節(jié)約集約利用。

4.1.4 開發(fā)區(qū)土地利用監(jiān)督管理成效顯著

吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已供應(yīng)國(guó)有土地16.70 公頃，其中以有償方式供應(yīng)土地8.65 公頃，土地有償使用率為51.80%；以劃撥方式供應(yīng)8.05 公頃，分別為原城鎮(zhèn)居民用地和交通運(yùn)輸用地及公共管理與公共服務(wù)用地。以招拍掛方式供應(yīng)土地6.07公頃，全部為工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地，占有償供應(yīng)面積的71.17%。經(jīng)調(diào)查，吉林靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家土地管理的有關(guān)法律法規(guī)政策，供地方式符合國(guó)家政策，2007 年以來(lái)供應(yīng)的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地全部通過(guò)以招拍掛方式出讓土地。截止到評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)，開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)不存在有償使用已到期和閑置土地。這充分表明，靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)督管理成效顯著。

4.1.5 開發(fā)區(qū)未來(lái)用地面臨緊張

從開發(fā)區(qū)幾年來(lái)的開發(fā)建設(shè)和用地情況來(lái)看，開發(fā)區(qū)用地量逐年在增加，在國(guó)土資源部公告的靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)界址范圍內(nèi)已基本完成項(xiàng)目空間布局。

從開發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看：開發(fā)區(qū)按照“構(gòu)建靖宇工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心，建設(shè)現(xiàn)代化新城區(qū)”的戰(zhàn)略定位，及打造“三大基地”和“兩大中心”的未來(lái)發(fā)展方向，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位為：礦泉飲品產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代中藥科技產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)特產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。根據(jù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，結(jié)合開發(fā)區(qū)區(qū)位特點(diǎn)，開發(fā)區(qū)具體布局為：礦泉飲品產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代中藥科技園區(qū)、生態(tài)農(nóng)特食品加工園區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、科技文化商務(wù)園區(qū)。靖宇經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)域現(xiàn)已基本形成，杭州娃哈哈、農(nóng)夫山泉、康師傅、吳太等著名品牌企業(yè)已落戶開發(fā)區(qū)（均在公告范圍之外）因此，從開發(fā)區(qū)的未來(lái)發(fā)展來(lái)分析，現(xiàn)國(guó)土資源部公告的用地范圍無(wú)法滿足開發(fā)區(qū)發(fā)無(wú)法滿足開發(fā)區(qū)未來(lái)發(fā)展的需要。

4.2 土地集約利用的幾點(diǎn)措施

4.2.1 更新用地理念，實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)利用

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的粗放式的土地利用觀念，提高對(duì)土地集約利用的意識(shí)。當(dāng)前，土地資源越來(lái)越緊缺，為改善供求矛盾，在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過(guò)改善經(jīng)營(yíng)管理、增加經(jīng)濟(jì)投入等方式提高土地經(jīng)濟(jì)效益，建立集約高效的用地模式。

4.2.2 加強(qiáng)規(guī)劃控制，嚴(yán)格限定發(fā)展空間

開發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)近幾年的建設(shè)發(fā)展，原先的規(guī)劃已不適應(yīng)發(fā)展的需要，大部分開發(fā)區(qū)都在重新編制新的區(qū)域規(guī)劃。在修編規(guī)劃時(shí)必須統(tǒng)籌兼顧，本著高起點(diǎn)規(guī)劃，高水平設(shè)計(jì)，高質(zhì)量建設(shè)，高效能管理的原則，經(jīng)過(guò)系統(tǒng)科學(xué)嚴(yán)格規(guī)范的考察論證，報(bào)省、市兩級(jí)審批。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意變動(dòng)、更改，必須嚴(yán)格禁止隨意擴(kuò)大開發(fā)范圍的行為。

4.2.3 以產(chǎn)出效益最大化為目標(biāo)，堅(jiān)持供地與項(xiàng)目投入掛鉤

集約高效利用土地，提高單位面積產(chǎn)出，因此，嚴(yán)把土地招商關(guān)至關(guān)重要，在土地招商引資過(guò)程中，要吸引占地少、技術(shù)含量高、附加值高的項(xiàng)目。對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)的單位土地投資密度、投入產(chǎn)出率和上繳稅收等，制定科學(xué)嚴(yán)格合理的入園標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)已征用而尚未開發(fā)的土地，督促有關(guān)單位抓緊開發(fā)建設(shè)；對(duì)沒(méi)有能力開發(fā)或不準(zhǔn)備開發(fā)的土地必須收回；對(duì)征用后用作抵押的，應(yīng)以妥善處理，堅(jiān)決杜絕“征而不用，多征少用，征作他用”等違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

4.2.4 充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)集約用地

嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)土地利用等相關(guān)政策規(guī)定，充分運(yùn)用地價(jià)杠桿等市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控土地市場(chǎng)，提高土地利用效益，同時(shí)，建立健全土地預(yù)警機(jī)制，防范不良行為發(fā)生，引導(dǎo)和規(guī)范土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

4.2.5 建立建設(shè)用地集約利用的激勵(lì)和約束機(jī)制

在目前土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，要建立健全激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)制度，通過(guò)充分發(fā)揮稅收的杠桿作用等經(jīng)濟(jì)手段，做到企業(yè)效益要同土地利用效率相掛鉤，形成鼓勵(lì)和支持企業(yè)提高土地利用效率的相關(guān)政策。在土地利用項(xiàng)目中對(duì)于建筑密度、容積率、單位面積產(chǎn)出、利潤(rùn)額等方面要制定相應(yīng)的集約用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)用地單位在項(xiàng)目完成時(shí)間期限內(nèi)土地利用效率好、單位面積產(chǎn)出高的企業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)，必要時(shí)可以實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)措施，從而極大地調(diào)動(dòng)社會(huì)全體成員積極性；對(duì)那些沒(méi)有在期限內(nèi)完成的項(xiàng)目的用地單位可以適當(dāng)予以處罰，督促其改善經(jīng)營(yíng)管理，建立集約高效的用地模式。

4.2.6 強(qiáng)化低效土地處置，實(shí)現(xiàn)存量用地效益化

要強(qiáng)化低效土地的處置利用，通過(guò)利益吸引、服務(wù)促進(jìn)、政策限制、氛圍逼迫、處罰問(wèn)責(zé)等各種經(jīng)濟(jì)、行政、法律措施提高用地單位積極性，引導(dǎo)用地單位盤活閑置地；建立健全用地單位退出機(jī)制，通過(guò)土地補(bǔ)償?shù)韧緩酱龠M(jìn)土地流轉(zhuǎn)，把閑置、半閑置和低效利用土地向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)存量用地效益化。

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