美軍裝備建設(shè)推行聯(lián)合采辦的歷史沿革與未來走向

文/中國國防科技信息中心三室 王磊 劉通 謝冰峰

裝備聯(lián)合采辦，是指為提升裝備體系的互聯(lián)互通與聯(lián)合作戰(zhàn)能力并提高裝備經(jīng)費的使用效益，對通用性強、功能相近、應用環(huán)境類似的武器裝備，采取由兩個或多個國防部部門（包括軍種與業(yè)務局等）聯(lián)合實施研制、生產(chǎn)或由國防部集中采辦的管理模式。信息化條件下的一體化聯(lián)合作戰(zhàn)樣式對各軍種裝備的互聯(lián)互通能力提出了更高的要求，而聯(lián)合采辦有助于在最大程度上保證各軍種裝備的互操作性，確保各軍種裝備“生而聯(lián)合”。同時由于通過聯(lián)合采辦方式，增加了單一裝備的采辦數(shù)量，有助于發(fā)揮采辦的批量效應，降低采辦成本?；诼?lián)合采辦的上述特點及效用，美軍從上世紀中期以來就積極推動采辦管理改革，逐步推廣聯(lián)合采辦模式，成為美軍加強國防部對裝備建設(shè)集中統(tǒng)管力度的重要抓手，并醞釀設(shè)立專職的聯(lián)合采辦執(zhí)行官組織體系，但由于聯(lián)合采辦模式削弱了軍種的采辦權(quán)限，改革過程中遭到了各軍種的抵制，走過一段彎路。美軍推動聯(lián)合采辦管理的改革過程及其經(jīng)驗教訓值得我們關(guān)注。

一、二戰(zhàn)后至20世紀60年代初，設(shè)立國防部與參聯(lián)會，形成現(xiàn)代國防與裝備采辦管理體制的雛形

二戰(zhàn)結(jié)束之前美軍主要依托陸軍部與海軍部開展部隊管理與裝備建設(shè)工作，兩者是政府內(nèi)閣部，國防部還未設(shè)立。這樣的歷史造就了軍種強勢的傳統(tǒng)，在裝備建設(shè)中，各軍種秉持各自的戰(zhàn)略構(gòu)想，發(fā)展各自需要的武器裝備，相互爭奪資源，協(xié)同難度較大，還沒有任何聯(lián)合采辦的理念、思路與政策出臺?；谶@種局面，美國會出臺了《1947年國家安全法》，要求組建國家軍事部，負責對各軍種實施指導、管理與控制，并在陸軍航空兵的基礎(chǔ)上成立空軍部。1949年進一步通過了《1947年國家安全法修正案》，將國家軍事部改組為國防部，取消各軍種內(nèi)閣部的職能，劃歸國防部統(tǒng)一領(lǐng)導，并設(shè)立參聯(lián)會主席職位，負責指揮三軍聯(lián)合作戰(zhàn)。美軍通過此次改革，基本確立了國防部領(lǐng)導三軍種分散實施的采辦管理體制格局，形成了目前美軍國防與裝備采辦管理體制的雛形。

國防部成立之后的較長時期內(nèi)，各軍種權(quán)力依然強大，相互間惡性競爭激烈、矛盾難以調(diào)和。海軍與空軍圍繞重大裝備立項產(chǎn)生激烈的矛盾，海軍在國會激烈控訴國防部與空軍的不公正行為，發(fā)生了美軍歷史上著名的“海軍上將的叛亂”事件。體現(xiàn)了國防部與各軍種矛盾的尖銳性以及裝備建設(shè)中存在的嚴重的“煙囪式”發(fā)展問題。

艾森豪威爾總統(tǒng)1953年上臺執(zhí)政以后，采取多種措施加強國防部的權(quán)力。其任內(nèi)通過的1958年《國防部改組法》，要求國防部設(shè)立研究與工程署，將裝備采辦相關(guān)的基礎(chǔ)研究、應用研究以及先期技術(shù)發(fā)展方面的工作交由研究與工程署統(tǒng)管,承擔了部分裝備預研與科研的聯(lián)合實施及管理職能。雖然當時美軍的裝備采辦工作仍由各軍種分散實施，但通過該法，軍種在采辦方面的權(quán)力被弱化，國防部從裝備預研與科研入手, 開始逐步加強對裝備采辦的統(tǒng)管與聯(lián)合力度。

二、20世紀60年代至80年代后期，國防部逐步加強對各軍種裝備采辦的集中統(tǒng)管力度，逐步樹立聯(lián)合采辦理念

為了加強國防部對各軍種裝備的集中統(tǒng)管，制約各軍種裝備重復建設(shè)、“煙囪林立”現(xiàn)象，解決各軍種裝備分散建設(shè)制約聯(lián)合作戰(zhàn)能力提升的問題。1961年，麥克納馬拉擔任國防部長后，引入規(guī)劃計劃預算系統(tǒng)(PPBS)，根據(jù)國家軍事戰(zhàn)略和財政預算限額，采用規(guī)劃、計劃和預算一體化編制程序，制定武器裝備長遠戰(zhàn)略規(guī)劃、中期計劃和年度預算,加強國防部的綜合平衡，減少重復浪費。1965年，麥克納馬拉在國防后勤局成立國防合同分局，著手將分散在各軍種的合同管理職能集中到國防部，積極提升國防部在裝備采辦中的統(tǒng)管力度。

在裝備需求管理方面，二戰(zhàn)后較長時期內(nèi)處于軍種主導的狀況，各軍種“自下而上”提出裝備建設(shè)需求，國防部與參聯(lián)會統(tǒng)管力度薄弱，難以對各軍種提出的需求進行有效的調(diào)整與優(yōu)化。20世紀80年代中期，在里根總統(tǒng)的倡議下，美軍積極推動需求管理改革。1986年《哥德華特-尼科爾斯國防部改組法》進一步強調(diào)軍種間聯(lián)合作戰(zhàn)，要求裝備采辦必須適應這一要求，初步提出了聯(lián)合采辦的理念。根據(jù)該法，美軍設(shè)立參聯(lián)會副主席職位，成立以其牽頭的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會，吸收各軍種參謀長（海軍為作戰(zhàn)部長）參與，加強對全軍需求的評估、審查與統(tǒng)管，并更加重視軍種間提出的聯(lián)合需求。雖然在實際運行過程中，聯(lián)合需求監(jiān)督委員會出現(xiàn)了許多困難與爭議，但在管理理念方面，美軍已經(jīng)認識到加強需求管理尤其是聯(lián)合需求管理的重要性，以此牽引全軍裝備的建設(shè)。

《哥德華特-尼科爾斯國防部改組法》還提出重構(gòu)美軍項目管理體系的要求，在國防部設(shè)立采辦執(zhí)行官，各軍種按照裝備類型構(gòu)建計劃執(zhí)行官體系（PEO），每個軍種設(shè)立十個左右計劃執(zhí)行官，每個計劃執(zhí)行官辦公室下設(shè)若干項目管理辦公室。這種構(gòu)建模式，建立了目前美軍裝備項目管理組織體系的雛形，為聯(lián)合采辦組織體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

三、20世紀80年代末至90年代末，美軍明確提出推行裝備聯(lián)合采辦策略，聯(lián)合采辦項目管理機構(gòu)開始出現(xiàn)

1989年，美國總審計署（現(xiàn)改名為政府問責辦公室），明確提出“聯(lián)合項目”的概念，指的是在項目研究、發(fā)展與采購階段由多個軍種或多個國防業(yè)務局參與的項目，國防部隨即提出優(yōu)先推行裝備聯(lián)合采辦的策略。

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，美軍開始在項目管理層面，嘗試構(gòu)建聯(lián)合項目管理機構(gòu)，最為重要的嘗試是美軍聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)無線電系統(tǒng)（JTRS），該項目于1997年啟動，定位為三軍聯(lián)合項目，由陸軍具體負責采辦實施，但設(shè)立了聯(lián)合計劃執(zhí)行官辦公室（JPEO），其成員包括海軍與空軍的成員。

此外，在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，美軍在20世紀90年代開始，越來越重視信息系統(tǒng)建設(shè)，并強調(diào)美軍共用信息系統(tǒng)由國防部國防信息系統(tǒng)局集中采辦，如全球指揮控制系統(tǒng)（GCCS）、全球信息柵格（GIG）等共用信息系統(tǒng)與基礎(chǔ)設(shè)施最終都交由國防信息系統(tǒng)局采辦，取得了較好的實施效果。

1994年，美國防部國防系統(tǒng)管理大學（國防采辦大學的前身）發(fā)布《聯(lián)合項目管理手冊》，雖然該手冊并非強制性法規(guī)，但在理念上、思路上進一步強調(diào)和突出了聯(lián)合采辦這一裝備建設(shè)思路。1996年，國防系統(tǒng)管理大學對該手冊進行更新，發(fā)布第二版。

四、新世紀以來，裝備聯(lián)合采辦的法規(guī)政策進一步健全，并醞釀設(shè)立新的聯(lián)合采辦執(zhí)行官組織體系

新世紀以來，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展以及一體化聯(lián)合作戰(zhàn)樣式的深化，聯(lián)合采辦作為提升各軍種聯(lián)合作戰(zhàn)能力的重要手段，越來越受到美軍尤其是國防部高層的重視。美軍自2003年起在其國防部5000.1指令《國防采辦系統(tǒng)》中，提出應更加重視和優(yōu)先發(fā)展跨軍種聯(lián)合裝備項目。2004年，國防采辦大學發(fā)布第三版《聯(lián)合項目管理手冊》,對美軍聯(lián)合項目的采辦管理政策與做法進行了進一步的規(guī)范。

在采辦實踐方面，美軍在更大范圍內(nèi)探索和推行聯(lián)合采辦模式，美軍新世紀立項的新一代戰(zhàn)機取名為“聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機”（JSF），并將其作為三軍通用性作戰(zhàn)飛機進行設(shè)計和采辦，最終由?？哲娊M建聯(lián)合項目辦公室，由兩個軍種的人員參加，項目辦主任每年由兩軍種輪流擔任。聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機作為美軍推行聯(lián)合采辦模式的重要探索，積累了重要的管理經(jīng)驗。此外，美軍還設(shè)立生化武器防御聯(lián)合計劃執(zhí)行官辦公室、飛行系統(tǒng)聯(lián)合計劃執(zhí)行官辦公室，加上之前的聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)無線電系統(tǒng)聯(lián)合計劃執(zhí)行官辦公室，美軍在裝備建設(shè)領(lǐng)域逐步加強聯(lián)合采辦力度。

為了提高各軍種裝備聯(lián)合采辦的深度與廣度，美軍持續(xù)推進聯(lián)合采辦管理改革。美國國防采辦大學2012年1月發(fā)布題為《關(guān)于設(shè)立聯(lián)合采辦組織管理機構(gòu)的建議》的咨詢報告，系統(tǒng)論述了深化聯(lián)合采辦改革的重要性與迫切性，當前聯(lián)合采辦模式存在的問題，并建議設(shè)立聯(lián)合采辦執(zhí)行官（JAE）。聯(lián)合采辦執(zhí)行官與各軍種采辦執(zhí)行官平級，專職負責各軍種聯(lián)合項目的采辦實施。報告認為設(shè)立與各軍種采辦執(zhí)行官平級且獨立的聯(lián)合采辦執(zhí)行官，有助于加強對聯(lián)合采辦項目的集中管理力度，提高管理的專業(yè)化水平，能夠更好地從全局的角度謀劃全軍裝備的聯(lián)合采辦，并加強統(tǒng)籌管理，有助于全面推動裝備聯(lián)合采辦的順利實施。報告發(fā)布后，引發(fā)國防部高層領(lǐng)導的高度關(guān)注，但報告所提的措施建議較為激進，也在各軍種層面引發(fā)了諸多爭議。美軍的采辦管理改革一般是漸進的、實用主義的，直接設(shè)立聯(lián)合采辦執(zhí)行官的可能性目前看來還不大，但該論證報告無疑為美軍高層提供了一個解決問題的思路，也為其他國家提供了一個聯(lián)合采辦的視角。