行政協(xié)商制度基本問題分析

□ 徐博嘉

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

行政協(xié)商制度屬于行政法理論中的新興制度，當(dāng)前學(xué)界尚未對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性研究，屬于行政法學(xué)研究的前沿問題。在當(dāng)前行政法的運(yùn)行過程中，由于行政立法、行政執(zhí)法活動(dòng)存在理論與制度上的缺陷，導(dǎo)致當(dāng)前社會(huì)因“官民沖突”引發(fā)了諸多社會(huì)問題，集中體現(xiàn)為群體性事件的頻發(fā)、公民“信訪不信法”的高信訪率、公民過激行為“暴力抗法”等等，由此致使政府公信力下降，甚至造成公民對(duì)政府的抵觸情緒。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，我們必須思考如何化解“官民沖突”。而以“和諧行政法律秩序”①即“和諧行政法”，是統(tǒng)一在“和諧”政治理念下，建立在我國(guó)公共行政發(fā)展歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，符合我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的行政法，是使行政法及行政法學(xué)具有主體意識(shí)，具有主體性的理論。和諧行政法新理念，可以完善行政法學(xué)理論體系和研究領(lǐng)域，有助于解決公共行政變革所引發(fā)的新問題，重新認(rèn)識(shí)行政權(quán)和公民權(quán)、行政機(jī)關(guān)和公民之間的地位和關(guān)系。其核心是讓行政法學(xué)具有自我意識(shí)。參見王學(xué)輝.和諧行政法律秩序的建構(gòu)——基于“5.12地震”展現(xiàn)的行政法治化路徑［J］.行政法學(xué)研究，2008，（04）.為價(jià)值追求的行政協(xié)商制度便在這樣的背景下產(chǎn)生，該制度將“合意”融入行政活動(dòng)中，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，起到了預(yù)防并減少潛在行政糾紛產(chǎn)生的作用，提高了行政效率，節(jié)約了行政成本。目前，雖有學(xué)者提出在行政活動(dòng)中引入“協(xié)商”、“合意”等概念，但由于缺乏系統(tǒng)性的建構(gòu)，并未形成一套完整的制度。筆者由此提出“行政協(xié)商制度”的概念并對(duì)其基本問題進(jìn)行分析，以期為行政協(xié)商制度的系統(tǒng)研究有所幫助。

一、行政協(xié)商制度以及與現(xiàn)有制度的比較

（一）行政協(xié)商制度的概念界定

行政協(xié)商制度可以視為行政法理論與協(xié)商制度的有機(jī)結(jié)合，它不同于以往行政活動(dòng)單方面強(qiáng)調(diào)行政主體的作用，而是行政主體與行政相對(duì)人通過溝通與對(duì)話，以一種個(gè)案互動(dòng)的理性方式進(jìn)行行政立法、參與行政執(zhí)法、化解行政糾紛、實(shí)現(xiàn)行政目的。行政協(xié)商制度以現(xiàn)代行政法理論為依托，擺脫傳統(tǒng)行政法“權(quán)力——權(quán)利”模式下的高權(quán)行政方式，在行政活動(dòng)中加入?yún)f(xié)商因素。行政協(xié)商制度以協(xié)商民主理念為建構(gòu)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人通過溝通與對(duì)話的方式，以平等的身份理性地解決各類行政問題，在實(shí)現(xiàn)交往正義的同時(shí)，提高行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的認(rèn)可度，有利于行政目的的有效實(shí)現(xiàn)。

這種靈活、能動(dòng)的制度設(shè)計(jì)期待著行政主體身份的自主轉(zhuǎn)型，同時(shí)該制度符合公民參與行政的發(fā)展趨勢(shì)，將行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系由“對(duì)抗”變?yōu)椤昂献鳌?，在行政活?dòng)中通過“合意”實(shí)現(xiàn)行政目的。行政協(xié)商制度作為一種“善治”，較之其他傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)更具人文關(guān)懷，在不損害公共利益的前提下，給予行政相對(duì)人最大程度的話語(yǔ)空間。為此，筆者將行政協(xié)商制度定義為：“行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，節(jié)約行政成本，提高行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的認(rèn)可度，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，在部分行政立法與行政執(zhí)法等行政活動(dòng)中進(jìn)行協(xié)商、溝通，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的活動(dòng)。”并將其作為一種制度進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。

（二）行政協(xié)商制度與現(xiàn)有制度的比較

當(dāng)前，行政法體系中的聽證制度和給予行政相對(duì)人陳述、申辯權(quán)利的制度，與行政協(xié)商制度相比具有一定的相似之處，三者都給予了行政相對(duì)人一定程度的話語(yǔ)空間。但實(shí)際上，行政協(xié)商制度的確立，超越并完善了現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的缺陷。在此，需要對(duì)三者進(jìn)行制度上的厘清，以表明行政協(xié)商制度的獨(dú)立價(jià)值。

首先，行政協(xié)商制度與上述兩者的理論基礎(chǔ)不同。聽證制度作為聽取利害關(guān)系人意見的法律程序，在世界各國(guó)法律中均有明文規(guī)定，在實(shí)踐中也發(fā)揮了重要的作用。然而對(duì)于我國(guó)而言，聽證制度屬于舶來(lái)品，作為行政主體作出行政決定前聽取意見的重要環(huán)節(jié)，在各地的實(shí)踐中都暴露出“得其形而未得其魂”的弊端，使該制度日趨流于形式而難以發(fā)揮實(shí)效。對(duì)于陳述、申辯制度，由于傳統(tǒng)行政主體的強(qiáng)勢(shì)地位，行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)往往得不到行政主體的尊重，難以有效實(shí)現(xiàn)其設(shè)計(jì)初衷。而行政協(xié)商制度則以行政主體的轉(zhuǎn)型為前提，擺脫了傳統(tǒng)的高權(quán)行政，以平等的身份與柔性的方式與行政相對(duì)人共同解決行政問題，這與上述兩者在基礎(chǔ)上存在質(zhì)的不同。

其次，行政協(xié)商制度與上述兩者的適用范圍不同。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，①《中華人民共和國(guó)立法法》第58條、《中華人民共和國(guó)行政許可法》第46條、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第42條與第6條。行政立法的聽證范圍是行政法規(guī)的制定，行政許可的聽證范圍是“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)”。行政處罰的聽證范圍是“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款以及當(dāng)事人要求聽證”，同時(shí)，陳述、申辯制度只在行政處罰法中做了原則性與概括性的規(guī)定?？梢姡瑑烧叩倪m用范圍均存有局限，導(dǎo)致其操作性不強(qiáng)。然而，行政協(xié)商制度的運(yùn)行需要以行政主體作出的行政行為為依托，在行政立法與行政執(zhí)法等行政程序中均可適用，其適用范圍較之聽證制度和陳述、申辯制度要廣泛得多。

最后，行政協(xié)商制度與上述兩者的溝通程度不同。無(wú)論是聽證制度還是陳述、申辯制度，兩者皆建構(gòu)在公權(quán)力與私權(quán)利天生“對(duì)抗”的理論背景之下，公權(quán)力對(duì)于私權(quán)利的強(qiáng)制性侵蝕，導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利的弱化。行政相對(duì)人在喪失話語(yǔ)空間的前提下，其合法權(quán)益更加難以得到保障。行政協(xié)商制度則轉(zhuǎn)變了行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，雙方在溝通中可以理性表達(dá)利益訴求，在“合意”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政目的，行政相對(duì)人在參與過程中能夠獲得最大程度的話語(yǔ)空間。

二、行政協(xié)商制度的特征與法律效力論證

（一）行政協(xié)商制度的特征

⒈前置性。前置性是行政協(xié)商制度的目的特征。當(dāng)前，行政申訴、行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等制度設(shè)計(jì)已成為行政相對(duì)人保障其合法權(quán)益的正當(dāng)程序，但這類行政糾紛的化解機(jī)制都具有后置性的特征，即在行政糾紛已經(jīng)客觀發(fā)生后，相關(guān)的糾紛化解機(jī)制才予以介入。這種事后性的救濟(jì)制度難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的糾紛數(shù)量，其有限的救濟(jì)資源難以及時(shí)、有效、實(shí)質(zhì)地處理糾紛，長(zhǎng)此以往會(huì)造成“官民沖突”的惡性循環(huán)，從而導(dǎo)致“官民沖突”案件數(shù)量的累積，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，社會(huì)矛盾的主要形態(tài)是“官民沖突”，產(chǎn)生矛盾的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范。因此，化解社會(huì)矛盾糾紛重在預(yù)防，關(guān)鍵在于規(guī)范公權(quán)力。［1］這就要求行政主體依法行政，在行使公權(quán)力的同時(shí)貫徹行政法的基本原則。行政協(xié)商制度即以一種良性互動(dòng)的方式，在確保行政活動(dòng)依法、有效開展的同時(shí)，提高行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的認(rèn)可度，從而避免事后發(fā)生行政糾紛的可能性，進(jìn)而從源頭上起到預(yù)防行政糾紛的作用。因此，行政協(xié)商制度具備前置性的特征。

⒉平等性。平等性是行政協(xié)商制度的形式特征。它打破了以往傳統(tǒng)行政法理論中行政主體與行政相對(duì)人的不平等格局。傳統(tǒng)行政法理論的弊端在于天然地將公權(quán)力置于優(yōu)勢(shì)地位，處于弱勢(shì)地位的私權(quán)利很難與之抗衡，致使私權(quán)利難以得到有效保障。這種不平等在一定程度上造成了行政相對(duì)人的“逆反心理”，使其排斥行政主體的所作所為，從而激化了行政主體與行政相對(duì)人之間的矛盾，造成“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”的對(duì)抗局面，并由此引發(fā)了一系列的社會(huì)問題。正如前文所述，行政協(xié)商制度是行政法理論與協(xié)商制度的有機(jī)結(jié)合，因此，行政協(xié)商制度必須體現(xiàn)出協(xié)商制度所具備的特征，即協(xié)商主體之間平等的身份與地位，這是行政協(xié)商制度得以運(yùn)行的基礎(chǔ)性要件。行政協(xié)商制度尋求的平等，一方面以行政主體的自我轉(zhuǎn)型為前提，另一方面則以相應(yīng)的制度性保障為依托，由此實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對(duì)人的平等相待，繼而在充分表達(dá)各方利益訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商活動(dòng)。這不僅會(huì)減少行政糾紛的發(fā)生率，同時(shí)會(huì)使行政主體樹立起“執(zhí)法為民”的良好形象，有利于法治政府的建構(gòu)。

⒊合意性。合意性是行政協(xié)商制度的結(jié)果特征。在當(dāng)前的行政活動(dòng)中，行政主體單方作出的行政決定往往帶有“命令性”色彩，在一定程度上忽視了行政相對(duì)人的意志。由于行政主體基于其背后強(qiáng)大的國(guó)家強(qiáng)制力，它們理所當(dāng)然地壟斷了行政過程中的話語(yǔ)權(quán)。但隨著時(shí)代的變遷，加之公民參與行政的呼聲日趨高漲，這種行政方式已不符合當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的需要。由此，通過溝通與對(duì)話達(dá)成“合意”基礎(chǔ)的行政協(xié)商制度已成為代替單方行政方式的發(fā)展趨勢(shì)。以“合意”為基礎(chǔ)的行政活動(dòng)是行政法中協(xié)商民主理念的具體體現(xiàn)，是交往正義實(shí)現(xiàn)的必然結(jié)果，能夠增強(qiáng)行政活動(dòng)自身的公正性與權(quán)威性。同時(shí)，行政主體可以改變以往“盛氣凌人”的執(zhí)法方式，平心靜氣地與行政相對(duì)人協(xié)商，使雙方產(chǎn)生信任，達(dá)成合意，共同實(shí)現(xiàn)行政目的。行政合意也激發(fā)了行政相對(duì)人參與行政過程的積極性，通過學(xué)習(xí)和利用相關(guān)的法律與行政信息，使保護(hù)自身的合法權(quán)利成為可能，同時(shí)也監(jiān)督了行政權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行。［2］（p180）

⒋個(gè)案針對(duì)性。個(gè)案針對(duì)性是行政協(xié)商制度的實(shí)質(zhì)特征，也是核心特征。即行政協(xié)商制度旨在實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，針對(duì)具體的行政問題采取協(xié)商活動(dòng)，而不能貿(mào)然將協(xié)商適用于所有的行政活動(dòng)之中。因此，需要有的放矢，采取個(gè)性的協(xié)商辦法。一方面，因?yàn)椴煌N類與性質(zhì)的行政活動(dòng)，其法定的構(gòu)成要件存在著質(zhì)的不同，如果將行政協(xié)商統(tǒng)一化，無(wú)疑又陷入了僵化行政的泥淖；另一方面，即使是同種類、同性質(zhì)的行政活動(dòng)，由于行政相對(duì)人的不同、具體標(biāo)的的不同，也不可貿(mào)然將行政協(xié)商統(tǒng)一化。此外，由于立法機(jī)關(guān)并不能對(duì)行政主體的每一個(gè)活動(dòng)進(jìn)行事無(wú)巨細(xì)的規(guī)制，其只能為行政主體的活動(dòng)提供大致的范圍，正是這種框架式的立法模式，使行政主體獲得了不同程度的行政裁量權(quán)，這無(wú)疑會(huì)給行政主體濫用公權(quán)力創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。而通過行政協(xié)商制度，在個(gè)案中就可以避免行政主體僵硬執(zhí)法，可以對(duì)行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制，防止行政主體在作出行政決定時(shí)的武斷；在實(shí)現(xiàn)立法初衷的同時(shí)，也充分考慮到行政相對(duì)人的權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的調(diào)和。而且，這種個(gè)案正義的累積，會(huì)使行政活動(dòng)的公正性得到有效加強(qiáng)。

（二）行政協(xié)商制度的法律效力

對(duì)具體行政行為不服，在行政行為形成的過程中并沒有提供一個(gè)有效的平臺(tái)給行政相對(duì)人表達(dá)自身權(quán)益的機(jī)會(huì)，沒有在這個(gè)過程當(dāng)中形成行政主體與行政相對(duì)人的有效交往。［3］這是當(dāng)前行政法在實(shí)際運(yùn)行層面中面臨的主要問題。行政法的核心內(nèi)容是處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，公權(quán)力與私權(quán)利在行政法中的有法可依和在運(yùn)行時(shí)的正當(dāng)合法，體現(xiàn)了行政合法性的基本原則。行政協(xié)商制度為公權(quán)力與私權(quán)利提供了理性交往與利益博弈的平臺(tái)，同時(shí)，公權(quán)力與私權(quán)利也是行政協(xié)商得以開展的依據(jù)，因此，其保障了行政協(xié)商制度在建構(gòu)時(shí)的法律效力。

針對(duì)具有利益博弈空間的行政行為，行政協(xié)商制度并非是對(duì)某個(gè)抽象行政行為或者具體行政行為的橫加干預(yù)，而是通過理性協(xié)商的方式，使行政主體與行政相對(duì)人二者更好地實(shí)現(xiàn)行政目的。作為行政法體系內(nèi)的制度設(shè)計(jì)，行政協(xié)商制度并沒有對(duì)行政主體的抽象行政行為產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，因?yàn)樾姓⒎ǔ绦蛑械男姓f(xié)商仍然具有個(gè)案針對(duì)性，其在實(shí)施中的效力是限定在某一范圍內(nèi)并對(duì)特定的行政相對(duì)人產(chǎn)生影響，達(dá)成理性分配公權(quán)力與私權(quán)利之間的利益至和諧狀態(tài)之目的，預(yù)防并化解行政立法過程中潛在的弊端與不足，不僅利于行政立法目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也起到了保障公眾知情權(quán)的作用。

行政主體與行政相對(duì)人對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行能動(dòng)地協(xié)商，使得行政處理過程具有了開放性、互動(dòng)性等特征，協(xié)商后所做出的行政處理決定當(dāng)然具有強(qiáng)制效力。［4］（p183）首先，對(duì)于行政行為的確定力。在行政執(zhí)法過程中，行政協(xié)商制度要求行政主體以積極的姿態(tài)與行政相對(duì)人進(jìn)行能動(dòng)的溝通與協(xié)商，其只改變了作出行政決定的實(shí)現(xiàn)方式，而行政處理決定一經(jīng)做出依舊會(huì)產(chǎn)生確定力。其次，對(duì)于行政行為的拘束力。因?yàn)閰f(xié)商中行政主體與行政相對(duì)人充分表達(dá)了各自的利益訴求，雙方在利益博弈過程中進(jìn)行了充分的溝通與對(duì)話，由此產(chǎn)生的合意結(jié)果雙方理應(yīng)遵守，因此，對(duì)行政主體與行政相對(duì)人均有拘束力。最后，對(duì)于行政行為的公定力與執(zhí)行力。行政主體與行政相對(duì)人按照合法的程序規(guī)范，在合意認(rèn)可的基礎(chǔ)上產(chǎn)生合法有效的行政結(jié)果，減少了行政相對(duì)人可能產(chǎn)生的潛在爭(zhēng)議，在行政行為的公定力得到有效保障的同時(shí)，也會(huì)減少該具體行政行為在執(zhí)行過程中的阻力。因此，行政協(xié)商本身并未影響行政行為原有的法律效力。

三、行政協(xié)商制度在行政法學(xué)理論體系中的定位

行政協(xié)商制度的興起在一定程度上來(lái)源于對(duì)實(shí)踐的反思。但是，對(duì)于行政協(xié)商制度的建構(gòu)，卻無(wú)法脫離現(xiàn)有行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)。因此，在行政法學(xué)理論體系中，明確行政協(xié)商制度的定位，對(duì)于該制度的深入研究與具體建構(gòu)頗為重要。

（一）行政協(xié)商制度是行政程序而非行政行為

筆者在對(duì)行政協(xié)商制度進(jìn)行學(xué)理定位的過程中經(jīng)歷了從行政行為到行政程序的轉(zhuǎn)變。王學(xué)輝教授在《行政協(xié)商的興起與治理邏輯》［5］（p172）一文中將行政協(xié)商制度作為一種行政行為展開論證，而筆者認(rèn)為，將其認(rèn)定為一種將協(xié)商理念貫穿于行政行為之中的行政程序而非將其認(rèn)定為與行政立法、行政執(zhí)法等并列的行政協(xié)商行為，主要基于以下原因：

⒈對(duì)狹義行政行為概念的堅(jiān)守。行政行為是行政主體實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的外在表達(dá)方式，是行政法學(xué)理論體系中的核心概念，同時(shí)也是行政救濟(jì)制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。狹義的行政行為是指行政主體在職權(quán)行使過程中所作的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為。其基本特征主要包括以下三個(gè)方面：⑴公權(quán)力性，必須是行政主體行使行政權(quán)的行為，區(qū)別于行政主體從事私法活動(dòng)的行為；⑵單方性，行政行為僅憑行政機(jī)關(guān)單方意思表示就發(fā)生法律效力，不需要行政相對(duì)人的同意；⑶具有對(duì)外直接的法律效果，合法的行政行為一經(jīng)作出，將形成行政法律關(guān)系，直接引起行政法律效果。［6］（p213）

有學(xué)者指出，為順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張行政行為的外延，行政行為應(yīng)當(dāng)廣義地包含行政主體所作出的一切行為，無(wú)論是公法行為還是私法行為。對(duì)此，筆者認(rèn)為，這種做法雖然可能在短時(shí)間內(nèi)解決一部分問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，廣義的行政行為概念會(huì)對(duì)狹義行政行為概念造成沖擊，造成行政行為概念的混淆。此外，過度擴(kuò)張行政行為的外延，會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)有行政救濟(jì)制度的混亂，不利于行政糾紛的解決。

行政協(xié)商制度是以行政主體與行政相對(duì)人的 “合意”為基礎(chǔ)的制度，顯然不符合狹義行政行為概念的要求，主要表現(xiàn)為其合意性明顯不符合狹義行政行為的單方性的特征，因?yàn)樵谛姓f(xié)商制度中不存在行政主體單方?jīng)Q定的情況。此外，由于行政行為在作出之后，就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律結(jié)果，中間不允許行政相對(duì)人的參與，但由行政協(xié)商制度作出的行政決定必須經(jīng)過行政相對(duì)人的認(rèn)可方能生效。由此，從狹義的行政行為概念出發(fā)，不能將行政協(xié)商制度定位為行政行為。

⒉對(duì)行政程序概念特征的理解。行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序所構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過程。行政程序從本質(zhì)上說(shuō)是行政行為在空間和時(shí)間表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)行政程序也是行政相對(duì)人得以參與行政的有效方式。其主要特征包括以下三個(gè)方面：⑴法定性，對(duì)于行政行為產(chǎn)生控制的行政程序應(yīng)當(dāng)法定化，相應(yīng)地，行政主體與行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵守程序的規(guī)定；⑵多樣性，這是由于行政行為在本質(zhì)上的差異性所決定的；⑶分散性，是由于存在多種法律形式規(guī)定行政程序，從而使行政程序分散于眾多的、具有不同效力的法律文件之中。［7］（p333－334）

任何行政行為都由實(shí)體與程序兩部分構(gòu)成，通過行政程序進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)體目的。之所以將行政協(xié)商制度定位為一種行政程序，是因?yàn)樾姓f(xié)商制度只改變了行政行為的程序部分，并未改變實(shí)體部分，即原有行政行為的法律效力并未改變。這樣的學(xué)理定位，一方面，保證了狹義行政行為的內(nèi)涵與外延；另一方面，由于行政程序不同于單方的行政行為，其為行政相對(duì)人參與行政提供了機(jī)會(huì)，使溝通與對(duì)話融入現(xiàn)有的行政行為之中成為可能，并成為行政主體與行政相對(duì)人共同遵守的準(zhǔn)則。同時(shí)，行政程序具備保障公民參與行政、提高行政效率、督促行政主體依法行使職權(quán)的價(jià)值追求，與行政協(xié)商制度的目標(biāo)相契合。此外，作為行政程序的行政復(fù)議制度，在具備前置性、平等性、合意性、個(gè)案針對(duì)性等特征的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)符合行政程序正當(dāng)、公正、公開、效率等基本原則的規(guī)定。通過行政協(xié)商制度的運(yùn)行，能夠使行政行為真正實(shí)現(xiàn)合法性與合理性的統(tǒng)一，法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

（二）行政協(xié)商制度是特別程序而非普通程序

在明確行政協(xié)商制度為行政程序的定位后，筆者認(rèn)為，與其他已有行政程序進(jìn)行類比，行政協(xié)商制度應(yīng)當(dāng)作為一種行政特別程序。因?yàn)榕c其他普通行政程序相比，其具備特殊的步驟、順序、方式和時(shí)間等規(guī)范，是行政民主的深層次體現(xiàn)。

普通的行政程序是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)范，包含一個(gè)行政行為全部的構(gòu)成要件。以行政處罰的一般程序?yàn)槔?，需要?jīng)過調(diào)查取證、告知處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利，聽取陳述、申辯或者舉行聽證、作出處罰決定的步驟。如果行政主體作出的處罰決定合法、合理，并且行政相對(duì)人無(wú)異議并予以執(zhí)行，則無(wú)需啟動(dòng)行政協(xié)商程序。但在現(xiàn)實(shí)中，由于行政相對(duì)人無(wú)法接受或者執(zhí)行行政主體作出的行政處罰決定，這一現(xiàn)象是普遍存在的。為此，就需要啟動(dòng)行政協(xié)商制度，在現(xiàn)有的行政處罰程序中融入?yún)f(xié)商程序。這就說(shuō)明行政協(xié)商程序是一種輔助性的行政程序，只改變作出行政決定的程序，而不改變行政行為的法律效力。行政主體與行政相對(duì)人在行政處罰決定正式作出之前，或者在行政處罰決定正式作出之后的執(zhí)行過程中，以平等的身份面對(duì)面表達(dá)利益訴求，最終達(dá)成合意，而非流于形式的聽證結(jié)果，行政主體以合意為基礎(chǔ)，作出行政決定或者改變?cè)行姓?guī)定。這樣，不僅能夠提高行政主體的執(zhí)法水平，而且由于行政相對(duì)人對(duì)行政決定的認(rèn)可，還能夠提高行政決定的執(zhí)行率，進(jìn)而提高行政效率，阻斷后續(xù)的救濟(jì)環(huán)節(jié)，節(jié)約行政與司法成本。因此，行政協(xié)商程序的運(yùn)行是為了對(duì)現(xiàn)有行政行為進(jìn)行協(xié)商功能上的補(bǔ)充，并以“合意”為基礎(chǔ)作出行政決定，由此區(qū)別于普通的行政程序。

另外需要明確的是，行政協(xié)商制度不能因“合意”致使公權(quán)力權(quán)威受損、公共利益蒙受損失，行政主體與行政相對(duì)人之間的妥協(xié)與讓步必須符合法律規(guī)定。因此，并不是所有的行政行為都可以適用行政協(xié)商程序，這也是由個(gè)案針對(duì)性的特征所決定的。在此，依據(jù)筆者對(duì)行政協(xié)商制度的概念界定，認(rèn)為其只能適用于部分行政立法與行政執(zhí)法活動(dòng)，這也是區(qū)別于普通程序的重要特點(diǎn)。在抽象行政行為的行政立法活動(dòng)中，行政協(xié)商程序要求行政主體與行政相對(duì)人在具體立法事項(xiàng)中，必須存在直接或間接的利害關(guān)系，這也就決定了其只能適用于較低位階的行政立法。行政主體與行政相對(duì)人需要針對(duì)具體的行政事項(xiàng)或者社會(huì)問題，討論行政立法中從實(shí)體到程序所涉及的問題，而對(duì)于涉及面廣、影響范圍大的事項(xiàng)則需要行政主體謹(jǐn)慎行事，在不影響公權(quán)力正常運(yùn)行的前提下，可以針對(duì)其中的某些問題進(jìn)行協(xié)商。而在具體行政行為的行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政協(xié)商制度則有較大的發(fā)揮空間，筆者將其概括為兩種類型：事前協(xié)商與事后協(xié)商。事前協(xié)商可以將行政執(zhí)法日后可能會(huì)產(chǎn)生的矛盾解決在萌芽階段，簡(jiǎn)化了行政執(zhí)法的流程，提高了行政執(zhí)法的效率。事后協(xié)商是一種補(bǔ)救性的協(xié)商，在行政決定存有瑕疵或難以執(zhí)行的情況下，通過協(xié)商有效實(shí)現(xiàn)行政目的，預(yù)防行政糾紛的產(chǎn)生，在行政處罰與行政征收等行政執(zhí)法活動(dòng)中尤其值得推廣。

提出行政協(xié)商制度的初衷是期望在行政主體與行政相對(duì)人之間搭建起行政活動(dòng)中理性交往與利益博弈的平臺(tái)。而行政協(xié)商制度的建構(gòu)則需要根植于我國(guó)本土，符合當(dāng)前行政法理論與實(shí)踐的需要，給予行政主體與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商活動(dòng)的話語(yǔ)空間，使之成為“和諧行政法律秩序”乃至我國(guó)行政法制度建構(gòu)中的環(huán)節(jié)，在行政活動(dòng)中發(fā)揮協(xié)商之實(shí)效。

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