加強(qiáng)耕地保護(hù)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)與對(duì)策

黃 穎

吉林省敦化市國(guó)土資源局，吉林敦化 133700

耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，耕地?cái)?shù)量的多少，耕地質(zhì)量的好壞，直接影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

保護(hù)耕地問(wèn)題已經(jīng)成為從中央到地方令人關(guān)注的“熱點(diǎn)”，因而成為土地管理工作的“焦點(diǎn)”，但是此項(xiàng)工作也出現(xiàn)許多“難點(diǎn)”。針對(duì)“熱點(diǎn)”及“難點(diǎn)”的問(wèn)題，找出耕地保護(hù)對(duì)策，是當(dāng)前“土地管理工作的重要課題之一。

1 關(guān)注“熱點(diǎn)”

一是從思想意識(shí)角度看，各級(jí)政府由于國(guó)土宣傳工作到位，人們對(duì)耕地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義有了較為明確的認(rèn)識(shí)。耕地資源嚴(yán)重不足且逐年銳減，人口眾多又增長(zhǎng)過(guò)快，形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，土地的危機(jī)直接關(guān)系著中華民族的生存、發(fā)展和進(jìn)步。對(duì)于這些，已經(jīng)引起社會(huì)各界的共識(shí)和優(yōu)慮；二是從政策法規(guī)角度看，從中央到地方政府都已制定了一系列保護(hù)耕地的政策、法律和法規(guī)。因地制宜出臺(tái)和規(guī)范管理制度、完善管理措施，層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任制，為保護(hù)耕地奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；三是從行動(dòng)上看，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾多次圍繞耕地保護(hù)工作作出過(guò)重要指示，并多次召開(kāi)全國(guó)性工作會(huì)議，研究部署土地管理階段性工作，尤其每次都側(cè)重研究和討論耕地保護(hù)問(wèn)題。并從不同角度、不同層次召集有關(guān)專(zhuān)家、學(xué)者召開(kāi)“保護(hù)耕地”學(xué)術(shù)研討會(huì)、座談會(huì)。各省、市、自治區(qū)、直轄市將保護(hù)耕地工作擺到政府重要工作議事日程。同時(shí)，還劃定和建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、菜田保護(hù)區(qū)，實(shí)行土地用途管制，并付諸實(shí)施。

2 集中“焦點(diǎn)”

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題集中的“焦點(diǎn)“之一，就是耕地資源的問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院近期又采取世界上最嚴(yán)格的措施和對(duì)策，把基本國(guó)策敲定在切實(shí)保護(hù)耕地上?？梢钥闯觯乇Ｗo(hù)在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重的地位。確切的說(shuō)，土地管理的核心依然是耕地保護(hù)，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線(xiàn)。

3 破解“難點(diǎn)”

國(guó)家從戰(zhàn)略的高度出發(fā)，明確指出“更新發(fā)展思路，立足內(nèi)涵挖潛，節(jié)約、集約利用土地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的新目標(biāo)。這個(gè)新目標(biāo)，是根據(jù)國(guó)情和當(dāng)前土地管理實(shí)際提出來(lái)的，在這個(gè)“焦點(diǎn)”問(wèn)題上，出現(xiàn)許多“難點(diǎn)”。難點(diǎn)如得不到解決，保護(hù)耕地將是“空談”。難點(diǎn)問(wèn)題主要有：一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中存在著嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，置耕地保護(hù)這個(gè)大問(wèn)題于不顧，以犧牲大量耕地為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象大量存在。二是城市發(fā)展規(guī)模貪大，“圈地?zé)帷笔謬?yán)重，貪大求洋，盲目擴(kuò)大占地規(guī)模，城市規(guī)模外延擴(kuò)張日趨突出，侵占了大量耕地，尤其是菜田，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部人均耕地急驟銳減。三是耕地保護(hù)缺乏司法制約機(jī)制，傾向于經(jīng)濟(jì)處罰，以罰代管，依法管地力度較小，表現(xiàn)為變相占用耕地現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。四是“塊塊”為主的管理體制導(dǎo)致層層批地，造成“你有政策，我有對(duì)策”，非農(nóng)占用耕地?cái)?shù)量居高不下。五是村鎮(zhèn)占地面積較大。擴(kuò)村、圈地增宅和“空心村”現(xiàn)象仍然存在，致使土地利用率低。六是耕地產(chǎn)出功能和產(chǎn)處率較低，中低產(chǎn)農(nóng)田改造步伐緩慢，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，高產(chǎn)農(nóng)田停滯徘徊。

4 實(shí)施“對(duì)策”

就調(diào)查情況看，侵占耕地的速度之快，數(shù)量之大，讓人吃驚，讓人心碎，已經(jīng)到了非徹底解決不可的時(shí)候了。針對(duì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)的問(wèn)題，主要對(duì)策是：

1）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，加大工作力度，是保護(hù)耕地的關(guān)鍵所在。實(shí)踐證明，只有領(lǐng)導(dǎo)重視，形成合力，措施得力，依法保護(hù)耕地才有力度。各級(jí)政府一定要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，加大管理力度，明確職責(zé)范圍，堅(jiān)決杜絕那些以言代法、以權(quán)代法、懂法不執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)那些“你有政策，我有對(duì)策”的要嚴(yán)肅查處，進(jìn)一步強(qiáng)化司法打擊力度，特別是嚴(yán)厲打擊以地方保護(hù)主義掩蓋耕地保護(hù)存在的問(wèn)題，堅(jiān)決杜絕那些以犧牲大量耕地為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)建設(shè)為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)政績(jī)，“贊口碑”的行為。防止城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)新的“圈地?zé)帷?、圍追堵截那些“政?jī)工程”、貪大求洋的“形象工程”，使耕地保護(hù)形成社會(huì)氛圍，把耕地保護(hù)工作真正落到實(shí)處；

2 ）理順管理體制，嚴(yán)格審批權(quán)限是耕地保護(hù)的主要措施，加強(qiáng)對(duì)土地的宏觀(guān)調(diào)控能力和微觀(guān)管理；

3）嚴(yán)格控制城市外延擴(kuò)張，遏制那些以合法運(yùn)作掩蓋增加可利用土地面積。對(duì)新建企業(yè)應(yīng)盡量利用改造停產(chǎn)和破產(chǎn)企業(yè)用地，舊城改造時(shí)節(jié)約城市用地的主要途徑，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持下去。改造后城市國(guó)有土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)，嚴(yán)禁在城鄉(xiāng)結(jié)合部開(kāi)展非農(nóng)基本建設(shè)，控制“擴(kuò)大院”現(xiàn)象。繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村宅基地的依法管理，改變過(guò)去失控的被動(dòng)局面；

4）建立經(jīng)濟(jì)制約、宏觀(guān)調(diào)控、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是保護(hù)耕地的根本措施，使耕地保護(hù)成為社會(huì)各方面的內(nèi)在動(dòng)力和自覺(jué)行為。一是建立經(jīng)濟(jì)制約機(jī)制。主要是繼續(xù)強(qiáng)化土地有償使用，如土地估價(jià)、土地稅費(fèi)等。加大培肥力度，抓緊改造中低產(chǎn)田。我國(guó)有13 億人口，其中有9 億是農(nóng)業(yè)人口。隨著建設(shè)小康社會(huì)的逐步深入，客觀(guān)要求加快城市化進(jìn)程。由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建設(shè)用地的逐步增加，不可避免的要擠占耕地。國(guó)家提出16 億畝耕地為底線(xiàn)，要求必須提高耕地的 產(chǎn)出率，要實(shí)現(xiàn)耕地的最大效益。二是建立宏觀(guān)調(diào)控機(jī)制。確定耕地控制總量和城市建設(shè)規(guī)模雙向指標(biāo)，基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量、保護(hù)比例和保護(hù)規(guī)模，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾規(guī)劃指標(biāo)等。三是建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員為土地監(jiān)察專(zhuān)員，進(jìn)一步完善市、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)；

5）強(qiáng)化法制監(jiān)督作用，以法律為引導(dǎo)，與司法、稅政部門(mén)密切協(xié)作，是保護(hù)耕地的法律保證。堅(jiān)決查處違法管地，違法用地案件，嚴(yán)格執(zhí)行“占用耕地許可證制度”。盡快出臺(tái)《耕地保護(hù)法》，使耕地保護(hù)步入法制管理軌道，把耕地真正當(dāng)作生命線(xiàn)來(lái)保護(hù)。

[1]李家兵，刁承泰.城市化進(jìn)程和耕地保護(hù)研究初探——以重慶永川市為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007(9).

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