中國(guó)FDA新布局

□ 本刊記者 熊帥

中國(guó)FDA新布局

□ 本刊記者 熊帥

“要讓那些為了謀財(cái)而不惜害命的人傾家蕩產(chǎn)、人頭落地?！毙率乘幈O(jiān)管總局發(fā)言人語(yǔ)驚四座，卻直指食藥問(wèn)題監(jiān)管之難、新機(jī)構(gòu)改革之魄力。但改革如何沖破既有利益格局在地方順利落地？新的食藥監(jiān)管布局才剛剛開始。

與3月22日的悄然掛牌不同，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（下簡(jiǎn)稱“食藥總局”）的機(jī)構(gòu)組建結(jié)果以非常高調(diào)的方式出現(xiàn)在公眾視野。

5月15日，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)正式公布了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（“三定方案”）。《規(guī)定》明確了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的十項(xiàng)職責(zé)，根據(jù)這些職責(zé)，食藥總局將設(shè)有17個(gè)機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)行政編制345名，約比原國(guó)家藥監(jiān)局編制名額多出一倍。

16日，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局火速打響了“第一槍”。位于北京西二環(huán)附近的宣武門西大街上，召開了一場(chǎng)針對(duì)保健品的“打四非”專項(xiàng)行動(dòng)媒體發(fā)布會(huì)。會(huì)上，新上任的食藥總局規(guī)劃財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)人王小司語(yǔ)出驚人：“要讓那些為了謀財(cái)（食品安全領(lǐng)域）而不惜謀財(cái)害命的人傾家蕩產(chǎn)、人頭落地。”

中國(guó)FDA嘗試

FDA是“食品和藥品管理局”（Food and Drug Administration ）的簡(jiǎn)稱，也是一個(gè)地道的“泊來(lái)詞”。在1906年美國(guó)食品和藥物管理局成立之前，其境內(nèi)的食品、藥品安全問(wèn)題非常嚴(yán)峻。

在當(dāng)年的美國(guó)《叢林》雜志上有這樣一段記載：“從歐洲退貨回來(lái)的火腿長(zhǎng)了白色菌霉，切碎后填入香腸；倉(cāng)庫(kù)存放過(guò)久已經(jīng)變味的牛油，重新融化，添加硼砂、甘油去味后返回顧客餐桌……”然而100多年后，美國(guó)成了世界上食品最安全的國(guó)家之一，這與其FDA監(jiān)管模式有直接關(guān)系。

此次國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的機(jī)構(gòu)重建，被看做是中國(guó)FDA監(jiān)管模式的進(jìn)一步完善，也是對(duì)我國(guó)多年來(lái)食品、藥品監(jiān)管資源的再次整合和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹。

國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，食品安全是近年來(lái)我國(guó)政策創(chuàng)新最密集的領(lǐng)域。此次針對(duì)食品監(jiān)管的機(jī)構(gòu)大改革，充分體現(xiàn)了決策者對(duì)這一問(wèn)題的高度關(guān)注。

根據(jù)十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，原工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門共同負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管，將主要由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局和農(nóng)業(yè)部共同牽頭負(fù)責(zé)。而新組建的食藥總局，將主要負(fù)責(zé)制定食品行政許可和實(shí)施辦法，并監(jiān)督實(shí)施。

“下一步，中國(guó)將實(shí)現(xiàn)食品藥品的全程無(wú)縫監(jiān)管。”胡穎廉說(shuō)。

其實(shí)早在4年前，廣東順德、陜西渭南、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳等地就開始了食品安全監(jiān)管的改革嘗試，民間也早有“南派”和“北派”的說(shuō)法。

佛山市順德區(qū)與深圳相鄰，并結(jié)為“改革同盟”。二者都支持大部制改革，認(rèn)為涉及食品監(jiān)管的多個(gè)部門應(yīng)該合并成一個(gè)以市場(chǎng)監(jiān)管為主的部門，根治食藥監(jiān)管“多龍治水”的混亂局面。

“順德不是小打小鬧，比國(guó)家食藥監(jiān)管機(jī)制改革力度更大?！敝袊?guó)行政體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示。2009年9月15日，順應(yīng)大部制改革要求，順德區(qū)在短短3天時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)的全部職責(zé)以及農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、食藥等8部門部分職責(zé)向區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局的過(guò)渡，開啟了食品安全監(jiān)管的“減政化”時(shí)代。

深圳模式大同小異。借鑒以往食藥監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，深圳整合了工商、質(zhì)檢、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等監(jiān)管職能，組建了深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局，其下設(shè)了食品安全監(jiān)督管理處、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)處、食品市場(chǎng)準(zhǔn)入管理處等9個(gè)處室，成為繼公安局之后的第二大部門。

在新形勢(shì)下，我國(guó)要積極承擔(dān)世界財(cái)經(jīng)合作的“大國(guó)責(zé)任”，避免在現(xiàn)有的雙邊或者多邊關(guān)系的“拖累”下造成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不良的嚴(yán)重后果。為此，我國(guó)需要積極的探尋新形勢(shì)下的國(guó)際財(cái)經(jīng)合作新模式。從舊有的實(shí)際操作與國(guó)際政治的角度不難發(fā)現(xiàn)，尋求穩(wěn)定的國(guó)際財(cái)經(jīng)合作伙伴，并以實(shí)體經(jīng)濟(jì)的輸出作為互動(dòng)的紐帶是一種可行的方式。針對(duì)這一情況，筆者認(rèn)為在實(shí)際操作中有如下建議可供參考：

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局

設(shè)17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

與“南派”典型的市場(chǎng)化作風(fēng)不同，陜西渭南、天津?yàn)I海較為謹(jǐn)慎地選擇了職能整合的做法，不約而同地建議成立“食藥監(jiān)局”，把“多頭管變成一頭管，沒人管變有人管”。

“目前，渭南一共有15個(gè)食品（藥品）稽查大隊(duì)和96個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)食品藥品監(jiān)督管理所，把觸角伸向了食品監(jiān)管的各個(gè)領(lǐng)域?！蔽寄鲜惺称匪幤繁O(jiān)管委員會(huì)的一位工作人員總結(jié)。

伴隨國(guó)家食品藥品監(jiān)管管理辦法的最終定案，這場(chǎng)“南北之爭(zhēng)”也有了明確結(jié)果。業(yè)內(nèi)人士介紹，食藥總局此輪改革方案，在監(jiān)管銜接和內(nèi)部職能設(shè)置等方面，充分吸取了渭南改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

深圳模式曾作為熱門的“后備選手”，被媒體猜測(cè)為國(guó)家食藥總局改組參考的方案之一?！吧钲谀Ｊ揭獙⒐ど?、質(zhì)監(jiān)等部門全部劃入市場(chǎng)監(jiān)督管理局，比較復(fù)雜，觸動(dòng)面太廣，我們只是將相關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職能整合進(jìn)來(lái)，可能更符合實(shí)際，也比較穩(wěn)妥?！蔽寄鲜性称匪幤繁O(jiān)督管理局局長(zhǎng)王銀龍對(duì)媒體的這番回答，或許能夠說(shuō)明渭南模式更具可操作性。

在此次新食藥監(jiān)管的政策內(nèi)容中，可以看到很多“渭南影子”。如在具體落實(shí)層面，食藥總局分設(shè)三個(gè)司，主要監(jiān)管從生產(chǎn)到流通和安全形勢(shì)的分析預(yù)測(cè)，內(nèi)部職能明晰準(zhǔn)確。其次，形成省、市、縣等多級(jí)管理梯度，將食品藥品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制真正落實(shí)到地方、基層，不放過(guò)一點(diǎn)點(diǎn)空白。

地方忙組建

按照《地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求，省級(jí)層面的食藥機(jī)構(gòu)組建將在今年上半年完成，市級(jí)機(jī)構(gòu)組建則在9月底之前完成，縣級(jí)機(jī)構(gòu)組建年底完成。

這意味著，在接下來(lái)的半年時(shí)間里，必須完成食藥全系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革任務(wù)?！皶r(shí)間真的很緊，大家手忙腳亂。”新一輪食品安全聯(lián)席會(huì)議剛結(jié)束，湖南省湘潭市工商管理部門的一位科長(zhǎng)便匆匆趕回單位。

自今年3月以來(lái)，他一直參與食品監(jiān)管改革的相關(guān)工作，涉及的人、財(cái)、物的梳理和調(diào)配十分繁雜，幾乎占用了他全部時(shí)間。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認(rèn)為，近些年，食品企業(yè)數(shù)量龐大且參差不齊，類似毒豆芽、硫磺饅頭、毒姜等食品安全事件頻繁發(fā)生。一旦事件被媒體揭露，基層負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門就成了首先被問(wèn)責(zé)的對(duì)象，“平調(diào)不會(huì)選擇去食監(jiān)局是基層公務(wù)員的普遍心態(tài)?！?/p>

正因如此，當(dāng)國(guó)務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)改革方案下達(dá)地方后，許多縣市圍繞食品監(jiān)督管理局的人員安置問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了多次座談會(huì)，但從目前各地反映的情況來(lái)看，進(jìn)展并不如意。

國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局

依照食藥機(jī)構(gòu)改革規(guī)定，省、市、縣各級(jí)工商管理部門以及基層派出的機(jī)構(gòu)，必須實(shí)現(xiàn)人員、編制、經(jīng)費(fèi)向食藥部門的劃轉(zhuǎn)；質(zhì)檢領(lǐng)域的職能劃轉(zhuǎn)，各級(jí)部門主要涉及的是人員和編制。在這兩個(gè)領(lǐng)域中，相關(guān)劃轉(zhuǎn)對(duì)象的數(shù)量由地方政府確定。

然而，當(dāng)前僅涉及食品安全的基層監(jiān)管者有上百萬(wàn)人，如要實(shí)現(xiàn)新部門的“人、財(cái)、物、事”整合，同時(shí)又要避免出現(xiàn)改革過(guò)渡期的監(jiān)管真空，新機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府都將面臨大考。

與總局的情況不同，由于基層食品藥品監(jiān)管局是由質(zhì)檢、工商、藥監(jiān)三個(gè)部門整合而成的，整合后人員編制是否會(huì)減少，也成了這三個(gè)部門原有工作人員的心病。

據(jù)渭南市編制辦介紹，在原有食品監(jiān)管體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，渭南重新設(shè)計(jì)全市包括農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品及加工、流通領(lǐng)域的行政、檢測(cè)、執(zhí)法體系，原只有245人的執(zhí)法隊(duì)伍，改革整合后擴(kuò)充到1915名，但是沒有增加編制和人員，全靠調(diào)劑完成組合任務(wù)。

“由于增加了職能，食藥總局編制增加了將近一倍。”渭南食品藥品監(jiān)管委員會(huì)的一位官員說(shuō)，“出于穩(wěn)定或者現(xiàn)實(shí)需要，基層編制則更多地保持原狀，不增也不減?！?/p>

據(jù)《民生周刊》記者了解，為了更好指導(dǎo)地方食藥監(jiān)管的改革工作，食藥總局下發(fā)了地方配套改革的指導(dǎo)意見。其整體原則是，由地方政府負(fù)責(zé)主導(dǎo)改革實(shí)施，而非由哪個(gè)部門主導(dǎo)，以確保改革不受部門利益干擾。此外，強(qiáng)化基層監(jiān)管的態(tài)度也會(huì)在指導(dǎo)意見中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。

兩大爭(zhēng)議焦點(diǎn)

在此次食藥改革中，稽查員制度和屬地化管理作為兩大爭(zhēng)議焦點(diǎn)被廣泛提起。

根據(jù)“三定”方案，在司局領(lǐng)導(dǎo)的直屬職位中，設(shè)置食品安全總監(jiān)1名、藥品安全總監(jiān)1名。另外，還將設(shè)10名國(guó)家食品藥品稽查專員，專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作。

“在國(guó)家一級(jí)政府職能部門設(shè)‘總監(jiān)’，這應(yīng)該是首次?！蓖粲駝P接受媒體采訪時(shí)曾這樣回答。他認(rèn)為，食品、藥品安全都是專業(yè)化非常強(qiáng)的領(lǐng)域，需要既懂專業(yè)又懂管理的高級(jí)技術(shù)人才，從專業(yè)的角度，統(tǒng)籌監(jiān)管決策和監(jiān)管措施?！帮@然，稽查員制度是對(duì)食品藥品生產(chǎn)流通各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的一個(gè)崗位，填補(bǔ)了監(jiān)管方面的空白。”

然而，總計(jì)10名稽查員能否承擔(dān)全國(guó)如此重大的食藥監(jiān)管任務(wù)？不少人提出了質(zhì)疑。

“國(guó)家設(shè)立稽查制度，是理所當(dāng)然的，也是迫不及待的，但是10個(gè)人的隊(duì)伍肯定不夠?！倍嗄曛铝τ谑乘幈O(jiān)管機(jī)構(gòu)改革研究的鄭風(fēng)田告訴《民生周刊》記者，人員的短缺使得地方食藥監(jiān)管的困難度進(jìn)一步加大，可能產(chǎn)生新的腐敗問(wèn)題，對(duì)其自律性也提出了更高要求。

食藥監(jiān)管是垂直化還是屬地化管理，成為另一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。從1999年開始，藥監(jiān)部門實(shí)行省級(jí)以下垂直管理，此舉主要意在遏制假冒偽劣產(chǎn)品和地方保護(hù)主義的盛行。2008年大部制改革時(shí)，食藥監(jiān)督系統(tǒng)取消了省級(jí)以下的垂直管理，改為屬地化管理。2009年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，規(guī)定食品安全由地方政府負(fù)總責(zé)。

“從純學(xué)術(shù)的角度說(shuō)，這是一個(gè)敗筆。”胡穎廉不久前曾如此評(píng)價(jià)。他在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)表示，判斷其是否應(yīng)進(jìn)行垂直管理，關(guān)鍵要看是否具有成本溢出效應(yīng)。在現(xiàn)代社會(huì)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越具流動(dòng)性，并不局限在一時(shí)一地，比如“毒生姜”的種植在山東，但會(huì)賣到全國(guó)各地。流動(dòng)性的風(fēng)險(xiǎn)就不能用本地化的監(jiān)管策略來(lái)應(yīng)對(duì)，否則會(huì)降低管理績(jī)效，甚至產(chǎn)生地方保護(hù)主義，“所以我說(shuō)屬地管理是敗筆”。

“總而言之，屬地管理是現(xiàn)階段的最優(yōu)選擇，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，食品藥品監(jiān)管一定要走向垂直管理?！焙f廉進(jìn)一步指出，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，既要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)，又要切實(shí)保障食品安全；既要調(diào)動(dòng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者積極性，又要規(guī)范市場(chǎng)秩序。因此，食品安全工作需要地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持，否則一個(gè)部門單打獨(dú)斗會(huì)孤掌難鳴。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政