試論我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的歷程、模式及創(chuàng)新

劉清榮 程文燕 康 亮

貧困，是人類社會(huì)發(fā)展到今天仍然必須面對(duì)和解決的世界性問(wèn)題。建國(guó)60多年來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面都取得了巨大成就，但貧困仍是阻礙國(guó)家發(fā)展的一個(gè)重要因素。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，從《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃 (1994－2000年〉》到《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001一2010年〉》的實(shí)施，扶貧事業(yè)取得了巨大成就。農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問(wèn)題基本解決，探索出了一條中國(guó)特色扶貧開(kāi)發(fā)道路，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固、社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用，為推動(dòng)全球減貧事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》明確提出，到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房;中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議宣布，根據(jù)到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的要求，適應(yīng)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)入新階段的形勢(shì)，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比2009年1196元提高了92%，對(duì)應(yīng)的扶貧對(duì)象規(guī)模到2011年年底約為1．28億人，占農(nóng)村戶籍人口比例約為13．4%。

種種信號(hào)表明，目前我國(guó)農(nóng)村居民的生存和溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，扶貧開(kāi)發(fā)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。但我國(guó)扶貧對(duì)象規(guī)模依然龐大，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)仍舊十分艱巨，為了打好新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，有必要對(duì)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的歷程進(jìn)行梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析扶貧開(kāi)發(fā)主要模式的優(yōu)勢(shì)與不足，提出扶貧工作的創(chuàng)新思路。

一、我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的歷程

20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，中國(guó)政府始終致力于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施了以解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題為主要目標(biāo)的有計(jì)劃、有組織的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)。從1978年到2000年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口由2．5億人減少到3000萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0．7%下降到3%左右，基本實(shí)現(xiàn)了到20世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)。進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國(guó)政府根據(jù)中國(guó)全面進(jìn)入建設(shè)小康社會(huì)新階段和農(nóng)村依然存在貧困問(wèn)題的基本國(guó)情，制定了新的扶貧戰(zhàn)略，決心繼續(xù)大力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，鞏固扶貧成果，盡快使尚未脫貧的農(nóng)村人口解決溫飽問(wèn)題，并逐步過(guò)上小康生活。從1978年至今，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)歷程大致可分為以下四個(gè)階段。

(一)體制改革推動(dòng)扶貧階段(1978—1985年)

1978年，按中國(guó)政府確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有貧困人口2．5億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?0．7%。導(dǎo)致這一時(shí)期大面積貧困的原因是多方面的，主要是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。因此，制度的變革就成為緩解貧困的主要途徑。

首先是土地經(jīng)營(yíng)制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，從而極大地解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，在農(nóng)村進(jìn)行的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開(kāi)、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革，也為解決農(nóng)村的貧困人口問(wèn)題打開(kāi)了出路。這些改革，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1985年，農(nóng)村人均糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)14%，棉花增長(zhǎng)73．9%，油料增長(zhǎng)176．4%，肉類增長(zhǎng)87．8%;農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2．6倍;沒(méi)有解決溫飽的貧困人口從2．5億人減少到1．25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到14．8%;貧困人口平均每年減少1786萬(wàn)人。

(二)大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段(1986—1993年)

二十世紀(jì)八十年代中期，在改革開(kāi)放政策的推動(dòng)下，中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)，但少數(shù)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對(duì)滯后。貧困地區(qū)與其他地區(qū)，特別是與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的差距逐步擴(kuò)大。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展不平衡問(wèn)題凸顯出來(lái)，低收入人口中有相當(dāng)一部分人經(jīng)濟(jì)收入不能維持其生存的基本需要。

為進(jìn)一步加大扶貧力度，中國(guó)政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針。自此，中國(guó)政府在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧，中國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。經(jīng)過(guò)八年的不懈努力，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483．7元;農(nóng)村貧困人口由1．25億人減少到8000萬(wàn)人，平均每年減少640萬(wàn)人，年均遞減6．2%;貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?4．8%下降到8．7%。

(三)扶貧攻堅(jiān)階段(1994—2000年)

隨著農(nóng)村改革的深入發(fā)展和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)力度的不斷加大，中國(guó)貧困人口逐年減少，貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。這主要表現(xiàn)在貧困發(fā)生率向中西部?jī)A斜，貧困人口集中分布在西南大石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、秦巴貧困山區(qū)以及青藏高寒區(qū)等幾類地區(qū)。導(dǎo)致貧困的主要因素是自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會(huì)發(fā)育落后等。

以1994年3月《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的公布實(shí)施為標(biāo)志，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》明確提出，集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭(zhēng)用七年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。這是新中國(guó)歷史上第一個(gè)有明確目標(biāo)、明確對(duì)象、明確措施和明確期限的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。

在1997年至1999年這三年中，中國(guó)每年有800萬(wàn)貧困人口解決了溫飽問(wèn)題，是進(jìn)入二十世紀(jì)九十年代以來(lái)中國(guó)解決農(nóng)村貧困人口年度數(shù)量最高水平。到2000年底，國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

(四)鞏固成果，綜合開(kāi)發(fā)階段(2001年至今)

2001年5月，中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議召開(kāi)，制定并頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001－2010年)》，這是繼“八七計(jì)劃”之后又一個(gè)指導(dǎo)全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的綱領(lǐng)性文件，對(duì)21世紀(jì)初的扶貧戰(zhàn)略作出全面描述，明確提出了今后十年扶貧開(kāi)發(fā)的奮斗目標(biāo)、基本方針、重點(diǎn)對(duì)象以及主要政策措施。以此為標(biāo)志，中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入了一個(gè)新階段。中國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題基本得到解決，下一步是繼續(xù)改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的落后狀態(tài)，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011－2020)》的出臺(tái)，進(jìn)一步肯定了加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，實(shí)現(xiàn)到2020年全面建成小康社會(huì)奮斗的目標(biāo)，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。

二、我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主要模式

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》中指出，把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距作為新的政策目標(biāo)，大力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的深入發(fā)展。我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的政策始終堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和社會(huì)保障相結(jié)合，專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧相結(jié)合，外部支持與自力更生相結(jié)合，從而形成了以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、搬遷扶貧、科技扶貧等為主要模式的中國(guó)式扶貧。

(一)整村推進(jìn)

為實(shí)現(xiàn)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010年)》提出的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院扶貧辦總結(jié)了各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以貧困村整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃為切入點(diǎn)，在全國(guó)范圍全面開(kāi)展了“參與式整村推進(jìn)扶貧”工作，標(biāo)志著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)入“整村推進(jìn)”的新階段。

“整村推進(jìn)”是以村級(jí)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與發(fā)展并舉，一次規(guī)劃，分步實(shí)施，突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)。在建設(shè)內(nèi)容上以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加貧困人口的收入為中心，力求山、水、田、林、路綜合治理，教育、文化、衛(wèi)生和社區(qū)精神文明共同發(fā)展;在資金投入和扶持量上，以政府投入為引導(dǎo)，以村級(jí)物質(zhì)資源和勞動(dòng)力資源為基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)政府各部門和社會(huì)各界的力量，使各方面的扶貧資金相互配套、形成合力，集中投向貧困村需要建設(shè)的項(xiàng)目，達(dá)到“集小錢辦大事”的目的。

1．整村推進(jìn)模式的優(yōu)勢(shì)

(1)集中有限資源，解決重點(diǎn)問(wèn)題

過(guò)去由于扶貧資源有限且分散，往往形成不了合力，解決不了貧困村的突出問(wèn)題。整村推進(jìn)模式將各方面的資源統(tǒng)籌使用，集中投入，可以有重點(diǎn)地分期、分批解決貧困村最突出的問(wèn)題，也能夠比較有效地解決扶貧資金分散的問(wèn)題，從而提高扶貧資源的使用效率。

(2)強(qiáng)調(diào)民主參與“扶真貧”

整村推進(jìn)在實(shí)施過(guò)程中更加強(qiáng)調(diào)貧困人口參與的重要性，充分尊重貧困群眾對(duì)整個(gè)扶貧過(guò)程的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，通過(guò)村民大會(huì)，民主確定扶貧收益人口，從而能夠最大限度地保證真正貧困的農(nóng)戶得幫助，使得扶貧工作能夠更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)貧困戶。

(3)貧困農(nóng)戶參與扶貧開(kāi)發(fā)的積極性高

整村推進(jìn)以村級(jí)扶貧規(guī)劃為切入點(diǎn)，堅(jiān)持群眾廣泛參與的原則，發(fā)動(dòng)貧困農(nóng)戶參與扶貧項(xiàng)目的決策、實(shí)施和監(jiān)督等全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶選擇、實(shí)施、管理項(xiàng)目的主體作用，從而提高貧困農(nóng)戶自主脫貧、自我發(fā)展的能力，有利于從根本上解決貧困問(wèn)題。實(shí)踐證明，通過(guò)參與式的村級(jí)規(guī)劃制定和實(shí)施，能夠極大地提高扶貧對(duì)象的積極性，項(xiàng)目選擇也更加符合貧困農(nóng)戶的發(fā)展需求，項(xiàng)目更具有針對(duì)性，落實(shí)也更加容易。

2．整村推進(jìn)模式存在的問(wèn)題

(1)門檻設(shè)置過(guò)高

無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還是產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，除政府的整村推進(jìn)項(xiàng)目資金投入外，還需要農(nóng)戶自籌一大部分資金，而這大大超過(guò)絕對(duì)貧困人口的承受能力，較高的參與門檻使得應(yīng)該得到扶持的低收入農(nóng)戶被排斥在項(xiàng)目之外。

(2)無(wú)力解決區(qū)域性的貧困問(wèn)題

整村推進(jìn)模式對(duì)解決貧困村和貧困戶的基本生產(chǎn)和生活問(wèn)題有著積極作用，是改善貧困村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種有效方式，但由于資金和項(xiàng)目總體規(guī)模小，不能解決農(nóng)村扶貧的全部或主要問(wèn)題。

(3)資金投入與貧困程度不同步

由于投入的扶貧資金有限，實(shí)際工作中資金“投放難、回收更難”的問(wèn)題普遍存在。出于對(duì)資金使用效率和回收率的考慮，比較容易偏向?qū)①Y金投放到那些并不一定最貧困但卻能夠解決資金使用、回收以及配套問(wèn)題的農(nóng)戶，不能保證最貧困的人口得到最大的幫扶。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村開(kāi)發(fā)式扶貧的主要模式之一。產(chǎn)業(yè)扶貧以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，以科技為支撐，以農(nóng)產(chǎn)品為原料，以加工或銷售企業(yè)為龍頭，發(fā)展具有地方特色的支柱產(chǎn)業(yè)，通過(guò)拳頭產(chǎn)品帶動(dòng)基地建設(shè)，通過(guò)基地建設(shè)聯(lián)系千家萬(wàn)戶，從整體上解決貧困農(nóng)戶的溫飽。

1．產(chǎn)業(yè)扶貧模式的優(yōu)勢(shì)

(1)實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和農(nóng)戶共贏

政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)成責(zé)任和利益緊密相連的利益共同體，通過(guò)公司帶動(dòng)、基地帶動(dòng)、合作組織帶動(dòng)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)扶貧手段，企業(yè)利用農(nóng)戶的力量在較短的時(shí)期內(nèi)形成較大的生產(chǎn)規(guī)模，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降低，農(nóng)業(yè)的組織化程度和水平得到提升。這樣企業(yè)的利潤(rùn)能得到保證，農(nóng)戶的收入也更加穩(wěn)定，同時(shí)最大程度地發(fā)揮了政府的組織協(xié)調(diào)能力、龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用和農(nóng)戶的主體作用。

(2)具有區(qū)域優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，貧困農(nóng)戶收入明顯增加

在產(chǎn)業(yè)扶持下，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模，區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)布局初顯輪廓，以特色產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售為主的扶貧龍頭企業(yè)逐步發(fā)展壯大，輻射、帶動(dòng)能力增強(qiáng)，扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，參與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶不斷增多，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的商品率不斷提高，貧困農(nóng)戶的收入明顯增加。例如江西省廣昌縣以白蓮種植、加工和銷售為扶貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，2011年白蓮種植面積已達(dá)8萬(wàn)畝，產(chǎn)值3．4億元，成為全國(guó)最大的白蓮生產(chǎn)和集散基地，蓮農(nóng)實(shí)現(xiàn)收入1800元，帶動(dòng)農(nóng)戶1萬(wàn)余人，人均增收420元，其中貧困農(nóng)戶3000多人。

2．產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的問(wèn)題

(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同

目前我國(guó)大多數(shù)貧困地區(qū)自然資源和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相似，很多農(nóng)村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)仍是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，并且結(jié)構(gòu)雷同，特色性不強(qiáng)。往往出現(xiàn)一個(gè)地區(qū)開(kāi)發(fā)出一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)效益的扶貧產(chǎn)業(yè)，相鄰近地區(qū)相繼發(fā)展同一產(chǎn)業(yè)，這就容易導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的供大于求，不僅貧困戶收入沒(méi)有增加，反而會(huì)打消他們參與產(chǎn)業(yè)化扶貧的積極性。

(2)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制容易偏離扶貧目標(biāo)

由于企業(yè)的最終目的是追求利益最大化，因此在遭遇市場(chǎng)或自然風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，企業(yè)的利益與農(nóng)戶的利益發(fā)生沖突，企業(yè)出于趨利性，容易不顧扶貧目標(biāo)和規(guī)劃，將農(nóng)戶獨(dú)自拋向市場(chǎng)的洪流，使農(nóng)戶利益受損，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧失去信心。

(3)追求效益短平快，造成環(huán)境污染

貧困地區(qū)在調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，為追求短期高效益，易以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)扶貧，把帶有環(huán)境污染的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目作為當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)來(lái)培育，結(jié)果導(dǎo)致土地荒漠、水源污染、森林植被嚴(yán)重破壞等。貧困現(xiàn)狀不但沒(méi)有得到有效緩解，反而使得脫貧致富的道路更加艱難。

(三)搬遷式扶貧

搬遷式扶貧模式不同于傳統(tǒng)意義上的救濟(jì)式扶貧和開(kāi)發(fā)式扶貧，它是對(duì)生存條件極其惡劣地區(qū)的貧困農(nóng)民實(shí)施移民搬遷、異地開(kāi)發(fā)而開(kāi)辟的移民扶貧新途徑。其特征是實(shí)現(xiàn)人地分離，讓人離開(kāi)已不再適宜人類生存和發(fā)展的地區(qū)，另辟生產(chǎn)、生活條件較好的地區(qū)居住、發(fā)展。

目前，我國(guó)搬遷式扶貧主要有三種模式:一是政府組織移民在他處選址安置，即由政府統(tǒng)一規(guī)劃，組織遷出移民選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好，基礎(chǔ)設(shè)施較完善，生態(tài)環(huán)境較優(yōu)美的地方建房安置，讓搬遷戶住得下、能發(fā)展、不返貧;二是插戶移民，即由貧困戶自行投靠親友、分散安置，政府給予一定補(bǔ)助;三是分階段搬遷，即采取搬遷初期兩頭有家的形式，待移民點(diǎn)得到開(kāi)發(fā)，生產(chǎn)、生活基本穩(wěn)定后再實(shí)現(xiàn)整體搬遷。

1．搬遷式扶貧模式的優(yōu)勢(shì)

(1)擺脫惡劣的生產(chǎn)生活環(huán)境，加快脫貧致富

由于我國(guó)的貧困人口大多生活在貧困山區(qū)，自然條件惡劣，交通運(yùn)輸條件落后，有條件的地區(qū)通過(guò)實(shí)施搬遷發(fā)展，可以改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧致富。由于生產(chǎn)和生活條件得到大幅度改善，移民搬遷的貧困農(nóng)戶對(duì)這一扶貧模式的滿意度通常較高。

(2)搬遷后就業(yè)增收的平臺(tái)更廣闊

通過(guò)搬遷，搬遷農(nóng)戶的商品意識(shí)、發(fā)展后勁明顯增強(qiáng)。各級(jí)政府對(duì)搬遷農(nóng)戶加大職業(yè)教育培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，組織農(nóng)民外出務(wù)工，積極引導(dǎo)他們從事二、三產(chǎn)業(yè)，使他們盡快適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。搬遷后的農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)顯著增加，增收渠道大大拓寬，為促進(jìn)貧困農(nóng)戶收入持續(xù)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)奠定了良好基礎(chǔ)。

(3)加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

移民搬遷進(jìn)城加快了城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)居住人口增加，城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)繁榮和經(jīng)濟(jì)發(fā)展;同時(shí)移民戶享有城鎮(zhèn)居民同等的衛(wèi)生、社保、教育等待遇，提高了移民群眾生活質(zhì)量，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民增收方式，使得移民搬遷扶貧和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

2．搬遷式扶貧模式存在的問(wèn)題

(1)搬遷扶貧投入巨大，顯效緩慢

移民搬遷需國(guó)家投入巨資，牽涉人口眾多，任務(wù)艱巨;搬遷工作跨度大、周期長(zhǎng)，一般是一年建設(shè)、兩年定居、三年配套、四年鞏固、五年步入發(fā)展;移民搬遷開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，移民要改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活習(xí)慣需要較長(zhǎng)適應(yīng)期。

(2)各類配套資金到位難度大，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施

投入易地扶貧搬遷的資金，以國(guó)家易地扶貧專項(xiàng)資金為主體，同時(shí)還有來(lái)自省、地、縣財(cái)政以及扶貧辦、電力、交通、水利等部門的配套資金，這些資金在使用的進(jìn)度安排上，存在滯后性，而且其上級(jí)主管部門規(guī)定不一，大部分地區(qū)往往在國(guó)家專項(xiàng)資金下達(dá)后較長(zhǎng)時(shí)間才到位，使工程不能按時(shí)推進(jìn)，在一定程度上影響了項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，由于貧困地區(qū)財(cái)政十分困難，地方配套及自籌資金到位率低，從而影響項(xiàng)目進(jìn)度。

(3)容易出現(xiàn)重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象

移民搬遷工作重點(diǎn)集中在移民安置地的建設(shè)，而基層組織建設(shè)、社區(qū)管理、思想法治教育、科技培訓(xùn)和生產(chǎn)服務(wù)指導(dǎo)等方面的工作還很薄弱，與貧困戶急待改變貧困面貌的愿望還不相適應(yīng)。部分群眾因家底薄、基礎(chǔ)差、缺乏生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)能力弱，導(dǎo)致生產(chǎn)水平依然很低，思想易出現(xiàn)不穩(wěn)定。

(四)社會(huì)扶貧

扶貧濟(jì)困是中華民族的傳統(tǒng)美德，中國(guó)政府始終注重發(fā)揚(yáng)這一優(yōu)良傳統(tǒng)，組織和動(dòng)員社會(huì)力量積極參與扶貧開(kāi)發(fā)，共同推進(jìn)減貧事業(yè)發(fā)展。社會(huì)扶貧是由中央政府倡導(dǎo)、各級(jí)政府率先垂范、全社會(huì)廣泛參與的一種扶貧模式。實(shí)踐證明，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)扶貧的前提下，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量積極參與扶貧濟(jì)困，是加大扶貧攻堅(jiān)力度、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加快全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的有效舉措。

1．社會(huì)扶貧模式的優(yōu)勢(shì)

(1)參與幫扶的群體巨大

從中央、地方政府到各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位再到民間幫扶，社會(huì)扶貧充分調(diào)動(dòng)了各界力量與資源，從政策、思想、資金、物資、技術(shù)、信息等方面給予扶持，加快推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶領(lǐng)貧困農(nóng)戶脫貧致富。

(2)扶貧形式多樣

社會(huì)扶貧的形式多種多樣，如智力支邊、希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、扶貧拉力計(jì)劃、春蓄計(jì)劃、博愛(ài)工程、幸福工程、農(nóng)業(yè)科技示范入戶工程、雙學(xué)雙比、巾幗扶貧等，這些扶貧濟(jì)困活動(dòng)都產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果。

(3)扶貧資源來(lái)源廣泛

既有國(guó)家專項(xiàng)扶貧資金的投入，又有各種渠道募集爭(zhēng)取來(lái)的本土資源，還有從海外渠道引進(jìn)的資源，包括國(guó)際和國(guó)外慈善組織提供的資源援助;既有有形的資金和物資投入，也有無(wú)形的科技、信息的支持等。

2．社會(huì)扶貧模式存在的問(wèn)題

(1)對(duì)幫扶的認(rèn)識(shí)不清

很多單位在幫扶過(guò)程中，只是簡(jiǎn)單的給貧困農(nóng)戶送點(diǎn)錢、送點(diǎn)物，即認(rèn)為完成了本單位的幫扶工作。殊不知扶貧是個(gè)廣泛的概念，錢和物是一個(gè)方面，更重要的是通過(guò)幫扶，使貧困戶的思想觀念、自身素質(zhì)以及市場(chǎng)適應(yīng)能力有所提高。

(2)缺少具體明確的目標(biāo)

社會(huì)扶貧的總體目標(biāo)通常是非常明確的，但是具體到各幫扶單位、部門及黨員干部個(gè)人，則缺少明確的、可操作的目標(biāo)，有的甚至只是籠統(tǒng)的原則話。這使得幫扶單位和個(gè)人在開(kāi)展工作時(shí)只是憑借自身的熱情，同時(shí)大部分幫扶單位的工作人員都是身兼數(shù)職，扶貧只是各項(xiàng)工作的附屬，只兼職不負(fù)責(zé)，使得扶貧效果不理想。

三、新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作的創(chuàng)新

由于我國(guó)仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題較為突出，扶貧對(duì)象規(guī)模大，相對(duì)貧困問(wèn)題凸顯，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困地區(qū)特別是連片特困地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后。解決這些問(wèn)題的根本途徑就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)工作。

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“采取對(duì)口支援等多種形式，加大對(duì)老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度”;“深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。”黨的十八大報(bào)告不僅對(duì)深入推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)提出了更新更高的要求，而且也提出了多項(xiàng)綜合性政策舉措，更創(chuàng)新發(fā)展了扶貧開(kāi)發(fā)理論、豐富了扶貧開(kāi)發(fā)內(nèi)涵。新階段的扶貧開(kāi)發(fā)工作，正面臨著不斷適應(yīng)新形勢(shì)、拓展新思路、采取新措施、獲得新成效的艱巨任務(wù)，應(yīng)不斷創(chuàng)新和發(fā)展扶貧開(kāi)發(fā)工作，以打好新一輪扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)。

(一)理念創(chuàng)新

1．將“以貧困者為本”作為扶貧工作的核心價(jià)值觀

“以貧困者為本”是一切扶貧活動(dòng)以貧困者為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以幫助貧困者脫貧致富為目的和尺度，而不是政績(jī)、指標(biāo)、效益等等。只有這樣才能實(shí)現(xiàn)扶貧工作的不斷創(chuàng)新，扶貧事業(yè)才能加快發(fā)展，取得實(shí)效。

只有將“以貧困者為本”作為扶貧工作的核心理念，才能使扶貧的目標(biāo)明確、方式科學(xué)、效果鞏固。這就要求我們?cè)诜鲐毠ぷ髦谐浞挚隙ㄘ毨д叻簇毨У闹黧w作用，把扶貧項(xiàng)目當(dāng)作一種手段和載體而不是目標(biāo)，要堅(jiān)決摒棄傳統(tǒng)扶貧中把項(xiàng)目作為目的，而把人當(dāng)作手段和工具的落后做法，在扶貧中滿足貧困者的需要，增強(qiáng)貧困者的自我發(fā)展能力，全方面的提升貧困者的素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)貧困者的全面和可持續(xù)發(fā)展。

2．將提高貧困者素質(zhì)作為扶貧的戰(zhàn)略要素

農(nóng)民素質(zhì)較低、觀念落后、發(fā)展能力差是造成貧困的重要原因之一。因此，扶貧開(kāi)發(fā)工作要取得實(shí)效，關(guān)鍵在于解決人的觀念和素質(zhì)問(wèn)題。

社會(huì)在發(fā)展，科技在進(jìn)步，科技是農(nóng)業(yè)發(fā)展的巨大推動(dòng)力，是增加農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的重要措施，也是脫貧致富的根本途徑。因此，必須把農(nóng)民科技文化素質(zhì)的提高作為扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略要素來(lái)抓，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，普遍提高貧困人口受教育的程度;實(shí)行農(nóng)科教結(jié)合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌發(fā)展，有針對(duì)性地通過(guò)各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各種不同類型的短期培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民掌握先進(jìn)實(shí)用技術(shù)的能力，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率，加快貧困農(nóng)民脫貧致富的步伐，防止返貧現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3．將市場(chǎng)機(jī)制作為撬動(dòng)扶貧工作的杠桿

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制撬動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)，解決了三個(gè)方面的問(wèn)題。首先，解決了貧困戶的依賴性。對(duì)那些有勞動(dòng)能力而一味等靠要，以政府救濟(jì)、慰問(wèn)為生的貧困戶，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)的灌輸，達(dá)到扶志扶本的目的，提高貧困戶脫貧的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)其自食其力的積極性;其次，從扶貧理念來(lái)說(shuō)，解決了幫扶者和受幫扶者在扶貧開(kāi)發(fā)中的社會(huì)地位平等問(wèn)題。幫扶者不是施舍者，而受幫扶者也不是被施舍者，雙方在這一社會(huì)活動(dòng)中按照市場(chǎng)的價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益的雙贏;最后，保證了社會(huì)扶貧資金注入的可持續(xù)性。企業(yè)和個(gè)人在扶貧過(guò)程中如能得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，就可以帶來(lái)扶貧的可持續(xù)性，反之，則往往導(dǎo)致短期行為和隨機(jī)性，使得社會(huì)扶貧資金難以持續(xù)地注入。

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制撬動(dòng)扶貧，是扶貧觀念的重要?jiǎng)?chuàng)新，是從根本上幫助貧困人口“造血”，而不僅僅是給他們“輸血”，是“授人以漁”的科學(xué)扶貧模式。

(二)機(jī)制創(chuàng)新

1．完善扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制

嚴(yán)格界定、及時(shí)調(diào)整扶貧對(duì)象，確保扶貧資源準(zhǔn)確、適度、高效投入和扶貧開(kāi)發(fā)政策惠及真貧。為提高扶貧目標(biāo)的瞄準(zhǔn)度，應(yīng)擴(kuò)大貧困人口建檔立卡的范圍，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，即時(shí)調(diào)整評(píng)定指標(biāo)和認(rèn)定資格，并通過(guò)隨機(jī)抽查、基層調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)量化細(xì)化等方式，盡可能減少貧困信息的不對(duì)稱情況。

2．建立扶貧項(xiàng)目選擇機(jī)制

走出政府掌握項(xiàng)目選擇權(quán)的誤區(qū)，充分發(fā)揮貧困農(nóng)戶和扶貧龍頭企業(yè)的主體功能，建立依靠市場(chǎng)機(jī)制，遵從市場(chǎng)選擇，企業(yè)掌舵，政府和貧困戶搭船的項(xiàng)目選擇機(jī)制，政府的主導(dǎo)作用應(yīng)側(cè)重體現(xiàn)在監(jiān)督、保障扶貧效益惠及真貧上。

3．形成扶貧資源管理機(jī)制

扶貧資金的分部門管理在一定程度上調(diào)動(dòng)了有關(guān)部門的扶貧積極性，但同時(shí)也是我國(guó)扶貧資源缺乏凝聚力、扶貧效益不理想的制度根源之一。為整合扶貧資源，提高扶貧效益，必須建立部門間聯(lián)席會(huì)議制度，并通過(guò)簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，劃轉(zhuǎn)職能，協(xié)調(diào)項(xiàng)目等途徑，突破部門各自為政、分割管理的利益壁壘。

4．構(gòu)建長(zhǎng)效扶貧機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，必須提高貧困地區(qū)和貧困人口的持續(xù)發(fā)展能力，建立農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是完善產(chǎn)業(yè)化扶貧機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。繼續(xù)推進(jìn)龍頭企業(yè)培育，在扶貧項(xiàng)目的安排上，既要堅(jiān)持到村到戶，又要注重打造區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)帶，形成小項(xiàng)目、大群體的發(fā)展格局，提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集群競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于特殊類型的貧困地區(qū)應(yīng)進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)，合力攻堅(jiān)，以片區(qū)為單位制定綜合發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立專項(xiàng)資金，加大支持力度。二是完善人力資本開(kāi)發(fā)機(jī)制，強(qiáng)化人力支撐。繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的教育投入，保障貧困者公平的受教育權(quán)利，并完善勞動(dòng)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)體系，發(fā)展新型合作醫(yī)療和其他社會(huì)事業(yè)，全力提升貧困人口的基本素質(zhì)。

(三)模式創(chuàng)新

1．由政府一元化救濟(jì)式扶貧模式轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w多元化模式

一方面，對(duì)于扶貧項(xiàng)目、資金等可實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，比如有些扶貧項(xiàng)目采用給予優(yōu)惠政策、招投標(biāo)等方式進(jìn)行;另一方面，應(yīng)積極扶持NGO組織扶貧，扶貧工作應(yīng)以民為主，官助民辦為主要方式。這樣可以盡可能的避免政府扶貧部門在扶貧過(guò)程中的尋租腐敗行為，提高扶貧資金的使用效率，又可充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的機(jī)制，改善扶貧對(duì)象的瞄準(zhǔn)率和提高扶貧開(kāi)發(fā)的效率。

2．經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型扶貧模式向公共服務(wù)型扶貧模式轉(zhuǎn)變

要由以經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為主轉(zhuǎn)向以社會(huì)公共服務(wù)投入為主，由支持工業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向重點(diǎn)支持農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展?？朔渭兊睦骝?qū)動(dòng)和短視行為，矯正貧困地區(qū)的資源短視癥，處理好扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推進(jìn)貧困地區(qū)的生態(tài)綜合化建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)民的技能培養(yǎng)，從根本上提高人的素質(zhì)，發(fā)揮貧困人口自身的能動(dòng)性，才能真正脫貧。

3．綜合式扶貧模式

不同的貧困地區(qū)致貧原因不同，同一個(gè)地區(qū)的貧困農(nóng)戶所面臨的貧困問(wèn)題也不盡相同，單一的扶貧模式往往不能使扶貧效應(yīng)最大化，因此我們可以融合幾種不同的扶貧模式，綜合運(yùn)用，以取得扶貧效應(yīng)的最大化。例如:異地扶貧開(kāi)發(fā)+產(chǎn)業(yè)扶貧+以工代賑扶貧、公司+農(nóng)戶+科技扶貧、人本式扶貧+教育扶貧等，從而實(shí)現(xiàn)扶貧模式的優(yōu)化組合，彌補(bǔ)各自的不足和缺漏之處，實(shí)現(xiàn)扶貧范圍的延伸。

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