全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)

文||李興團(tuán) 王 銳

黨的十八大報(bào)告指出：“要堅(jiān)持中國特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！备鶕?jù)黨的十八大的要求，加快構(gòu)建具有中國特色的懲治和預(yù)防腐敗體系（以下簡稱懲防體系），應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)以人為本、統(tǒng)籌兼顧、可持續(xù)發(fā)展的要求，堅(jiān)持整體謀劃、系統(tǒng)治理確保懲防體系建設(shè)有序推進(jìn)、健康發(fā)展。

一、融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，整體推進(jìn)懲防體系建設(shè)

在構(gòu)建懲防體系過程中，要著眼于整體推進(jìn)的科學(xué)理念，把構(gòu)建懲防體系貫穿于社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，自覺放到全局工作中來把握和謀劃。一是要與中國特色社會主義事業(yè)總體布局相適應(yīng)，既通過構(gòu)建懲防體系為發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)提供有利條件，又要通過推動各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展促進(jìn)懲防體系的完善。二是要與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，抓住加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時(shí)跟進(jìn)黨委、政府的重大決策部署、重要制度規(guī)定、重大活動，實(shí)現(xiàn)超前介入、關(guān)口前移，有效堵塞體制機(jī)制制度和管理方面的漏洞，防范腐敗問題的發(fā)生。三是要與發(fā)展社會主義民主政治建設(shè)相適應(yīng)，通過有效防治腐敗，使人民享有更多的民主權(quán)利，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益。四是要與弘揚(yáng)先進(jìn)文化相適應(yīng)，在構(gòu)建體系中大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)，提升黨員干部的廉潔意識，形成崇廉尚廉氛圍。五是要與構(gòu)建和諧社會相適應(yīng)，關(guān)注本部門、本單位群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，深入解決損害群眾利益的突出問題。六是要與推進(jìn)黨的建設(shè)相適應(yīng)，通過懲防體系構(gòu)建為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)提供保障，增強(qiáng)黨員干部拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。堅(jiān)持這“六個(gè)適應(yīng)”，才能不斷增強(qiáng)體系建設(shè)的整體性，實(shí)現(xiàn)懲治和預(yù)防腐敗的預(yù)期目標(biāo)。

二、分級建立和完善子系統(tǒng)，有序推進(jìn)懲防體系建設(shè)

加強(qiáng)懲防體系建設(shè)，必須全面推進(jìn)體系的子系統(tǒng)和要素建設(shè)，確保要素齊全、系統(tǒng)完善、協(xié)同作用、體系建設(shè)有序推進(jìn)。

健全完善預(yù)防、懲治和保障二級子系統(tǒng)。首先要完善預(yù)防腐敗子系統(tǒng)，以制約權(quán)力為核心，以健全制度為主線，逐步構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。其次要完善懲治腐敗系統(tǒng)，進(jìn)一步建立健全腐敗案件及時(shí)揭露、發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制，完善案件通報(bào)、剖析等制度，發(fā)揮查辦案件綜合效能。三是建立協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)，組織協(xié)調(diào)好懲治和預(yù)防腐敗各項(xiàng)工作，健全完善黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、群眾積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

健全完善教育、制度、監(jiān)督等三級子系統(tǒng)。這是懲防體系中最基本的要素和系統(tǒng)。只有在這一層次推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)，才能確保懲防體系實(shí)現(xiàn)其整體功能。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)五個(gè)方面的子系統(tǒng)建設(shè)：一是健全完善廉政教育體系。重點(diǎn)構(gòu)建充分發(fā)揮教育說服力和制度約束力整體功效的黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育機(jī)制、科學(xué)有效的反腐倡廉教育培訓(xùn)機(jī)制、全方位全覆蓋的基層黨員教育機(jī)制。二是健全完善反腐倡廉制度體系。進(jìn)一步建立健全《實(shí)施綱要》確定的各項(xiàng)制度，構(gòu)建懲防體系的基本框架。具體來講，就是要按照整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的要求，以教育、監(jiān)督、預(yù)防、懲處四類制度為主體，加強(qiáng)制度的系統(tǒng)化建設(shè)，做到基本制度與具體實(shí)施細(xì)則并重、實(shí)體性制度與程序性制度并重、約束性制度與激勵(lì)性制度并重，努力建立科學(xué)嚴(yán)密、完備管用的反腐倡廉制度體系。三是健全完善權(quán)力監(jiān)督體系。緊緊圍繞對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，進(jìn)一步加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督。要從體系建設(shè)的角度，大力加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督，形成內(nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力。四是健全完善糾風(fēng)工作機(jī)制。著眼于解決群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等方面的突出問題，健全群眾利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)力保障機(jī)制，形成黨和政府為主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益的工作機(jī)制和制度體系。五是健全完善案件查處機(jī)制。建立腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域調(diào)查分析和專項(xiàng)治理制度，完善重大案件督導(dǎo)督辦機(jī)制。健全案件查處協(xié)調(diào)機(jī)制，完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織、公安、檢察、審判、司法、審計(jì)等部門案件線索移送、情況通報(bào)、線索共享機(jī)制，增強(qiáng)辦案合力。健全依紀(jì)依法、安全文明辦案的紀(jì)律要求和責(zé)任追究機(jī)制。完善舉報(bào)人和證人保護(hù)制度，探索建立舉報(bào)人獎勵(lì)制度。

三、加大改革力度，創(chuàng)新推進(jìn)懲防體系建設(shè)

推進(jìn)懲防體系建設(shè)，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化，不斷深化改革和制度創(chuàng)新，保持體系的開放性。

推進(jìn)制度創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)腐敗是內(nèi)生的時(shí)候，解決腐敗問題不能只讓政府官員保持誠實(shí)不腐敗，也就是說，不能通過信任來解決不信任，而應(yīng)通過制度改革使政府官員不能腐敗，這樣的契約安排才是科學(xué)合理的。特別是要通過契約安排來推進(jìn)制度創(chuàng)新，從制度層面解決腐敗問題。借鑒這一反腐理念，我們應(yīng)把創(chuàng)新制度作為懲防體系建設(shè)的重要內(nèi)容，切實(shí)推進(jìn)行政管理體制等改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。特別是要積極推進(jìn)反腐倡廉相關(guān)制度創(chuàng)新，比如按照中央要求，進(jìn)一步建立《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則，探索建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)與評估制度，對重要事項(xiàng)報(bào)告的申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)時(shí)間以及受理與評估機(jī)關(guān)、評估流程、責(zé)任追究等方面進(jìn)行制定與設(shè)計(jì)，以創(chuàng)新精神推動這項(xiàng)工作的深入。又如行政問責(zé)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)配套制度，加大執(zhí)行力度，推進(jìn)這一制度的全面落實(shí)。

推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督工作創(chuàng)新。針對我國當(dāng)前新舊體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)狀，必須從監(jiān)督制約權(quán)力入手，深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，減少權(quán)錢交易的機(jī)會和空間，保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行，努力形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。特別是針對一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的特點(diǎn)，注重監(jiān)督工作與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域的改革相適應(yīng)、相配套，配合重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，消除腐敗產(chǎn)生和存在的土壤。

四、建立評價(jià)監(jiān)測機(jī)制，實(shí)現(xiàn)體系功能最優(yōu)化

建立評價(jià)監(jiān)測機(jī)制是構(gòu)建懲防體系的重要內(nèi)容，對于準(zhǔn)確描述腐敗狀況，有效監(jiān)測和評價(jià)教育、制度、監(jiān)督等反腐倡廉舉措的效果，科學(xué)預(yù)測反腐敗斗爭發(fā)展趨勢具有重要作用。

健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。一是建立權(quán)威的評價(jià)監(jiān)測機(jī)構(gòu)。由紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭負(fù)責(zé)，黨工委、干部人事、信訪等部門參加，對紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪等部門掌握的群眾反映強(qiáng)烈的問題進(jìn)行集中匯總，形成對各相關(guān)部門的總體評價(jià)意見。二是聘請廉政監(jiān)測監(jiān)督員。組建以黨風(fēng)廉政監(jiān)督員、特邀監(jiān)察員、行風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督員、行風(fēng)評議代表為主體的廉政監(jiān)測監(jiān)督員，收集來自社會各階層的黨風(fēng)廉政信息。三是設(shè)置廉政監(jiān)測直報(bào)點(diǎn)。選擇部分單位、企業(yè)以及權(quán)力集中容易滋生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位作為信息直報(bào)點(diǎn)，擴(kuò)大廉政監(jiān)測信息渠道，全方位地監(jiān)測腐敗狀況。

豐富評價(jià)監(jiān)測方式。要進(jìn)一步創(chuàng)新評價(jià)監(jiān)測方式，采用聽取被測評對象匯報(bào)、材料審核、咨詢調(diào)查、實(shí)地檢查、整體觀察等方法開展評價(jià)監(jiān)測。同時(shí)，要借助問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查、電話訪問以及走訪黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、政行風(fēng)監(jiān)督員、特邀監(jiān)察員以及組織、審計(jì)部門的干部考察考核、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、民主評議等形式，豐富監(jiān)測手段，綜合掌握信息，加強(qiáng)分析、考核和評估。

科學(xué)運(yùn)用考核結(jié)果。評價(jià)監(jiān)測的成果，集中體現(xiàn)在應(yīng)用上，體現(xiàn)在為懲治和預(yù)防腐敗工作提供有價(jià)值的參考意見上。重點(diǎn)要抓好三個(gè)方面的工作：一是建立腐敗預(yù)警指數(shù)發(fā)布制度。對腐敗情況監(jiān)測的信息進(jìn)行定性和定量分析，及時(shí)將分析結(jié)果以書面形式進(jìn)行反饋，并向主管部門通報(bào)，在一定范圍內(nèi)適時(shí)發(fā)布。二是建立獎懲機(jī)制。根據(jù)監(jiān)測結(jié)果，對廉政工作成績突出的單位和個(gè)人給予表彰獎勵(lì)；對廉政工作不力的予以批評或談話，對單位或系統(tǒng)發(fā)生重大腐敗案件的要進(jìn)行問責(zé)。三是建立測評監(jiān)測信息數(shù)據(jù)庫。對監(jiān)測收集到的信息實(shí)行分類建檔管理，研究探索腐敗滋生的深層次原因，查找違紀(jì)違法現(xiàn)象發(fā)生、發(fā)展的特點(diǎn)和規(guī)律，不斷提高完善制度、堵塞漏洞的對策和建議，提高腐敗的預(yù)防能力。

五、加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，提高懲防體系建設(shè)現(xiàn)代化水平

利用電子政務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢，積極探索將信息、通信和網(wǎng)絡(luò)等科技手段引入懲防體系建設(shè)，搭建科技反腐平臺，不斷豐富推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗的措施和手段。

推進(jìn)政務(wù)網(wǎng)上公開。當(dāng)前，要針對全國各地實(shí)際，進(jìn)一步大力加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，對崗位、職責(zé)和行政行為實(shí)行規(guī)范管理，推進(jìn)政務(wù)過程網(wǎng)上公開，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證公民的知情權(quán)。同時(shí)，通過電子政務(wù)把群眾的意見和建議迅速反饋給決策組織，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的決策水平，保證公民的參與權(quán)。

推進(jìn)電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)。完善電子政務(wù)的重要內(nèi)容是加大電子監(jiān)察力度。目前，一些地方依托各級政務(wù)中心完成了部分市縣的行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，經(jīng)過確認(rèn)的行政審批項(xiàng)目全部進(jìn)入政務(wù)大廳辦理，做到大廳之外無審批。下一步應(yīng)進(jìn)一步加大推進(jìn)力度，全面實(shí)行電子監(jiān)察，對行政審批等行為實(shí)施全面監(jiān)督，提高行政效率和服務(wù)水平。

完善網(wǎng)上舉報(bào)機(jī)制。要通過建立反腐敗舉報(bào)網(wǎng)站，加強(qiáng)對反腐倡廉輿情特別是網(wǎng)絡(luò)信息的收集、研判和處置，宣傳反腐倡廉的法律、法規(guī)和方針、政策，宣傳反腐敗機(jī)關(guān)受理信訪舉報(bào)的范圍、原則以及檢舉、控告、申訴人的權(quán)利義務(wù)等，有針對性地教育、引導(dǎo)群眾正確有序舉報(bào)，提高信訪舉報(bào)的質(zhì)量，發(fā)揮廣大群眾的監(jiān)督作用，提高腐敗行為的發(fā)現(xiàn)率。同時(shí)，要建立和完善保護(hù)舉報(bào)人制度，舉報(bào)信息保密制度，舉報(bào)獎勵(lì)及補(bǔ)償制度，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)信息受理、處理、時(shí)效制度和信息反饋制度等等，進(jìn)一步規(guī)范信訪舉報(bào)行為。

六、落實(shí)責(zé)任和機(jī)構(gòu)，確保懲防體系建設(shè)順利推進(jìn)

加強(qiáng)懲防體系建設(shè)，必須健全相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，建立責(zé)任機(jī)制。當(dāng)前，要結(jié)合我國實(shí)際，進(jìn)一步構(gòu)筑懲防體系建設(shè)的組織基礎(chǔ)，確保體系建設(shè)扎實(shí)有序推進(jìn)。

嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。各地各部門要按照中共中央、國務(wù)院修訂下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，加強(qiáng)責(zé)任檢查、考核和追究，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)起抓懲防體系建設(shè)的政治責(zé)任。要進(jìn)一步研究探索有效辦法，推動形成牽頭單位和協(xié)辦單位協(xié)作配合、人民群眾積極參與的工作機(jī)制，動員和凝聚各方面力量，合力抓好懲防體系建設(shè)。要通過層層落實(shí)責(zé)任制，統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一考核，產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，確保體系建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處、取得效果。

強(qiáng)化紀(jì)委組織協(xié)調(diào)作用。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極協(xié)助黨委、政府抓好懲防體系建設(shè)任務(wù)的分解和實(shí)施，紀(jì)委常委會議和監(jiān)察廳（局）長辦公會議要定期聽取懲防體系建設(shè)工作匯報(bào)，督促有關(guān)部門和單位抓好落實(shí)。要建立健全聯(lián)席會、協(xié)調(diào)會、例會等組織協(xié)調(diào)制度，整合各成員單位的力量，整體推進(jìn)懲防體系建設(shè)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要敢于負(fù)責(zé)、敢于牽頭，發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，全面推進(jìn)懲防體系建設(shè)工作。

加強(qiáng)各級懲防體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室工作。各級黨委、政府要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)，及時(shí)研究解決推進(jìn)懲防體系建設(shè)中的重大問題，做好組織協(xié)調(diào)、政策指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等工作。要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室參謀助手作用，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)小組做好相關(guān)工作。要探索建立懲防體系建設(shè)工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)，省級紀(jì)委應(yīng)以建立預(yù)防腐敗局為契機(jī)，把懲防體系建設(shè)作為預(yù)防腐敗的重要工作內(nèi)容。