英國(guó)文官考試制度的演變

吳 湖

（江蘇省靖江高級(jí)中學(xué) 江蘇 靖江 214500）

1688年光榮革命確立了資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治和資本主義民主政治。為了克服政治上“政黨分贓制”帶來(lái)的政治混亂和提高官員行政素質(zhì)，保證政黨輪流執(zhí)政背景下行政工作連續(xù)性和穩(wěn)定性，英國(guó)實(shí)行了文官制度，逐漸成為英國(guó)民主政治賴(lài)以存在和發(fā)展的基石。在文官制度中，考試制度又是文官制度的核心和支柱，英國(guó)文官制度的建立就是以考試制度的建立為開(kāi)端的。1870年,英國(guó)政府頒布樞密院令，規(guī)定“凡未經(jīng)考試并持有合格證書(shū)的一律不得從事任何事務(wù)性官職”，標(biāo)志著以考試任職為核心的英國(guó)文官制度的正式確立。

本文主要追溯英國(guó)文官考試制度產(chǎn)生與演變并分析不同階段的主要內(nèi)容，以展現(xiàn)英國(guó)文官考試制度發(fā)展的基本脈絡(luò)。

一、英國(guó)文官考試制度的產(chǎn)生與演變

英國(guó)文官考試制度始于東印度公司。1853年，英國(guó)政府趁公司更換其統(tǒng)治印度的特許證之機(jī)，剝奪了公司的用人權(quán)，要求通過(guò)考選來(lái)任命駐印度的官員。以麥考萊為核心的委員會(huì)被派往印度調(diào)查公司人事制度，遂于1854年提出了一個(gè)建議公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試取仕的人事制度報(bào)告。與此同時(shí)，在英國(guó)本土，亞伯丁政府的財(cái)政大臣格萊斯頓也指示查理·屈維廉和斯坦?！ぶZ斯科特查研究英國(guó)文官制度的狀況，他們也于1853年底發(fā)表“關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告”。這兩個(gè)報(bào)告原則是一致的。

諾斯科特·屈維廉報(bào)告力陳官吏制度的根本弊病，對(duì)文官的考試、提升、分級(jí)等提出了一整套建議。這個(gè)報(bào)告針對(duì)以前官吏制度中貴族把持官員任命、買(mǎi)賣(mài)官職、任人唯親的腐敗混亂現(xiàn)象，要求確立公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試制度，擇優(yōu)錄用文官。凡政府錄用的文官（除常務(wù)次官等高級(jí)文官和最低級(jí)的抄寫(xiě)勤雜人員）都要通過(guò)考試。報(bào)告主張將文官分為高級(jí)和低級(jí)兩大類(lèi)。高級(jí)文官要求才能卓著，知識(shí)廣博和工作經(jīng)驗(yàn)豐富，這樣的人應(yīng)以牛津、劍橋等一流大學(xué)畢業(yè)生的水平為錄取標(biāo)準(zhǔn)。低級(jí)人才則以一般的中等教育水平為據(jù)。但是，在考試上則主張建立一個(gè)統(tǒng)一的考試制度。此報(bào)告奠定了英國(guó)文官考試制度的基礎(chǔ)。但是，報(bào)告于1854年2月提交議會(huì)討論時(shí)，由于保守貴族勢(shì)力的反對(duì)，沒(méi)獲通過(guò)。然而，這個(gè)報(bào)告卻引起了巨大的反響，社會(huì)各界都異常關(guān)注。

克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)為文官制度的改革提供了一個(gè)契機(jī)。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，英國(guó)政府的混亂狀況暴露無(wú)遺，激起民眾公憤，亞伯丁內(nèi)閣由于抵制調(diào)查而倒臺(tái)。帕麥頓繼任首相，為平息公眾輿論1855年以樞密院令的形式頒布了文官制度改革的第一個(gè)正式法令“關(guān)于錄用王國(guó)政府文官的樞密院令”。法令決定任命三人文官委員會(huì)，負(fù)責(zé)“測(cè)驗(yàn)被推薦到王國(guó)政府文官低級(jí)職位上的年輕人的資格條件”，“審查這些候選人的年齡、身體、品德是否合格。對(duì)考試審查合格者頒發(fā)合格證書(shū)，分配到用人部門(mén)”。這個(gè)法令沒(méi)有規(guī)定公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，只要求在被薦舉的候選人中進(jìn)行及格考試（以后又發(fā)展到有限制的競(jìng)爭(zhēng)考試），而且只限于充任低級(jí)職務(wù)的年輕人，考試的都是初等科目。這樣的考試，與其說(shuō)是為了選拔優(yōu)秀，不如說(shuō)只是為了淘汰偽劣。其次，考試的標(biāo)準(zhǔn)由各部門(mén)負(fù)責(zé)人自行掌握，給營(yíng)私舞弊留有余地。

1868年，格萊斯頓內(nèi)閣執(zhí)政后，繼續(xù)推行改革，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試制度。1870年6月4日，頒布了第二個(gè)樞密院令規(guī)定“一切文官職務(wù)的任命，都必須根據(jù)文官委員會(huì)委員們的規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試。委員們?cè)谪?cái)政部的監(jiān)督下，有權(quán)獨(dú)立決定被錄用文官必須具備的合格條件”。但是，命令規(guī)定，外交部和內(nèi)政部可以例外。某些高級(jí)文官的職位仍可不經(jīng)過(guò)考試而由大臣直接任命。這個(gè)樞密院令為英國(guó)文官考試制度的貫徹和逐步擴(kuò)展范圍提供了法理依據(jù)，是英國(guó)文官考試制度正式建立的標(biāo)志。這以后，考試制度的一些細(xì)節(jié)也不斷改革、補(bǔ)充和完善。

1875年，萊昂·波萊普為主席的委員會(huì)通過(guò)調(diào)查，提出報(bào)告，于1876年2月12日以樞密院令的形式作出規(guī)定，將第二級(jí)別的文官細(xì)分成成年級(jí)和學(xué)童級(jí)，成年級(jí)按普通商業(yè)教育所要求的科目，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試從十七至二十歲的候選人中征募。1886年，馬修·懷特·里德利爵士為首的委員會(huì)于1890年提出報(bào)告，將第一級(jí)劃分為三級(jí)，均按大學(xué)畢業(yè)考試類(lèi)似的科目通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試從二十至二十四歲的人中征募。1906年，財(cái)政部又在第二級(jí)和第一級(jí)中加了一個(gè)中間級(jí)。

一戰(zhàn)又影響了文官制度改革，因?yàn)樵S多青年人參加了戰(zhàn)爭(zhēng)，過(guò)了考試年齡，如何補(bǔ)救？1918年1月2日財(cái)政部任命的格萊斯頓委員會(huì)將文官制等級(jí)結(jié)構(gòu)分為五級(jí)：A、行政級(jí)，與大學(xué)程度相當(dāng)；B、一等書(shū)記級(jí)，投考年齡18歲，與中學(xué)畢業(yè)程度相當(dāng)；C、二等書(shū)記級(jí)，投考年齡16歲，與初中畢業(yè)程度相當(dāng)；D、女書(shū)記員級(jí)，投考年齡17-18歲，考試程度與二等書(shū)記級(jí)相同；E、速記、打字級(jí)。1919年，在考試中增加了口試。1920年，五級(jí)又變四級(jí)：行政級(jí)、執(zhí)行級(jí)、辦事員級(jí)、以及書(shū)寫(xiě)助理級(jí)。1931年，湯姆林委員會(huì)提出考試科目應(yīng)加強(qiáng)口試比例，占總分?jǐn)?shù)1/6，1937年又提高到3/10。

二戰(zhàn)期間，由于國(guó)家事務(wù)的迅速擴(kuò)張，在短時(shí)間內(nèi)需要大量公務(wù)人員，發(fā)明了一種“品能考驗(yàn)法”，包括操作、討論、會(huì)議等多種方式，以考察應(yīng)試者的見(jiàn)解和態(tài)度，以及應(yīng)付環(huán)境與解決問(wèn)題的能力。這種方法在二戰(zhàn)后很受重視。

二戰(zhàn)后，工黨、保守黨相繼執(zhí)政，致力于擴(kuò)大國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)程度，實(shí)行“國(guó)家資本主義”和“福利國(guó)家”政策，因而公務(wù)員數(shù)量比之于二戰(zhàn)期間非減反增。公務(wù)員規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致了行政效率的下降，加之經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，民眾不滿(mǎn)情緒日甚一日。同時(shí)，由于第三次科技革命的發(fā)展，科技人員的作用日益增強(qiáng)，社會(huì)中的科技人員不斷增多，他們對(duì)文官制度中歧視專(zhuān)才，片面倚重通才的局面日益不滿(mǎn)，強(qiáng)烈要求改革。在這種情況下，1969年，富爾頓改革應(yīng)運(yùn)而出。改革力主打破通才的壟斷局面，在考試制度上得到貫徹執(zhí)行的是放寬了報(bào)考文官的年齡限制，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)人員報(bào)考高級(jí)文官。富爾頓改革盡管沒(méi)有取得預(yù)期的效果，但是，在觀念、思想上，卻具有前瞻性，為以后英國(guó)文官考試制度的發(fā)展指明了方向。

二、英國(guó)文官考試制度的主要內(nèi)容

英國(guó)文官考試制度在一百多年的發(fā)展歷程中，無(wú)論是適用范圍，考試機(jī)關(guān)，還是考試的類(lèi)型、具體內(nèi)容及考試的程序都不斷完善，趨于完備。

英國(guó)文官考試適用于“以公民身份為王國(guó)政府服務(wù)、未在政治部門(mén)、司法部門(mén)任職的工作人員；根據(jù)特殊規(guī)定提任某些其它職務(wù)的人員；以個(gè)人身份為王國(guó)政府服務(wù)，從王室的年俸中支薪的工作人員”。[1](p.85)即不包括大臣、首相、法官、軍人以及國(guó)營(yíng)企業(yè)、地方政府和國(guó)民衛(wèi)生管理部門(mén)的職位。20世紀(jì)之前，甚至還不包括內(nèi)務(wù)人員及外交人員。

英國(guó)文官考試由文官委員會(huì)主持。文官委員會(huì)自1855年成立之后，一直獨(dú)立管理考試事務(wù)，雖然一度被并入文官事務(wù)部，但仍獨(dú)立工作。文官委員會(huì)剛成立時(shí)有3名委員，后又?jǐn)U大到6名。二戰(zhàn)之前，每次考試均由文官委員會(huì)組織考選委員會(huì)負(fù)責(zé)考試事宜，委員會(huì)由文官委員會(huì)代表任主席，加上有關(guān)各部代表，職能有：審查考試，制定任用標(biāo)準(zhǔn)、考試規(guī)程，主持考試，評(píng)定成績(jī)，公布任用、晉升消息。二戰(zhàn)后，為糾正以前的臨時(shí)機(jī)關(guān)責(zé)任不專(zhuān)、力量分散的缺陷，遂在文官委員會(huì)下設(shè)兩常設(shè)機(jī)構(gòu)，一是考選委員會(huì)，每組三人，一人為退休文官，一人為工商界轉(zhuǎn)入政府的文官，一人為大學(xué)教授轉(zhuǎn)任的文官，負(fù)責(zé)主持合格考試和品能測(cè)試；二是決選委員會(huì)，由高級(jí)文官，工商業(yè)界人士，公務(wù)員工會(huì)代表及大學(xué)教授四種名單分別選擇組成，負(fù)責(zé)主持口試和面試，即終選考試。

文官考試的類(lèi)型有公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試，有限競(jìng)爭(zhēng)考試，及格考試等，有限競(jìng)爭(zhēng)考試與及格考試用于部門(mén)內(nèi)部的晉升，或特殊職類(lèi)。以下將主要介紹公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試的主要內(nèi)容。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試一般經(jīng)過(guò)考試公告、接授報(bào)名、組織考試、錄用四個(gè)程序，但是考試內(nèi)容和形式在不同時(shí)期變化較大，茲將其分成四個(gè)時(shí)期分別介紹。

（一）一戰(zhàn)前，這個(gè)時(shí)期文官的分類(lèi)尚未健全，文官考試制度則剛剛將諾斯科特－屈維廉報(bào)告全部實(shí)行。這個(gè)時(shí)期文官主要有二類(lèi)級(jí)別，一類(lèi)是“智力工作”，其次是“機(jī)械工作”。“智力工作”人員錄取考試科目都是筆試科目，有英語(yǔ)、歷史、文學(xué)、希臘語(yǔ)、拉丁語(yǔ)、法語(yǔ)、德語(yǔ)、意大利語(yǔ)、數(shù)學(xué)、自然科學(xué)（化學(xué)、地理、礦物學(xué)、植物學(xué)、動(dòng)物學(xué)）、倫理人文科學(xué)（倫理和政治哲學(xué)）、考古、梵文、阿拉伯語(yǔ)。[2](p.38)“機(jī)械工作”考試科目根據(jù)“文官制度委員會(huì)報(bào)告四十五”載“委員會(huì)文件”1901（18卷P73－74）有“繕寫(xiě)、算術(shù)、英文作文、摘要、簿記和速記、地理和英國(guó)史、拉丁文、法文、德文、初等數(shù)學(xué)（平面幾何和代數(shù)）及化學(xué)和物理”。1906年又增加了一個(gè)中間級(jí)，考試科目和“智力工作”級(jí)差不多。

（二）二戰(zhàn)前，這一時(shí)期文官職等已趨定型，所以文官考試也根據(jù)職等分成三類(lèi)：行政級(jí)人員考試科目有：作文（100分）、英語(yǔ)（100分）、現(xiàn)代或基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)（100分）、日用科學(xué)（100分）、輔助文學(xué)（100分）口試（300分）以上是必考科目；選考科目有歷史、經(jīng)濟(jì)、政治、法律、哲學(xué)、數(shù)學(xué)、科學(xué)、文學(xué)、經(jīng)典、梵語(yǔ)，每科200分，任選六門(mén)。[3](p.79-80)

執(zhí)行級(jí)人員考試科目：英文（200分）、數(shù)學(xué)（100分）、普通知識(shí)（100分），以上是必考科目；選考科目有初等數(shù)學(xué)、高等數(shù)學(xué)、法文、德文、拉丁文、希臘文、歷史、文學(xué)、地理、物理、化學(xué)、生物，每科200分，任選六門(mén)。[3](p.84-85)

文書(shū)級(jí)人員考試科目有：英文、數(shù)學(xué)、基礎(chǔ)知識(shí)是必考科目；選試科目有法文、德文、歷史、地理、經(jīng)濟(jì)任選一門(mén)。[3](p.87)

（三）二戰(zhàn)后，這一時(shí)期將二戰(zhàn)中發(fā)明的“鄉(xiāng)墅考試法”，即品能測(cè)試法，應(yīng)用到文官考試中，與筆試并行。具體考試內(nèi)容是：行政級(jí)，要求大學(xué)畢業(yè)，年齡22-24周歲，首先進(jìn)行筆試。筆試科目較之二戰(zhàn)前有所增加，合格后進(jìn)行下列形式的考試：1.檢查個(gè)人記錄：學(xué)歷、經(jīng)歷、成績(jī)、品行記錄；3個(gè)保證人的報(bào)告書(shū)；業(yè)余興趣和學(xué)術(shù)興趣的調(diào)查表；筆試試卷和閱卷人的評(píng)語(yǔ)。2.智力測(cè)驗(yàn)：測(cè)天賦，如正測(cè)驗(yàn)、測(cè)效率、文字流暢度；看圖說(shuō)話(huà)、時(shí)事、社會(huì)、歷史、文學(xué)、音樂(lè)常識(shí)。成績(jī)作為旁證。3.直覺(jué)測(cè)驗(yàn)，印證口試成績(jī)。4.實(shí)際練習(xí)（個(gè)人活動(dòng)、集體。5.個(gè)別測(cè)驗(yàn)：看檔案材料，對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出解決方法并分析利弊得失，文書(shū)起草。6.口試。7.互助評(píng)分。8.終選，分成七個(gè)等級(jí)：A杰出，B平均以上，C可以接受，D接近失敗，E未達(dá)可接受水平，F(xiàn)遠(yuǎn)未達(dá)可接受水平，G不予考慮。前七個(gè)環(huán)節(jié)由考選委員會(huì)主持，總分在二百分以上者參加決選（終選），二百分以下但可能是發(fā)揮失常者也可參加終選。終選主要是口試，持續(xù)兩個(gè)小時(shí)，分?jǐn)?shù)占全部分?jǐn)?shù)的3/10。[4](p.67-68)執(zhí)行級(jí)要求18-20周歲，中等學(xué)校畢業(yè)；事務(wù)級(jí)要求16-18周歲，初級(jí)中等學(xué)校畢業(yè)；勤雜人員要小于20周歲，職業(yè)學(xué)校畢業(yè)。這三個(gè)等級(jí)的考試基本沿襲二戰(zhàn)前的內(nèi)容。[5](p.44)

（四）70年代后，富爾頓改革某種程度上影響了考試的內(nèi)容。具體內(nèi)容有：行政學(xué)員，報(bào)名資格為20－28周歲之間，獲得榮譽(yù)生學(xué)位，考試包括三個(gè)項(xiàng)目：1.筆試一天半。2.口試兩天。3.個(gè)別接見(jiàn)，即終選，考試方法和范圍與前一時(shí)期基本一致。

執(zhí)行級(jí)人員，17.5-27周歲之間的大學(xué)或文法學(xué)校畢業(yè)生，須獲得A 級(jí)證書(shū)?？荚嚪绞绞怯煽歼x委員會(huì)通過(guò)“個(gè)別接見(jiàn)”，擇優(yōu)錄用，沒(méi)有筆試，后來(lái)由于報(bào)名的人數(shù)太多，自1976年又舉行合格考試，項(xiàng)目有論文寫(xiě)作、深?yuàn)W文字的摘要與解釋、時(shí)事回答、數(shù)學(xué)及智力測(cè)驗(yàn)，考察智力水平和相關(guān)能力。

事務(wù)級(jí)人員，要求20歲以下，通常錄用退伍軍人。這類(lèi)人員的考試是文官委員會(huì)委托各部直接招考任職。書(shū)記官級(jí)采用十分鐘回答十道題的方法，五分為及格分；助理書(shū)記官級(jí)，二分為及格分。[6](p.72)

縱觀以上內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)英國(guó)文官考試制度的一些基本特征，諸如與時(shí)俱進(jìn)性，堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)錄用的原則，“通才”傳統(tǒng)和“牛津”現(xiàn)象，以及資產(chǎn)階級(jí)政治性和內(nèi)在矛盾性等。

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