鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護問題與對策探討

賈 超 史術光

2008年初，江西省委、省政府提出建設鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略構想，是認真貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，是為了保護好一湖清水美景，也是為了爭取國家政策項目支持、加快經(jīng)濟社會更好發(fā)展的一大關鍵點。2009年12月12日國務院正式批準實施《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設由此成為國家戰(zhàn)略。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)處于京九經(jīng)濟帶和長江經(jīng)濟帶的交接地帶，是中央關于加快發(fā)展沿干線鐵路經(jīng)濟計劃帶的構想之一。建立鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)不僅可以帶來優(yōu)化生態(tài)環(huán)境與促進經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，而且符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、造福子孫后代的科學發(fā)展要求，同時關乎鄱陽湖地區(qū)以及江西全省的經(jīng)濟社會發(fā)展，還將有利于長江中下游地區(qū)和我國東南腹地生態(tài)環(huán)境的改善。

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀

鄱陽湖是中國第一大季節(jié)性淡水湖。江西全省流域面積97%的江河水注入鄱陽湖，其中贛、撫、信、饒、修五大河流多年平均入湖水量有1285．7億立方米。鄱陽湖作為世界重要的生態(tài)濕地，草美花香水秀，水產(chǎn)物種豐富，珍稀鳥類眾多，有150多種鳥類在鄱陽湖國家級候鳥保護區(qū)棲息越冬，是世界上最大的鳥類保護區(qū)。受季風氣候影響，鄱陽湖是一個季節(jié)性變化很大的吞吐型湖泊，其年均降雨量為1636mm、多年平均水位為12．86m。每年春夏之交，湖水猛漲，湖泊面積有3841平方公里;冬季，湖水則劇降，湖面驟然縮小，這是鄱陽湖面積僅140平方公里，固有“洪水一片，枯水一線”的說法。近年來受全球氣候變化等因素影響，枯水期長，嚴重影響了鄱陽湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境。2007年，湖水水位突破了歷史最低點，持續(xù)干旱，湖區(qū)上千萬人飲水困難，濕地面積縮水，越冬候鳥及其他生物的數(shù)量因為隨之減少，候鳥越冬棲息環(huán)境惡化。

鄱陽湖區(qū)46個縣處于江西的中北部。該區(qū)地處亞熱帶濕潤季風區(qū)，氣候溫暖濕潤，光照充足，四季分明。區(qū)內地形東、南、西三面高，北部低，成為一個整體向鄱陽湖傾斜而向北開口的巨大盆地;地貌以平原、低丘崗地為主。該區(qū)是我省主要商品糧、棉、油料及淡水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，亦是我國重要的商品糧和淡水養(yǎng)殖基地。近年來，隨著全球氣候變化，極端天氣事件愈漸頻繁。2007年受降雨長時間偏少影響，鄱陽湖水域面積從最高4000 km2一度減少到不足50 km2，碧波千里的濕地卻面臨巨大的干旱危機，而工業(yè)化、城市化快速發(fā)展另一方面卻嚴重影響了鄱陽湖水生環(huán)境，水質污染嚴重，造成湖泊環(huán)境承載力越來越小。鄱陽湖區(qū)還屬于長江中下游血吸蟲病疫區(qū)，血吸蟲病一直困擾著湖區(qū)群眾，影響了沿湖地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展;都昌、永修和星子等縣的環(huán)境破壞使得大風、沙塵災害時有發(fā)生，鄱陽湖生態(tài)調和能力下降，水土流失等生態(tài)問題有增無減。這一切都助長了鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境的脆弱性。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境問題分析

(一)污染防治任務艱巨，污染減排壓力持增

隨著江西省工業(yè)化城市化進程加快，流域內水污染問題也越來越嚴重。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，部分河段水環(huán)境污染過度，尤其是城市河段，鄱陽湖部分點位已經(jīng)輕度富營養(yǎng)化。危害空氣質量污染因素有增無減，一是能源消費結構仍以煤炭為主而相對較高的污染物排放強度沒有減弱，全省酸雨現(xiàn)象仍然嚴重。二是日益增多的機動車輛必然使機動車尾氣污染開始成為污染城市環(huán)境空氣質量的重要因素，固體廢物污染控制也需要加強。

隨著金融危機影響后經(jīng)濟發(fā)展快速恢復，生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的加快，城鎮(zhèn)化進程的全面開展，全省化學二氧化硫和需氧量都出現(xiàn)了較大的新增量，減排工作面臨較大的壓力;由于相對粗放的發(fā)展模式、環(huán)境保護的基礎設施建設相對落后，一些城市污水處理廠不能日常運行還有配套管網(wǎng)建設的滯后，生活化學需氧量削減量遠遠小于新增量;三是企業(yè)為降低經(jīng)營成本，想方設法漏排、偷排，甚至不使用治污設施，將環(huán)境成本轉嫁為社會成本，逃避治污責任，這無疑使得減排工作更加難以進行。四是隨著污染減排工作的力度加大，可供我們利用、施展的重大工程減排措施空間越來越小，總量控制體系的改善與發(fā)展，減排考核指標也會隨之更加嚴格、更加全面和完善。

(二)森林防護欠缺，濕地植被破壞

隨著人口的不斷增長，濫砍濫伐和不合理開發(fā)利用森林資源，以及毀林開荒、開礦、修路，一度造成環(huán)鄱陽湖區(qū)森林資源再生能力下降，森林植被和地表都遭受到了很大程度上的破壞。我省雖進行了林權制度的改革，加快綠化造林的進程，森林植被面積、森林資源有所回升，但森林的質量較低，主要表現(xiàn)在:(1)森林覆蓋率低，僅僅是全省的2/5;(2)森林種植比例不合理，防護林種植面積遠遠小于經(jīng)濟林面積;(3)針闊混交林和闊葉林面積小，針葉林面積大;(4)森林總體單位面積蓄積量低森林種植不夠均勻密布。由于林地資源減少、森林資源質量的持低，森林保持水土、涵養(yǎng)水源、防風固沙、調節(jié)氣候的功效被大大消減，生態(tài)環(huán)境平衡也被破壞。

(三)環(huán)境保護法律法規(guī)不完善

鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理必須要有法律法規(guī)的保證，但由于鄱陽湖區(qū)體制欠缺、管理行為不協(xié)調、經(jīng)費條件制約等原因，立法滯后、執(zhí)法方面不嚴格，鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的法律法規(guī)建設仍然難以滿足現(xiàn)實工作的需要，如2004年3月實施的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，作為我國濕地保護過程中意向重要按法律成果，雖然加強了對鄱陽湖濕地的保護與合理利用的規(guī)范化管理，但仍存在一些問題，《條例》只對鄱陽湖濕地區(qū)域排污總量實行嚴格控制，卻沒有具體規(guī)定其上游地區(qū)排污控制量。《條例》沒有明確濕地保護區(qū)管理機構對區(qū)內土地、水、漁業(yè)等資源的管理權力?！稐l例》沒有明確對征占用濕地的行政許可事項，出現(xiàn)了濕地征地“無人能管”的現(xiàn)象。相關部門對有關法規(guī)的執(zhí)行力度不夠，如在鄱陽湖區(qū)雖然實行季節(jié)性輪休魚禁港制度，加強了漁政管理，但由于湖泊面積遼闊，管理難度大，濫捕濫獵現(xiàn)仍然存在，使得漁業(yè)資源的保護難以全面開展。

(四)公眾參與環(huán)境保護的作用有限

公眾參與生態(tài)環(huán)境治理已成為世界趨勢。20世紀80年代，江西省政府對公眾參與鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理開始了規(guī)范與鼓勵。經(jīng)過近30年努力與實踐，鄱陽湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的公眾度有了較大的提升。但是，總體來說，目前鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理主要是依靠政府力量獲得的成效。公眾參與在其中的貢獻卻十分有限。與發(fā)達省份相比，江西省民間環(huán)保組織總體規(guī)模小、團隊數(shù)量少、發(fā)揮作用小。從參與方式上看，公眾參與鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的方式與渠道都較為有限，主要通過少數(shù)人大代表、政協(xié)委員以及環(huán)保專家的提案、建議和人民群眾的來信來訪，基本上都是間接、被動的參與方式，而不是直接、自覺、廣泛的參與行為。從參與內容上看，目前公眾參與鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理主要為末端參與和微觀參與，主要在參與宣傳教育方面較為活躍，公眾參與的廣度和深度都還有待提高，，例如事后舉報、受害者投訴;而在預案參與和宏觀參與方面則相對落后，對政府公共政策的制定及其價值取向、政府開發(fā)艱澀項目的決策與實施過程等方面的作用可謂微不足道，開發(fā)建設項目的決策與實施過程等影響力十分有限。從參與保障來看，目前鄱陽湖區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與并沒有真正形成制度，大多是由政府支持、組織和發(fā)動的，一些法律法規(guī)體系雖然對公眾參與的權利作出了有關規(guī)定，但大多過于條例化，也沒有明確對公眾參與的保障等等，使得公眾參與的制度建設基本上還是紙上談兵。

三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護對策

(一)加強污染防治和主要污染源物總量減排

加強主要污染源物總量減排，加大城鎮(zhèn)生活污水處理設施的建設投入，完善污水處理網(wǎng)點。通過污水處理廠的建設、推進完成2015年所有市縣和重點鎮(zhèn)污水集中處理率達到85%的目標，加強對企業(yè)節(jié)能減排、污水處理后再排放的監(jiān)督與管理，從源頭杜絕污水進入鄱陽湖的可能;抓好重點治理工程，以科學發(fā)展觀為指導，轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，通過優(yōu)化發(fā)展降低污水排放總量。實行重點行業(yè)環(huán)境準入管理，提高產(chǎn)業(yè)準入門檻，鄱陽湖地區(qū)工業(yè)企業(yè)必須按照國家要求做到持證排污和達標排放;提高污水處理科技水平，獎勵企業(yè)污水處理科研發(fā)明，利用經(jīng)濟手段、科技手段、政策手段切實提高鄱陽湖地區(qū)污水處理率。

(二)加快林業(yè)建設，提高森林覆蓋率和質量

根據(jù)建設生態(tài)江西的總要求，以綠色GDP理念為指導，控制經(jīng)濟活動對于環(huán)境的改變在適當范圍，使經(jīng)濟發(fā)展的同時人們生活富裕、環(huán)境生態(tài)文明。一是推進長江防護林的建設，貫徹落實退耕還林和防沙治沙等國家政策;二加強鄱陽湖國家級自然保護區(qū)、五河源頭自然保護區(qū)和濕地工程建設，做好野生動植物的保護工作;三是加強森林防火、森林病蟲害防治和森林管護工作的指導、監(jiān)督和檢查。

按照省委、省政府的要求，為實現(xiàn)全省森林覆蓋率達到63%的目標，可以采取以下幾個措施:一、實施平原林業(yè)工程，加快綠色地帶、城鎮(zhèn)綠化、農(nóng)田防護林建設等，發(fā)展鄱陽湖地區(qū)平原林業(yè)，推進村旁、宅旁、路旁、水旁植樹造林工程建設;二、加快建設綠色通道工程，注重鐵路、高速公路、國道、省道等交通沿線兩側的防護林建設，為此，要將其綠化經(jīng)費直接納入政府工程預算，同時還要加大綠化工程的財政投入;三、著力建設鄉(xiāng)村綠色工程，激勵當?shù)剞r(nóng)民保護家鄉(xiāng)青山綠水的主觀能動性，抓好鄉(xiāng)村的綠化美化抓建設四季常綠、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境共同持續(xù)發(fā)展的新農(nóng)村;四、建設好城鎮(zhèn)美化工程，進一步推動城鎮(zhèn)美化，加快城鎮(zhèn)基礎設施的完善，注重城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)裸露地的再綠化，擴大城鎮(zhèn)綠化面積，采取工程措施、生物措施、科學技術措施以改善城市綠化問題。

(三)完善環(huán)境保護法律法規(guī)，增強公眾環(huán)保意識

鄱陽湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境既是珍貴的經(jīng)濟資源，又是重要的環(huán)境資源。涉及多個管理部門，同時多部法律法規(guī)體系交叉涵蓋。在發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步的同時，又不能忽視環(huán)境的保護與生態(tài)的平衡。因此，需要特別注意鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的處理，要站在鄱陽湖流域的整體角高度上，制定出一個科學、全面、系統(tǒng)、法定的總體規(guī)劃以更好地促進鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境的開發(fā)與保護。此外，由于鄱陽湖區(qū)面積較大，涉及的城市、縣級行政范圍較廣，在管理過程中難以明確區(qū)分責任范圍，因此相關部門應加大執(zhí)法力度，嚴格按照《江西省鄱陽湖湖濕地保護條例》，加強對湖區(qū)進行合理開發(fā)與保護，對一切違反《條例》的行為都要嚴懲不貸。鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境行政主管部門要在本行政區(qū)域內開展并落實生態(tài)環(huán)境的普查評價，通過多種渠道、多種形式及時公布生態(tài)環(huán)境開發(fā)和利用的相關信息，積極指導監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的合理開發(fā)與利用，并禁止破壞生態(tài)環(huán)境項目。

從根本上說，社會公眾對鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的認識程度和對生態(tài)環(huán)境治理的支持程度是鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理成功的關鍵。提高公民的生態(tài)素質與生態(tài)環(huán)境保護意識，奠定鄱陽湖生態(tài)保護的社會心理基礎。而要強化居民的生態(tài)環(huán)境保護意識，一是政府付要發(fā)揮組織、指導作用。政府作為生態(tài)環(huán)境治理的主力軍，首先要讓生態(tài)環(huán)境治理意識武裝政府工作人員，從上到下地推廣生態(tài)環(huán)境理念，從最根本推動社會公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性;二是要利用宣傳教育方式，一方面，把生態(tài)環(huán)境治理知識加入各級、各類學校的教學內容，讓人們從小樹立起環(huán)境保護理念。另一方面，通過各種宣傳與培訓方式，普及湖區(qū)居民的環(huán)境教育，讓人們意識到，只有保護好生態(tài)環(huán)境才有可能真正地提高生活水平與質量。

[1]唐兵．鄱陽湖區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀、問題與保障[J]． 安徽農(nóng)業(yè)科學，2011，(6)．

[2]楊勵君，劉銘富，劉良源．加強鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護的建議[J]．江西農(nóng)業(yè)學報，2009，(1)．

[3]鄧水蘭．鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設問題與對策探討[J]． 特區(qū)經(jīng)濟，2011，(1)．

[4]張平．鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)分析 [J]．九江學院學報，2009，(6)．

[5]蘇榮．鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)事關全局發(fā)展[N]．中國經(jīng)濟時報，2008－07－31．