鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀及問題分析

楊云仙

一、引言

鄱陽湖位于江西省北部、長江南岸，地理位置東經(jīng)115°47′ ～116°45′，北緯28°22′ ～29°45′，是我國第一大淡水湖，也是四大淡水湖中唯一沒有富營養(yǎng)化的湖泊，對維系區(qū)域及國家生態(tài)安全具有重要作用。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)是以鄱陽湖為核心、以鄱陽湖周邊城市圈依托建立的生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)和中國低碳經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)。該區(qū)域包括南昌、景德鎮(zhèn)、鷹潭3市，以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣(市、區(qū))，共38 個縣(市、區(qū))和鄱陽湖全部湖體在內(nèi)，國土面積為5.12 萬km2[1]。鄱陽湖流域是一個獨立的生態(tài)系統(tǒng)，流域面積97%在江西境內(nèi)，且占江西國土面積的94%以上。本文對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)森林資源現(xiàn)狀及森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀進行分析時，以江西省的數(shù)據(jù)為依據(jù)。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)森林資源現(xiàn)狀

江西省是我國南方重點林業(yè)省之一，森林資源豐富。據(jù)江西省“十一五”期間森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計，全省土地總面積1669.5 萬hm2，其中林業(yè)用地面積1072.0 萬hm2，占64.2%;活立木總蓄積44530.5萬m3;森林覆蓋率為63.1%。在林業(yè)用地總面積中，喬木林面積829.2萬hm2;竹林面積98.6萬hm2;經(jīng)濟林面積81.5萬hm2;其它林地面積為62.7萬hm2。在活立木總蓄積中，喬木林蓄積40971.4萬m3，疏林蓄積87.1萬m3，散生木蓄積2351.6萬m3，四旁樹蓄積1120.4萬m3。全省各設區(qū)市森林覆蓋率由高到低為:贛州市76.24%，吉安市67.61%，萍鄉(xiāng)市66.02%，景德鎮(zhèn)市65.07%，撫州市64.54%，上饒市61.67%，鷹潭市57.38%，宜春市56.97%，新余市56.49%，九江市54.92%，南昌市21.96%。

鄱陽湖周邊市縣公益林所占林分總面積差異較大。九江市潯陽區(qū)100%，南昌市灣里區(qū)81.95%，廬山區(qū)80.94%，樟樹 市78.98% ，豐城市55.06% ，鄱陽縣52.48% ，萬年縣37.13%，奉新縣33.08%和九江縣27.48%等。

三、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀

江西省于2001年開始中央森林生態(tài)效益補助資金試點，是全國最早實行試點的省份之一，2005年開始地方生態(tài)公益林省級補償，2007年全省納入森林生態(tài)效益補償基金范圍的公益林面積340萬hm2，其中重點公益林補償面積204.13萬hm2，地方公益林補償面積135.87萬hm2。到2011年，全省擁有國家級公益林215.82萬hm2，省級公益林124.18萬hm2。最初江西省生態(tài)公益林補償標準為75 元/hm2，2011 年提高至232.5元/ hm2，225元用于管護支出，7.5元用于項目支出，公益林補償資金總額達7.905億元/年。江西省財政廳及林業(yè)廳于2005年、2007年分別制定并印發(fā)了《江西省〈中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法〉實施細則(暫行)》(贛財農(nóng)[2005]11號)、《江西省生態(tài)公益林補償資金管理辦法》(贛財農(nóng)[2007]163號)，并于2011年重新制定了《江西省生態(tài)公益林補償資金管理辦法》。江西省森林生態(tài)效益補償制度初步建立，但實踐證明在補償過程中還存在不少問題。

四、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)森林生態(tài)效益補償存在的主要問題

1.國家級公益林所占比例較少，對江西省財政補償所需資金量大

根據(jù)森林分類經(jīng)營理論，公益林為森林生態(tài)效益補償?shù)姆秶?。目前江西省公益林總面積340 萬hm2，占林地面積37.0%，國家級公益林面積占林地面積23.5%;而全國國家級公益林總面積為12445.68 萬hm2，占林地面積40.9%。數(shù)據(jù)表明，江西省公益林所占比例較全國低，且國家級公益林所占比例明顯較全國低。這種情況下可能不能很好地滿足人們對森林生態(tài)效益的需求，對江西省財政補償所需資金量大。江西省在全國31 個省市中經(jīng)濟發(fā)展綜合水平排名第23[2]，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，森林生態(tài)效益補償給省財政帶來較大壓力。

2.補償標準相對單一，且屬于靜態(tài)標準，補償資金投入不足

合理的森林生態(tài)效益補償標準應建立在科學評價的基礎(chǔ)上，需要有一定的經(jīng)濟適應性和社會公平性。[3]江西省自2001 年實施森林生態(tài)效益補償以來，生態(tài)公益林補償標準由最初的75 元/hm2·年(2001 年)相繼提高至97.5 元/hm2·年(2007 年)、157.5 元/hm2·年(2008 年)、232.5 元/hm2·年(2011 年)。據(jù)2001 年測算，江西省崇義、銅鼓等縣生態(tài)公益林的補償標準應不低于150 ～180 元/hm2·年，南昌市生態(tài)公益林的補償標準應定為180 元/hm2·年。[4]可知，雖然近幾年補償標準一直在逐步提高，但較之于社會經(jīng)濟發(fā)展、人們?nèi)找嬖鲩L的生活消費水平及森林生態(tài)效益補償?shù)膶嶋H需要，補償標準的提高還很滯后，未結(jié)合動態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展水平確定合理的補償標準，基本屬于靜態(tài)標準;且各地補償標準一致，未結(jié)合補償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)質(zhì)量、林分類型、林分質(zhì)量等并制定不同的標準體系，相對單一，不具有經(jīng)濟適應性和社會公平性。補償標準低，補償資金的投入不足，影響林農(nóng)建設及管護生態(tài)公益林的積極性。

3.補償資金的籌集缺乏市場化途徑

森林生態(tài)效益具有明顯的外部經(jīng)濟性，屬于純公共產(chǎn)品，無法通過市場進行交易。目前我國的森林生態(tài)效益補償主要通過公共財政途徑籌集資金。現(xiàn)有的補償僅僅是依據(jù)國家財力對森林生態(tài)效益進行的補助，沒有嚴格根據(jù)森林生態(tài)效益評價結(jié)果確定科學的補償標準實施補償，應積極拓寬補償資金渠道。江西省2001 年開始中央森林生態(tài)效益補助資金試點，2005 年建立省級森林生態(tài)補償機制。2005、2006 年中央和省財政每年安排生態(tài)效益補償資金5000 萬元，2007-2010 年四年分別安排補償資金3.06 億元、2.78 億元、5.1 億元、5.1 億元，到2011 年安排補償資金7.91 億元。江西省從首批納入森林生態(tài)效益補助資金試點公益林面積126.67 萬hm2，到目前納入國家、省級森林生態(tài)效益補償范圍公益林面積340 萬hm2，國家及省財政已經(jīng)投入較大財力在森林生態(tài)效益補償上。作為發(fā)展中國家，財力有限，完全依靠政府財政承擔公益林建設責任，非常困難，應積極尋求市場化途徑，試圖以市場化與公共財政途徑相結(jié)合的方式來解決森林生態(tài)效益補償資金問題。

4.補償資金管理制度執(zhí)行不嚴

江西省財政廳和林業(yè)廳于2007 年及2011 年制定的《江西省生態(tài)公益林補償資金管理辦法》都明確規(guī)定生態(tài)公益林補償對象為生態(tài)公益林的林權(quán)所有者及管護者。林農(nóng)個人的生態(tài)公益林，其補償資金納入地方財政“一卡通”賬戶管理，實行一戶一折一號;專職護林員管護工資由財政部門或林業(yè)部門在金融機構(gòu)開立個人賬戶，將管護工資直接打入個人賬戶銀行卡上。生態(tài)公益林補償資金的發(fā)放，實行在當年公益林管護檢查驗收合格后一次性發(fā)放。但在實際補償中資金運作不規(guī)范，補償資金管理制度執(zhí)行不嚴，如有的地方林業(yè)部門擅自調(diào)改計劃，截留、違規(guī)抵扣工程資金，用于發(fā)放工資福利或進行非生產(chǎn)性建設;有的地方未把到位的資金及時撥付給同級林業(yè)部門，而是完全改變資金的性質(zhì)和用途，如用來彌補財政的缺口;有的林業(yè)工程存在著重復建設重復投資現(xiàn)象;有的上報工程預算規(guī)模大，無配套的自籌資金等[5]。

[1]國家發(fā)展改革委.鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃[EB/OL].http：/ /www.jxdpc.gov.cn/ghjh/zxjh/20100205/120143.htm.2010-02 -05.[2]鄭震，羅述權(quán).中國各省市經(jīng)濟發(fā)展綜合水平實證分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010，(5).[3]李文華，李芬，李世東等.森林生態(tài)效益補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望[J].自然資源學報，2006，21(5).[4]趙鳴驥，劉潔，孫德寶.盡快建立森林生態(tài)效益補償制度—— 對福建江西兩省相關(guān)問題的調(diào)查[J].林業(yè)經(jīng)濟，2001，(5).[5]龔靚.完善江西省森林生態(tài)效益補償制度的若干建議[J].江西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2007，(2).