農(nóng)村基層民主發(fā)展的動(dòng)力培育與路徑選擇——以紹興村民自治為視角

晏 東 雷 揚(yáng)

一、紹興村民自治的概況

浙江物華天寶，不僅在社會(huì)主義的市場經(jīng)濟(jì)中走在時(shí)代的前列，在農(nóng)村基層民主發(fā)展中也屢屢有創(chuàng)舉、有新意。

以紹興為例，嵊州市通過對八鄭村村民自治的“八項(xiàng)民主制度”、“八大工作流程”為主要內(nèi)容的民主治村模式進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)歸納形成了“八鄭規(guī)程”?！鞍隧?xiàng)制度”是指:民主選舉制度、村務(wù)決策制度、財(cái)務(wù)管理制度、工程招投標(biāo)制度、村務(wù)公開制度、民主管理監(jiān)督制度、村干部談聽評制度、村干部工作追究制度;“八大工作流程”是:選舉流程、村務(wù)決策流程、財(cái)務(wù)管理流程、招投標(biāo)工作流程、村務(wù)公開流程、村務(wù)監(jiān)督流程、談聽評流程和村干部責(zé)任追究流程?！鞍肃嵰?guī)程”開創(chuàng)了民主治村的新模式，抓住了依規(guī)程治村的民主自治本質(zhì)。而源于新昌縣沙溪鎮(zhèn)董村的“鄉(xiāng)村典章”以村治“根本大法”的形式使村級權(quán)力運(yùn)行得到制度化的規(guī)范。其原典《董村典章》以8章共24條涵蓋了村務(wù)決策、村務(wù)管理、村務(wù)監(jiān)督、村規(guī)民約等各個(gè)方面，內(nèi)容全面、細(xì)致而又利于操作。它將現(xiàn)行法規(guī)制度與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約有機(jī)地融合起來，在農(nóng)村的民主發(fā)展中展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。紹興縣的夏履鎮(zhèn)以保障村民“知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為核心創(chuàng)生了“夏履程序”，其核心也是形成了以制度建村、以制度辦事的村治民主管理制度。其要訣在于既發(fā)揮出村黨支部與村委會(huì)的核心作用，又實(shí)現(xiàn)村民的全程參與、民主管理村級事務(wù)。紹興的鄉(xiāng)村治理在全省全國范圍內(nèi)都引起了學(xué)者及官方的高度重視與認(rèn)可，[1]如趙愛慶等認(rèn)為，紹興的三種村治模式是超越當(dāng)下中國鄉(xiāng)村精英治理模式的必然政治選擇;學(xué)者們也認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有紹興模式的一些不足，如袁海平等在承認(rèn)紹興村治模式的制度創(chuàng)新對農(nóng)村民主發(fā)展推動(dòng)的同時(shí)，也存在民主產(chǎn)生機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制等亟待完善。[2]

為了更好了解紹興農(nóng)村基層民主發(fā)展的全貌，從更廣闊的視野去了解中國的基層民主發(fā)展，有利于給出更好的解讀和建議。

(一)傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理模式及其轉(zhuǎn)向

一般認(rèn)為，傳統(tǒng)的中國治理結(jié)構(gòu)分為中央集權(quán)和地方自治兩個(gè)板塊。地方自治主要是農(nóng)村的自治是傳統(tǒng)中國治理的核心。而這種鄉(xiāng)村自治人與人之間的社會(huì)關(guān)系主要是依靠宗法的、親情的倫理來維系，是通過先賦性、倫理性整合模式實(shí)現(xiàn)的整合。它是一種以鄉(xiāng)村社會(huì)的自足為基礎(chǔ)，依賴文化力量調(diào)節(jié)社會(huì)秩序，國家的強(qiáng)力程度較低的整合機(jī)制，具有一種自發(fā)的、靜止的穩(wěn)定性。[3]這種穩(wěn)定性并不以社會(huì)的發(fā)展為目的，而是一種維持性的穩(wěn)定，因此，中國的傳統(tǒng)社會(huì)能歷經(jīng)千年、無數(shù)朝代更替而不變，以致有學(xué)者將其稱為“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”。

這種傳統(tǒng)社會(huì)的組織方式重心雖然在農(nóng)村，但國家正式編制的官僚組織末梢是縣一級，縣以下一體化組織形態(tài)是鄉(xiāng)紳自治與宗法組織。鄉(xiāng)紳自治和宗法組織作為一體化結(jié)構(gòu)的主體構(gòu)成了民間社會(huì)，它能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)內(nèi)部整合，但并不具備動(dòng)員農(nóng)村人力物力以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和抗拒西方?jīng)_擊的能力。因此，這種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”在遇到來自內(nèi)部的沖擊時(shí)是能夠自我調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)新一輪穩(wěn)定的，但當(dāng)沖擊以前所未有的力度和方式來自外部西方時(shí)，這種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”就破裂了，難以維續(xù)。(來自農(nóng)耕力量的外部沖擊，對中國而言是一直存在的，所以可以認(rèn)為中國的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)也形成了對其有效的應(yīng)對方式，諸如筑長城、胡化與漢化)這也是自清末以來中國各革命群體所必須面對和要解決的問題。直到中國共產(chǎn)黨將黨的重心與發(fā)展轉(zhuǎn)向農(nóng)村，通過其官僚組織延伸到鄉(xiāng)及村 (村干部不屬于國家正式官員編制)具有了空前的對社會(huì)的動(dòng)員力與控制力，從而具有了對抗西方工業(yè)文明沖擊、實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的強(qiáng)大力量。[4]中國革命才最終能實(shí)現(xiàn)勝利。

所以，我國傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)一直是“自治”的民間社會(huì)，雖然它并不是現(xiàn)代意義上的社會(huì)自治，但至少說明了我國農(nóng)村是有自治傳統(tǒng)與自治資源可以利用的。對這份傳統(tǒng)的忽視或割裂都是不利于我國當(dāng)下的農(nóng)村自治或者農(nóng)村基層民主建設(shè)的。再一點(diǎn)就是，中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村的動(dòng)員和組織是我國社會(huì)主義革命和建設(shè)取得成功的重要原因，黨在農(nóng)村的組織和動(dòng)員力量是我們黨和國家的優(yōu)良傳統(tǒng)和巨大財(cái)富，絕不可能被棄如敝履必須加以珍視和利用。

(二)現(xiàn)行村民自治制度的形成

現(xiàn)行的村民自治制度是在“人民公社”的試驗(yàn)失敗之后產(chǎn)生的。人民公社的“一大二公”幻滅后，中國農(nóng)村舊的管理體制方法已然失靈，新的管理方式方法卻還沒有形成。這時(shí)，廣西宜山縣的果地和果作兩村的創(chuàng)舉——村民委員會(huì)以無記名方式產(chǎn)生了。[5]它通過民主選舉的自治組織有效實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村管理與穩(wěn)定。這一新生事物得到中共中央高層的高度重視，迅速在全國各地試點(diǎn)推廣，并通過《1982憲法》得到基本大法的確認(rèn)與規(guī)范。1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》(即35號(hào)文件)，指出“村民委員是基層群眾性自治組織，應(yīng)按居民居住狀況設(shè)立。村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作，村民委員會(huì)主任、副主任和委員要由村民選舉產(chǎn)生。各地在建鄉(xiāng)中可根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定村民委員會(huì)的工作簡則，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再制定全國統(tǒng)一的村民委員會(huì)組織條例?！睒?biāo)志著全國有領(lǐng)導(dǎo)、有計(jì)劃、有步驟的建村工作的全面展開。

對村民委員會(huì)的自治形式何以得到盛行，學(xué)者們也有諸多研究，比如學(xué)者藺雪春從“成本——收益”的角度，分析了政府推動(dòng)鄉(xiāng)村自治的動(dòng)力，他認(rèn)為，人民公社解體后的農(nóng)村治理面臨暫時(shí)的權(quán)力“真空”，而“成功創(chuàng)設(shè)并推行一種適宜的新制度，面臨著巨大的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)損失”。因此，利用已有的產(chǎn)生良好效果的村民委員會(huì)模式是一種經(jīng)濟(jì)有效的模式，在全國推行村民自治成為國家的制度選擇。[6]其將社會(huì)治理成本尤其是國家的財(cái)政壓力作為制度選擇的重要因素進(jìn)行考慮，有可取之處，但將財(cái)政壓力的選擇作為決定性的因素卻有失偏頗。相對來說，筆者更贊同徐勇先生的研究，他認(rèn)為，村民委員會(huì)建立之初，“國家當(dāng)時(shí)面臨的緊迫形勢是如何迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)的、政社合一的人民公社體制廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的‘真空’，以及如何迅速解決基層社會(huì)運(yùn)行的‘失范’問題，因此考慮的是建立村民委員會(huì)組織，并制定相應(yīng)的組織法?！盵7]即村民委員會(huì)的建立，除了少數(shù)是自發(fā)產(chǎn)生的外，全國絕大多數(shù)是“自上而下”推動(dòng)的。其推行的首要原因，既不是出于財(cái)政、經(jīng)濟(jì)成本的考慮，也不是為發(fā)展農(nóng)村民主自治，而是國家政治的穩(wěn)定與安全。這也是了解其后農(nóng)村基層民主發(fā)展所必須牢記的。

有了以上梳理，便能對紹興的農(nóng)村基層民主發(fā)展模式從其動(dòng)力培育和路徑選擇方面給予更宏觀、更具方向性的建議。

二、從紹興村民自治看農(nóng)村基層民主發(fā)展的動(dòng)力培育

推動(dòng)農(nóng)村基層民主發(fā)展，必須要找準(zhǔn)其動(dòng)力，動(dòng)力的強(qiáng)弱是一個(gè)事物能否有效、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。再好的愿景與形式，如果喪失了發(fā)展的推動(dòng)力，就徒具虛表如同泡影了。要獲得強(qiáng)大的動(dòng)力，對動(dòng)力主體的培養(yǎng)必須強(qiáng)化。農(nóng)村基層民主發(fā)展動(dòng)力主要來自于以下幾個(gè)方面:

第一動(dòng)力，農(nóng)村基層群眾。農(nóng)村基層民主自治說到底是與農(nóng)村民眾最切身相關(guān)的事情。其起源于農(nóng)民的創(chuàng)舉，也是農(nóng)村民眾在不斷地豐富和完善、推動(dòng)著農(nóng)民民主的發(fā)展。因此，基層農(nóng)民群眾是農(nóng)村基層民主發(fā)展的第一推動(dòng)力，這是必須明確的。農(nóng)民群眾才能在農(nóng)村社會(huì)生活的發(fā)展中最早、最有效地感知現(xiàn)實(shí)的需求與努力的方向。如“鄉(xiāng)村典章”即是在農(nóng)村新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中為了有效協(xié)調(diào)原5個(gè)自然村之間關(guān)系及與新村的關(guān)系而產(chǎn)生，而“八鄭規(guī)程”則是為解決社會(huì)轉(zhuǎn)型中利益矛盾凸顯，村治模式不夠規(guī)范、不夠透明、不夠民主，干群關(guān)系緊張，才產(chǎn)生的?！班l(xiāng)村典章”等村規(guī)民約的制定，不僅彰顯了農(nóng)村社會(huì)對傳統(tǒng)農(nóng)村自治資源的一定程度的繼承，有利于文化的傳承與發(fā)展，也是對鄉(xiāng)土資源的利用和再造，符合本地的特質(zhì)，有利于鄉(xiāng)土資源的較大化利用，從而有利于鄉(xiāng)村的社會(huì)整合與階層通過契約精神達(dá)致的團(tuán)結(jié)。農(nóng)村基層群眾的滿足和需求，是農(nóng)村基層民主發(fā)展的意義和努力指向，也取決于農(nóng)村群眾主體的素質(zhì)、行為和態(tài)度。因此，農(nóng)村基層民主發(fā)展，首先要推動(dòng)這一農(nóng)村主體的發(fā)展和提高。沒有新型化的有知識(shí)、有智識(shí)的農(nóng)民群體，農(nóng)村的基層民主發(fā)展終究是緣木求魚，可望不可及。

而村民自治通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)廣大村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，帶有明顯的現(xiàn)代民主和法理型社會(huì)的契約性特征。這種契約精神一方面形成了對村民群眾的約束和保護(hù)，另一方面也促使了村民權(quán)利意識(shí)的覺醒與運(yùn)用。其權(quán)利意識(shí)的覺醒和追求，也成為推動(dòng)農(nóng)村基層民主發(fā)展的最大動(dòng)力。

第二動(dòng)力，黨和國家。從前文可以看出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民的革命和建設(shè)很大程度上改變了以往的農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展格局和軌跡。黨和國家是大的宏觀社會(huì)政策的制定者和給予者，因此，黨和國家是農(nóng)村基層民主發(fā)展的一個(gè)重要推動(dòng)力量。宏觀上，黨和國家的方針政策為農(nóng)村基層民主的發(fā)展提供了基本的框架和寬廣的背景。但從村民委員會(huì)制度的產(chǎn)生，不論是將其作為黨的“從群眾中來，到群眾中去”群眾路線的踐行，還是一種偶發(fā)性的建制成為一種模式，都可以得出這一制度的出臺(tái)與落實(shí)，缺乏先在的理論的宏觀設(shè)計(jì)與嚴(yán)密論證。中觀上，黨和地方政府依據(jù)地方差異性實(shí)踐及地方的風(fēng)土文化、財(cái)政實(shí)力、政策傾向等指導(dǎo)地方農(nóng)村基層民主發(fā)展，直接影響著農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)程度。

黨和國家會(huì)成為農(nóng)村基層民主發(fā)展的重要推動(dòng)力，還有一個(gè)重要的因素是由我國的政治生態(tài)和黨的使命所確定的。新中國的建立，區(qū)別于大多數(shù)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓜熟蒂落形成新的政治體制的模式，我國是個(gè)先政治后經(jīng)濟(jì)的國家。中國共產(chǎn)黨革命的首要目標(biāo)是救亡圖存，即實(shí)現(xiàn)國家政治上的獨(dú)立和完整，其次才是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民生的改善。中國共產(chǎn)黨所成立的國家也是高于既定半殖民地經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的社會(huì)主義國家，因此，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更需要政治的推動(dòng)和主導(dǎo)。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治的穩(wěn)定就成為先決條件。政治先于經(jīng)濟(jì)，在文化大革命的“政治掛帥”中達(dá)到極致，弊端盡顯。其后我國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國策，但對政治的重視依然是我們黨和國家的重要考量點(diǎn)。我們所進(jìn)行的是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革，改革、發(fā)展的前提是穩(wěn)定，尤其是我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得一些成績后，現(xiàn)在更是強(qiáng)調(diào)和諧發(fā)展觀。而農(nóng)村一直占據(jù)著我國的大部分人口、地域和市場，所以維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定也一直是我國政策的重中之重。農(nóng)村基層民主改革，作為我國民主改革的現(xiàn)行領(lǐng)域和試驗(yàn)田，離開黨與國家的重視和推動(dòng)也就難以想象。

第三動(dòng)力，村黨委和村民委員會(huì)干部。不論是全國村民委員會(huì)的誕生還是紹興三種村治模式的創(chuàng)新，都和村兩委的干部大力推動(dòng)、大膽探索密切相關(guān)。村民自治能夠良好運(yùn)行和維續(xù)也離不開他們的直接努力。村兩委干部是村民自治的直接推動(dòng)者和踐行者，也是黨與國家和農(nóng)村社會(huì)相聯(lián)系的重要樞紐和雙向交流的重要管道。農(nóng)村基層民主發(fā)展如何取得進(jìn)步，如何才能不偏離黨的目標(biāo)方向，不僅需要基層農(nóng)村黨組織的強(qiáng)大號(hào)召力、引導(dǎo)力，也需要基層黨組織與村民委員會(huì)處理好相互之間的關(guān)系。

將應(yīng)該自治的還給自治，將需要領(lǐng)導(dǎo)的地方加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。從歷史來看，我國一直沒有處理好農(nóng)村基層黨組織與社會(huì)的關(guān)系，“人民公社時(shí)期的村莊權(quán)力體現(xiàn)出較為鮮明的國家權(quán)力的邏輯。這種權(quán)力是不會(huì)向村莊妥協(xié)的，而是村莊向它妥協(xié)，但在分田到戶以后，村組權(quán)力的邏輯卻發(fā)生了一個(gè)變化，國家權(quán)力向村莊妥協(xié)。村組權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的邏輯除了遵循國家的邏輯之外，還有各種地方性的邏輯。這在村民自治研究中表現(xiàn)得較為明顯”[8]。現(xiàn)實(shí)中，村黨支部與村民委員會(huì)之間的權(quán)力爭奪，構(gòu)成了農(nóng)村基層民主建設(shè)最大的議題。兩委關(guān)系的妥善處理程度，也往往反映出這個(gè)村民主發(fā)展?fàn)顩r的程度，兩委關(guān)系好，則村民主實(shí)現(xiàn)程度高，兩委關(guān)系僵化，則村民主也呈無序亂象。紹興三種村治模式的成功，也在于正確處理了村兩委的關(guān)系。只有兩委之間形成合力，才能給農(nóng)村基層民主發(fā)展以更大的推力。

第四動(dòng)力，研究農(nóng)村基層民主的理論工作者。有社會(huì)責(zé)任感的相關(guān)理論工作者是黨的方針政策的主要宣講者和傳播者，也是民主思維、民主理論的重要鋪墊者和深化者。這些理論工作者有理論思維、政策話語表達(dá)等方面的優(yōu)勢，在農(nóng)村基層民主建設(shè)中發(fā)揮著特殊的作用。一方面，他們能準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)黨的方針政策的精神實(shí)質(zhì)和最新動(dòng)態(tài)，通過研究和宣講黨的方針政策的內(nèi)涵和意義，推動(dòng)或引導(dǎo)農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展;另一方面，他們將民主發(fā)展的理論與地方實(shí)踐相結(jié)合起來，不僅用理論指導(dǎo)了農(nóng)村的基層民主發(fā)展，而且形成本土化資源和特色，同時(shí)，他們還在不斷發(fā)展的農(nóng)村基層民主實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)、提煉新經(jīng)驗(yàn)，形成新的理論或模型，推動(dòng)黨的建設(shè)理論的創(chuàng)新與基層民主實(shí)踐的創(chuàng)新。

我國研究農(nóng)村基層民主的理論工作者，在廓清中國農(nóng)村民主的基本面貌，對農(nóng)村民主的個(gè)案或連續(xù)追蹤等方面都取得了較大成績，但也存在重視外國理論、輕本國實(shí)踐，重視地方實(shí)驗(yàn)、輕視宏觀構(gòu)建等問題。但無論如何，理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，沒有成熟的理論想要有完美的實(shí)踐只是空談。因此，培育更多的、優(yōu)秀的研究農(nóng)村基層民主的理論工作者，對于農(nóng)村基層民主的實(shí)踐是不可或缺的。

三、從紹興村民自治看農(nóng)村基層民主發(fā)展的路徑選擇

有了充沛的動(dòng)力，沒有正確的疏導(dǎo)途徑，動(dòng)力難以宣泄，也難成事。農(nóng)村基層民主發(fā)展路徑，最重要的是制度，這也是紹興村治模式所揭示的重要規(guī)律?！爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事”。[9]如何衡量制度的好壞呢?

從縱向上看，制度的好壞不是靜態(tài)的，造成秦漢帝國、開元盛世的制度，也同樣埋下了其衰敗的種子。制度需要?jiǎng)討B(tài)的維護(hù)和完善。紹興的三種農(nóng)村基層民主制度通過設(shè)立規(guī)程、形成典章、程序，實(shí)現(xiàn)了制度上的創(chuàng)生、細(xì)化和完善。這不僅是對村民自治制度的再造與發(fā)展，也是制度的鏈條化與動(dòng)態(tài)化嘗試。它們在制度的執(zhí)行過程中顯示了制度的剛性與魅力，村兩委干部行事有章可循、有據(jù)可考，能夠名正言順的拒絕不必要的開支、公開透明賬目與事項(xiàng)，既安了村民群眾的心，也明確了村兩委干部的責(zé)任、減輕了其負(fù)擔(dān)。在民主選舉的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了民主決策、民主執(zhí)行與民主監(jiān)督。廣大村民不再是選出村干部后就無事可做、只能等待下一次選舉，而是可以全程參與到村務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，對村內(nèi)的重大決策、日常事務(wù)都能發(fā)揮出自己的知情、參與、監(jiān)督等權(quán)力與作用。這些都極大改變了我國農(nóng)村以往有制度而無執(zhí)行，或有制度而執(zhí)行走樣的狀況。這是紹興三種農(nóng)村民主發(fā)展模式的意義所在，也是今后農(nóng)村基層民主發(fā)展需要努力的方向所在。

從橫向上看，中國地域廣袤，各地自然與社會(huì)稟賦是非均質(zhì)化的，不同的自然賦予和些微差異的文化傳承，決定了農(nóng)村基層的兩委干部和基層群眾才是農(nóng)村基層民主發(fā)展面貌的主要塑造者。雖然“五十里不同風(fēng)，一百里不同俗”的狀況在交通和信息傳遞日益便捷發(fā)達(dá)的今天有很大改觀，但秦腔高亢、楚韻悠長、吳儂軟語的延綿是血脈里的基因，即使改造，也非一日之功。農(nóng)村基層民主是直接利于行動(dòng)的、具體而微的制度。因此，制度的最佳執(zhí)行，是要發(fā)揮其最大效用而非求最大范圍。這也是紹興地區(qū)產(chǎn)生了三種村治模式，各有優(yōu)長而不能劃一而足的原因。農(nóng)村基層民主發(fā)展應(yīng)謹(jǐn)記這一點(diǎn)，我國所求的不應(yīng)是一種全國統(tǒng)一的制度模式，而應(yīng)是大框架下，制度便利的有效執(zhí)行與實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，紹興的村治模式也存在或揭示了即有制度執(zhí)行中不周延的情況。表現(xiàn)在:第一，村兩委的關(guān)系沒有完全理順。除了《董村典章》明確規(guī)定了村黨委與村支部的關(guān)系，另兩種模式更多是通過實(shí)施細(xì)則來確立兩者關(guān)系。從目前的農(nóng)村民主實(shí)踐來看，民主搞的好的村更多是黨委強(qiáng)村支部弱或者黨委村支部合一的模式。是否這是農(nóng)村基層民主發(fā)展的唯一出路，村黨委與村支部的關(guān)系還有那些好的出路可以借鑒?村黨委與村民委員會(huì)的關(guān)系在學(xué)理上怎么進(jìn)一步的深入、細(xì)化，都還需要更多的實(shí)踐和理論支持。第二，制度的主體設(shè)計(jì)存在偏重對兩委干部的約束、缺少對村民約束問題。紹興三種模式揭示的問題是，對村兩委干部的硬性約束有了，卻沒有對村民民主政治參與的硬性約束。雖然村民的政治參與在我國有很大改善，但整體依然是比較低的水平，這就導(dǎo)致在村民的冷淡與漠視中，農(nóng)村的基層民主仍然是剃頭匠的擔(dān)子——一頭熱，這不僅會(huì)使對村干部的硬性規(guī)定淪為空談，也往往造成了村干部熱情的消磨。培養(yǎng)村民的民主意識(shí)、提高其民主水平仍任重道遠(yuǎn)。第三，制度的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)依然存在重視民主選舉、民主監(jiān)督，輕民主決策、民主執(zhí)行的問題。雖然紹興三種村治模式對民主的各個(gè)環(huán)節(jié)都有探索和改善。但由于村級事務(wù)的瑣碎、要應(yīng)對的方面千頭萬緒，在民主執(zhí)行中的一些從快、權(quán)宜之舉，就往往成為規(guī)則與制度打起擦邊球。民主決策、民主執(zhí)行所體現(xiàn)的“公平與效率”之爭，往往是效率壓倒了公平。如何處理民主決策、民主執(zhí)行所帶來的效率較低問題，也是今后制度設(shè)計(jì)所要考慮的問題。

[1]參見.中國“村治模式”論壇專題[J].小康，2006，(7);趙愛慶，等.超越鄉(xiāng)村政治精英治理模式的政治抉擇[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2008，(1).

[2]課題組，袁海平.從傳統(tǒng)治理到農(nóng)民參與式治理——紹興鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新與啟示[J].中國管理信息化，2011，(8).

[3]參見:費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國 [M].江蘇文藝出版社，2007.

[4]金觀濤，劉青峰.開放中的變遷:再論中國社會(huì)超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)[M].法律出版社，2010.

[5]徐勇.最早的村委會(huì)誕生追記[J].炎黃春秋，2000，(9).

[6]藺雪春.當(dāng)代中國村民自治以來的鄉(xiāng)村治理模式問題[J].當(dāng)代世界社會(huì)主義問題，2007，(3).

[7]參見徐勇.中國農(nóng)村村民自治 [M].華中師范大學(xué)出版社，1997.

[8]申端鋒.二十世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯——一個(gè)導(dǎo)論[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)·社會(huì)科學(xué)版，2006，(4).

[9]鄧小平文選第二卷[M].北京:人民出版社，1994.