中國(guó)涉煤基金向碳稅的轉(zhuǎn)型淺論

龔揚(yáng)帆

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 海淀100088）

1 碳稅概述

使用化石燃料等人類活動(dòng)所造成的氣候變化問(wèn)題已經(jīng)成為世界各國(guó)所共同面對(duì)的巨大威脅，積極應(yīng)對(duì)氣候變化、減少二氧化碳等溫室氣體的排放成為各國(guó)的共識(shí)。為了減少二氧化碳排放，芬蘭在1990年成為第一個(gè)征收碳稅的國(guó)家。此后，瑞典、丹麥、荷蘭、意大利等歐洲國(guó)家，加拿大的魁北克省和不列顛哥倫比亞省也先后開(kāi)始征收碳稅［1］。對(duì)化石燃料所征收的碳稅，使得化石燃料的使用成本增高，從而提高了非化石燃料（往往也是可再生能源、清潔能源）在能源市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，降低了化石燃料的消耗量，最終減少二氧化碳的排放。

筆者認(rèn)為，一個(gè)稅種，無(wú)論其形式上是否被稱為Carbon Tax，只要同時(shí)符合了如下3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)被歸為實(shí)質(zhì)上的碳稅。

（1）設(shè)計(jì)稅種時(shí)以減少二氧化碳的排放作為其目標(biāo)或者目標(biāo)之一；

（2）計(jì)稅依據(jù)與能源的含碳量或者二氧化碳排放量相關(guān)；

（3）該稅種實(shí)施后對(duì)于二氧化碳的減排起到了一定的效果。

我國(guó)目前直接對(duì)化石燃料征收的稅種包括：增值稅、成品油消費(fèi)稅、資源稅。下面我們依據(jù)碳稅的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)重新審視這三個(gè)稅種。

（1）增值稅。增值稅是一項(xiàng)基本的流轉(zhuǎn)稅，其主要目的是為了保障政府的財(cái)政收入而不是碳減排。其征收范圍包括一切在境內(nèi)銷售、進(jìn)口的貨物，并不局限于化石燃料。因此其與碳稅相去甚遠(yuǎn)。

（2）成品油消費(fèi)稅。根據(jù)國(guó)務(wù)院2008年12月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革通知》，我國(guó)的成品油消費(fèi)稅除了籌措交通基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、建設(shè)資金外，還承擔(dān)有“促進(jìn)節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整”的征稅目的。成品油消費(fèi)稅采取的是定額稅率，其單位是元每升成品油。通過(guò)計(jì)算每升成品油的消耗所產(chǎn)生的二氧化碳，可以將成品油的稅率單位轉(zhuǎn)變成元每噸二氧化碳。但是我國(guó)的成品油消費(fèi)稅實(shí)施之后，其節(jié)能減排的功能沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，普通民眾往往只感受到了油價(jià)的上漲，并沒(méi)有意識(shí)到自己承擔(dān)了一部分為減少二氧化碳排放而征收的稅收。這主要是因?yàn)槿加投惒](méi)有成為一個(gè)獨(dú)立的稅種，而是作為消費(fèi)稅的一個(gè)稅目，其社會(huì)引導(dǎo)功能有限。因此，我們很難將我國(guó)的成品油消費(fèi)稅視為一種碳稅，盡管其與碳稅確實(shí)存在相似之處。

（3）資源稅。資源稅與碳稅的關(guān)系非常密切，體現(xiàn)在兩者的征稅對(duì)象都包括化石燃料，但其區(qū)別也非常明顯。首先，資源稅的征稅目的主要是為了調(diào)整資源開(kāi)采中的級(jí)差收入。其次，資源稅中納稅人具體適用的稅率，取決于納稅人所開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源品位、開(kāi)采條件等情況，與資源的含碳量、二氧化碳排放量沒(méi)有關(guān)系。因此資源稅與碳稅仍然存在較大不同。

綜上所述，雖然增值稅、成品油消費(fèi)稅、資源稅與碳稅在征稅對(duì)象上存在重合，但是我國(guó)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義上的碳稅。

作為世界上二氧化碳排放量最大的國(guó)家，無(wú)論是從應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)日益高漲的減排壓力出發(fā)，還是從節(jié)約能源、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的國(guó)內(nèi)需求出發(fā)，中國(guó)都應(yīng)該采取實(shí)質(zhì)性的碳減排措施。2009年9月財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所提出的《中國(guó)開(kāi)征碳稅問(wèn)題研究》報(bào)告認(rèn)為，開(kāi)征碳稅的必要性包括：是減緩國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境壓力的需要；有利于樹(shù)立負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象；有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；是完善環(huán)境稅制的需要。另外該報(bào)告亦提到在我國(guó)開(kāi)征碳稅具有理論上、政策上、技術(shù)上的可行性［2］。本文認(rèn)為，即使針對(duì)所有化石能源征收碳稅是未來(lái)的趨勢(shì)，但為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊，可以先對(duì)煤炭行業(yè)進(jìn)行征稅，然后再推廣到其他化石能源領(lǐng)域。

2 選擇煤炭行業(yè)開(kāi)征碳稅的原因

本文建議我國(guó)首先在煤炭行業(yè)征收碳稅，然后再考慮擴(kuò)大到其他化石能源。這主要是出于以下原因。

（1）煤炭在中國(guó)的能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占據(jù)絕對(duì)位置。根據(jù)《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，我國(guó)2010年一次能源的生產(chǎn)量總量達(dá)到279693萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤的產(chǎn)量占到81.3%；我國(guó)2010年一次能源的消費(fèi)量總量達(dá)到307986萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭的消費(fèi)量占到71.9%。另有數(shù)據(jù)顯示，燃煤產(chǎn)生的二氧化碳排放總量占我國(guó)二氧化碳排放總量的85%以上［3］。僅僅對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)征收碳稅，已經(jīng)能夠覆蓋我國(guó)二氧化碳排放總量的很大部分。

（2）經(jīng)過(guò)2011年的資源稅改革，石油、天然氣的資源稅已經(jīng)采用了比例稅率，即按銷售額的5%～10%征稅，而煤炭仍然采用定額稅率，焦煤每噸8～20元，其他煤炭每噸0.3～5元。僅就資源稅的稅額來(lái)看，煤炭的稅額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于石油和天然氣。2011年之所以不改變煤炭從量計(jì)征的計(jì)稅方式，主要是考慮到避免對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊，而這客觀上也恰好給今后在煤炭行業(yè)開(kāi)征碳稅提供一個(gè)征稅空間。在將來(lái)進(jìn)一步改革煤炭資源稅時(shí)，可以選擇在資源稅之外另行開(kāi)征碳稅。當(dāng)然，碳稅的征收并不是簡(jiǎn)單地增稅，這涉及到一系列的制度設(shè)計(jì)，這些都將在下文予以論述。

3 我國(guó)煤炭行業(yè)的稅費(fèi)改革問(wèn)題

立稅之前，需先清費(fèi)，對(duì)煤炭行業(yè)開(kāi)征碳稅，并不意味著簡(jiǎn)單地增加煤炭開(kāi)采、生產(chǎn)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)煤炭行業(yè)開(kāi)征碳稅，必須先對(duì)煤炭行業(yè)已有的稅費(fèi)進(jìn)行清理與整合。業(yè)界普遍認(rèn)為，2012年之后煤炭行業(yè)結(jié)束了其“黃金十年”，市場(chǎng)較往年低迷。與此同時(shí)，煤炭行業(yè)與學(xué)界對(duì)于清理不合理收費(fèi)、減少煤炭生產(chǎn)稅費(fèi)成本的呼聲日益高漲。例如中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)岳福斌認(rèn)為，“我國(guó)煤炭稅費(fèi)制度存在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重、收費(fèi)名目繁多、稅＇費(fèi)＇化嚴(yán)重等問(wèn)題，已嚴(yán)重影響煤炭產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展。［4］”又如全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)梁嘉琨認(rèn)為，中國(guó)煤炭稅費(fèi)存在“煤炭稅費(fèi)項(xiàng)目多，稅費(fèi)重復(fù)征收問(wèn)題突出；煤炭增值稅稅負(fù)重；多數(shù)產(chǎn)煤?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，在一定程度上增加了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力”［5］等問(wèn)題。另有統(tǒng)計(jì)，我國(guó)煤炭企業(yè)除了法定稅收外，需要交納88種收費(fèi)及基金，包括“資源環(huán)境類25種，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類4種，行業(yè)管理類6種，市場(chǎng)行為類6種，企業(yè)發(fā)展類2種，社會(huì)功能類10種，交通運(yùn)輸類35種”［6］。

本文建議，在討論煤炭行業(yè)稅費(fèi)改革的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)看到中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的新形勢(shì)，在將來(lái)對(duì)現(xiàn)有的涉煤稅、費(fèi)、基金進(jìn)行清理整合的時(shí)候，應(yīng)該看到開(kāi)征碳稅的契機(jī)。

以涉煤基金為例，我國(guó)目前對(duì)于煤炭行業(yè)征收的基金主要包括山西省的可持續(xù)發(fā)展基金以及其他各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所征收的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金。這兩者性質(zhì)上都屬于財(cái)政部《政府性基金管理暫行辦法》中所規(guī)定的政府性基金。但其中只有山西省的可持續(xù)發(fā)展基金依照《政府性基金管理暫行辦法》的規(guī)定履行了審批程序，其余省份的價(jià)格調(diào)節(jié)基金并未獲得財(cái)政部或者國(guó)務(wù)院審批，也從未被財(cái)政部列入每年的全國(guó)政府性基金目錄，在合法性上存在爭(zhēng)議，其征收與使用也遠(yuǎn)不及可持續(xù)發(fā)展基金那么規(guī)范、成熟。2007年山西省經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)始征收可持續(xù)發(fā)展基金，作為山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，可持續(xù)發(fā)展基金將來(lái)有可能在其他產(chǎn)煤省份得到推廣，以取代現(xiàn)有各個(gè)省份各自征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金。本文建議，將來(lái)在對(duì)涉煤基金進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范、改革的時(shí)候，應(yīng)在充分借鑒、吸收山西省可持續(xù)發(fā)展基金運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)涉煤基金向碳稅的轉(zhuǎn)型，以更好地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、環(huán)境作用。

4 煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金向碳稅的轉(zhuǎn)型

目前，內(nèi)蒙古、陜西、貴州等許多產(chǎn)煤大省對(duì)煤炭企業(yè)征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金。我國(guó)的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金制度，是指地方政府為了調(diào)控煤炭供求關(guān)系，穩(wěn)定煤炭?jī)r(jià)格，平抑市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)而向煤炭企業(yè)征收一定費(fèi)用的制度。根據(jù)發(fā)改委2011年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)發(fā)電用煤價(jià)格調(diào)控的通知》（發(fā)改電［2011］299號(hào)），省級(jí)政府征收的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金不得高于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金每噸23元的征收標(biāo)準(zhǔn)，不得對(duì)省內(nèi)外用煤實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)；超過(guò)每噸23元的，以及對(duì)省內(nèi)外實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的，必須在2011年12月31日前進(jìn)行整改。本文建議在全國(guó)范圍內(nèi)取消煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，減輕煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)，為碳稅提供征稅空間，理由如下。

4.1 煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的合法性存疑

各省征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，均主張以《價(jià)格法》為其法律依據(jù)，主要是第二十七條“政府可以建立重要商品儲(chǔ)備制度，設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價(jià)格，穩(wěn)定市場(chǎng)?！钡菍?duì)于此法條的解讀，煤炭行業(yè)界、政府機(jī)關(guān)、學(xué)者之間存在爭(zhēng)議，主要在于對(duì)“設(shè)立”二字的理解上。本條授權(quán)政府“設(shè)立”價(jià)格調(diào)節(jié)基金，但并沒(méi)有明確這種價(jià)格調(diào)節(jié)基金設(shè)立的方式。政府設(shè)立一種基金，既可以通過(guò)政府預(yù)算安排資金的方式設(shè)立，也可以通過(guò)向公民、法人、其他組織征收費(fèi)用的方式設(shè)立（即政府性基金）。二十七條僅僅賦予了政府“設(shè)立”基金的權(quán)力，但并沒(méi)有明確說(shuō)明政府可以通過(guò)“征收”來(lái)“設(shè)立”這種基金。此外，二十七條也沒(méi)有明確具體是由哪一級(jí)政府來(lái)設(shè)立這種價(jià)格調(diào)節(jié)基金。那么，二十七條到底有沒(méi)有授權(quán)地方政府通過(guò)征收方式來(lái)設(shè)立價(jià)格調(diào)節(jié)基金呢？在這個(gè)問(wèn)題上，發(fā)改委和財(cái)政部在不同的文件中表露了不同的態(tài)度。

4.1.1 觀點(diǎn)一

在發(fā)改委2011年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)發(fā)電用煤價(jià)格調(diào)控的通知》中，有如下表述：“除國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，以及依法設(shè)立的對(duì)煤炭征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金外，凡屬省級(jí)以下地方人民政府越權(quán)或擅自設(shè)立的附加在煤炭上征收的所有基金和收費(fèi)項(xiàng)目，必須在2011年12月31日前由相關(guān)地方人民政府自行取消”、“省級(jí)人民政府對(duì)煤炭征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金……征收標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)不得高于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金每噸23元的征收標(biāo)準(zhǔn)”。由該表述可見(jiàn)，發(fā)改委認(rèn)為，省級(jí)政府依法是可以設(shè)立煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的，而且這種基金也可以以征收的方式設(shè)立。

4.1.2 觀點(diǎn)二

財(cái)政部在《政府性基金管理暫行辦法》中，將政府性基金定義為“各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金”，由此定義可見(jiàn)，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金也屬于政府性基金。在《政府性基金管理暫行辦法》中，財(cái)政部規(guī)定了設(shè)立政府性基金的申請(qǐng)和審批程序：對(duì)于法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件明確規(guī)定征收政府性基金，但沒(méi)有明確規(guī)定征收對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的，都必須經(jīng)過(guò)財(cái)政部審批（其中一部分需由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)）。事實(shí)上，作為一種政府性基金，我國(guó)的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金大部分沒(méi)有履行申請(qǐng)和審批的程序，而財(cái)政部每年公布的政府性基金目錄中，也從未收錄煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金。可以看出，財(cái)政部對(duì)于煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的合法性采取了否定的態(tài)度。此外，在《關(guān)于公布2012年全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄的通知》中，財(cái)政部更加明確地提到“凡未列入《目錄》以及未經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)的政府性基金，公民、法人和其他社會(huì)組織應(yīng)拒絕繳納?！?/p>

“在所有公法領(lǐng)域，公權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)保持相當(dāng)程度的謙抑，除非得到法律明確授權(quán)，否則，公權(quán)力主體不得作出任何可能侵害私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，同理，也不得任意作出可能征收私有財(cái)產(chǎn)的決定。［7］”僅從《價(jià)格法》第二十七條來(lái)看，目前我國(guó)各個(gè)產(chǎn)煤大省普遍征收的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金其合法性尚有待商榷。

4.2 煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用范圍混亂

各地的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金雖然都使用相同的名字，但基金收入的使用范圍各不相同，存在一定的混亂。

陜西省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金主要用途包括：①穩(wěn)定煤炭市場(chǎng)價(jià)格，緩解省內(nèi)供求矛盾；②促進(jìn)煤炭資源有效利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)；③礦區(qū)沉陷等地質(zhì)災(zāi)害治理補(bǔ)貼；④煤礦安全生產(chǎn)支出補(bǔ)貼；⑤安全、科研以及煤礦職工的教育和培訓(xùn)；⑥經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的其他支出項(xiàng)目。

四川省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金主要用于促進(jìn)電煤生產(chǎn)供應(yīng)與儲(chǔ)備，包括：①電煤供應(yīng)補(bǔ)貼。對(duì)向主網(wǎng)火電廠、地方火電廠和納入統(tǒng)調(diào)的企業(yè)自備火電廠供應(yīng)電煤的煤炭企業(yè)給予補(bǔ)貼；②電煤豐存枯用儲(chǔ)備補(bǔ)貼、電煤應(yīng)急調(diào)度價(jià)格補(bǔ)貼；③地稅部門(mén)代征手續(xù)費(fèi)；④經(jīng)省領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的其他用途。

貴州省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的使用范圍包括：①不低于征收金額的50%用于平抑市場(chǎng)煤炭?jī)r(jià)格；②礦區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和后續(xù)非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展；③礦區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理和煤礦安全生產(chǎn)補(bǔ)欠；④經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)的其他用途。

各省的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金均歸屬于地方政府收入，由于透明度和監(jiān)管力度較低，其容易變成法律監(jiān)管的盲點(diǎn)，成為地方政府增加收入的一種手段。

煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金合法性存疑，且使用范圍混亂，因此本文建議取消煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，以碳稅取而代之。碳稅作為一種法定稅種，相比于游走在《價(jià)格法》邊緣的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，更具有合法性、權(quán)威性。稅收征收、使用的穩(wěn)定性、規(guī)范性，也可以解決煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金使用混亂的問(wèn)題，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。更何況《陜西省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金征收使用管理辦法》中規(guī)定的價(jià)格調(diào)節(jié)基金用途本身就包括“促進(jìn)煤炭資源有效利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)”，這與碳稅的征稅目的、稅收用途是一致的，完全可以用今后開(kāi)征碳稅取得的收入來(lái)實(shí)現(xiàn)。

5 山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金向碳稅的轉(zhuǎn)型

5.1 煤炭可持續(xù)發(fā)展基金相對(duì)于價(jià)格調(diào)節(jié)基金的進(jìn)步

相對(duì)于其他省份的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，山西省的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金具有如下幾點(diǎn)進(jìn)步。

（1）合法性。與游走在《價(jià)格法》邊緣并廣受質(zhì)疑的價(jià)格調(diào)節(jié)基金相比，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的設(shè)立完全符合法律、法規(guī)、規(guī)章所要求的程序。2006年發(fā)改委向國(guó)務(wù)院報(bào)送《關(guān)于在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)的意見(jiàn)》中提到“基金的審批管理由財(cái)政部負(fù)責(zé)，征求國(guó)家發(fā)展改革委意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；有關(guān)基金具體使用安排等事項(xiàng)，由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、環(huán)?？偩謱徟保撘庖?jiàn)得到了國(guó)務(wù)院的同意。之后，財(cái)政部和發(fā)展改革委分別同意了山西省報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收和使用管理實(shí)施辦法（試行）》與《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。此外，可持續(xù)發(fā)展基金也被財(cái)政部列入了每年的全國(guó)政府性基金目錄。

（2）規(guī)范化與制度化。山西省的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，在基金的征收對(duì)象、征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收額的確定、征收管理等方面的規(guī)定都比各省的價(jià)格調(diào)節(jié)基金更為規(guī)范化、制度化。以煤種征收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置為例，內(nèi)蒙古的價(jià)格調(diào)節(jié)基金征收標(biāo)準(zhǔn)分為三檔：褐煤、無(wú)煙煤、其他煤種，分別適用8元／t、20元／t、15元／t的征收標(biāo)準(zhǔn)。陜西省煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)則分為原煤（含洗混煤）與洗精煤、焦炭?jī)蓹n，分別適用15／t和25／t兩檔征收標(biāo)準(zhǔn)。而山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金2011年的征收標(biāo)準(zhǔn)則分為12檔，包括：焦煤；1／3焦煤；肥煤；瘦煤；貧瘦煤；氣肥煤（肥氣煤）；晉城市境內(nèi)無(wú)煙煤；陽(yáng)泉市境內(nèi)無(wú)煙煤；其他市境內(nèi)無(wú)煙煤；貧煤；弱粘煤、不粘煤及1／2中粘煤；氣煤、長(zhǎng)焰煤、褐煤。相比于做簡(jiǎn)單化分類的價(jià)格調(diào)節(jié)基金，這樣的細(xì)化規(guī)定更有利于煤種征收標(biāo)準(zhǔn)的精細(xì)化操作。

5.2 煤炭可持續(xù)發(fā)展基金向碳稅轉(zhuǎn)型的理由

（1）征收目的上的一致性：煤炭可持續(xù)發(fā)展基金與碳稅的征收目的，都是為了將煤炭開(kāi)采、生產(chǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化，讓煤炭開(kāi)采、生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)其社會(huì)成本，從而使得煤炭?jī)r(jià)格能夠反映出煤炭生產(chǎn)的環(huán)境成本，實(shí)現(xiàn)“受益者付費(fèi)”，防止煤炭企業(yè)濫用自己的開(kāi)采權(quán)利，置其開(kāi)采行為給環(huán)境帶來(lái)的損害于不顧。

（2）收入使用上的高度重合：《山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金安排使用管理實(shí)施細(xì)則（試行）》中規(guī)定了“基金主要用于企業(yè)無(wú)法解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市（地區(qū)）轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的其他社會(huì)性問(wèn)題。（一）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。主要治理內(nèi)容包括：煤炭開(kāi)采所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染；大氣污染和矸石污染；植被破壞、水土流失、生態(tài)退化；土地破壞和沉陷引起的地質(zhì)災(zāi)害等……”，并規(guī)定了基金用在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理上的支出原則上應(yīng)按50%的比例安排。

（3）以碳稅的形式代替基金的形式，并不會(huì)讓地方政府的收入減少，只會(huì)讓這種收入的取得更加規(guī)范化，也更具有在全國(guó)范圍內(nèi)推行的可行性。同時(shí)，碳稅的開(kāi)征能夠幫助中國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際上對(duì)中國(guó)的減排壓力，也能對(duì)國(guó)內(nèi)用煤企業(yè)起到引導(dǎo)作用，促使其使用清潔能源。在以碳稅代替可持續(xù)發(fā)展基金后的一段時(shí)間里，可以先保持與可持續(xù)發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)大概一致的稅率，然后再依節(jié)能減排的需要，依嚴(yán)格的法定程序調(diào)整稅率。

5.3 煤炭可持續(xù)發(fā)展基金對(duì)碳稅開(kāi)征的借鑒意義

（1）對(duì)征稅環(huán)節(jié)、納稅人的啟示。我國(guó)未來(lái)的碳稅宜采取與煤炭可持續(xù)發(fā)展基金一致的征稅環(huán)節(jié)，即在煤炭的開(kāi)采、生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收。這樣設(shè)計(jì)的好處在于可以相對(duì)集中地實(shí)現(xiàn)稅收的征收，避免向數(shù)量廣大的消費(fèi)者征收，降低稅收的征收成本。此外，除了規(guī)定在本省區(qū)域內(nèi)從事原煤開(kāi)采的單位和個(gè)人為基金的繳納人外，山西省還規(guī)定了收購(gòu)未繳納基金原煤的單位和個(gè)人為基金的代扣代繳義務(wù)人。我國(guó)的碳稅也可以相應(yīng)地將從事原煤開(kāi)采的單位和個(gè)人作為納稅人，將收購(gòu)未繳納碳稅原煤的單位和個(gè)人作為稅收的代扣代繳義務(wù)人。

（2）對(duì)征收方式的啟示。無(wú)論是征收基金還是碳稅，都要面臨如何確定煤炭產(chǎn)量的問(wèn)題。對(duì)此，煤炭可持續(xù)發(fā)展基金采取了查賬征收、核定產(chǎn)量征收兩種征收方式?！皩?duì)賬簿健全，能正確核算產(chǎn)量、投入、成本、費(fèi)用的單位和個(gè)人，采取查賬征收的方式，按生產(chǎn)臺(tái)賬和有關(guān)賬簿記載的產(chǎn)量征收”，“對(duì)雖設(shè)置賬簿，但不能正確核算產(chǎn)量、收入、成本和費(fèi)用以及不按規(guī)定設(shè)置賬簿的單位和個(gè)人，采取核定產(chǎn)量征收?！绷硗膺€對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)核定產(chǎn)量所依據(jù)的指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)將來(lái)征收的碳稅，也應(yīng)借鑒這兩種征收方式，對(duì)征稅對(duì)象的數(shù)量進(jìn)行確定，保證稅收的收入。

（3）對(duì)收入使用的啟示。山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的使用實(shí)行?？顚Ｓ?，僅2008年、2009年兩年，基金安排項(xiàng)目2190項(xiàng)，其中，跨區(qū)域生態(tài)綜合治理592項(xiàng)，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)1215項(xiàng)，由采煤引起的社會(huì)問(wèn)題378項(xiàng)［8］。我國(guó)將來(lái)開(kāi)征碳稅所取得的稅收收入，也應(yīng)實(shí)行?？顚Ｓ?，并在使用范圍中增加促進(jìn)節(jié)能減排的投入。

6 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)煤炭行業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，稅“費(fèi)”化問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)煤炭行業(yè)進(jìn)行稅費(fèi)改革成為煤炭行業(yè)業(yè)界和學(xué)界的共同呼吁。與此同時(shí)，隨著氣候變化問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，國(guó)際上對(duì)中國(guó)的減排壓力日益增大，國(guó)內(nèi)節(jié)能減排、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需求也不斷增長(zhǎng)，中國(guó)采取實(shí)質(zhì)性的減排措施也成為學(xué)界的一股潮流。筆者正是看到了煤炭行業(yè)稅費(fèi)改革和中國(guó)采取實(shí)質(zhì)性碳減排措施這兩股潮流，所以提出了將目前實(shí)行的煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金與煤炭可持續(xù)發(fā)展基金轉(zhuǎn)型為二氧化碳稅的構(gòu)想。這種基金向碳稅的轉(zhuǎn)變，既不會(huì)減少政府的收入，也不會(huì)增加煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)，卻能同時(shí)起到規(guī)范煤炭行業(yè)收費(fèi)和引導(dǎo)節(jié)能減排的雙重作用。

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