走中國(guó)特色的國(guó)資監(jiān)管道路

■ 李予陽(yáng)

在并無成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大改革，解決了長(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙……

黨的十六大以來，在并無成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下，中國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大改革，從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了政企分開、政資分開、經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離，解決了長(zhǎng)期困擾國(guó)有企業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙。在新的監(jiān)督管理機(jī)制下，國(guó)有企業(yè)獲得強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的舞臺(tái)上展露出勃勃生機(jī)。

在歷史坐標(biāo)系中考量

國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重大意義，需要放在歷史的坐標(biāo)系中去考量。傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)主體，是政府職能的延伸。企業(yè)較長(zhǎng)時(shí)間里依附于政府，投資由財(cái)政撥款，贏利直接上交財(cái)政，虧損由財(cái)政補(bǔ)貼或行政干預(yù)銀行貸款，政府直接管理并對(duì)國(guó)有企業(yè)承擔(dān)無限責(zé)任。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革過程中，要讓國(guó)有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，就必須從體制機(jī)制上改革對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理，這個(gè)過程十分艱辛。

從改革開放初期到十四屆三中全會(huì)，在15年的時(shí)間里，通過擴(kuò)權(quán)讓利、實(shí)行承包責(zé)任制等措施，把國(guó)有企業(yè)引入市場(chǎng)。這個(gè)階段改變的是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理方式，管理體制沒有大的變化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)基本沒有調(diào)整，企業(yè)的社會(huì)定位、職工的身份也沒有多大的變化。上世紀(jì)90年代開始，用了10年左右的時(shí)間，通過“抓大放小”，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在不具備比較優(yōu)勢(shì)的中小企業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施了大規(guī)模主動(dòng)退出；還有一大批困難企業(yè)通過政策性關(guān)閉破產(chǎn)退出市場(chǎng)。這兩項(xiàng)改革從根本上改變了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)，也初步建立了國(guó)有企業(yè)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。特別是“國(guó)企三年改革脫困”的大潮，為新世紀(jì)國(guó)企改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而財(cái)稅、金融、社會(huì)保障等領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)的改革，推進(jìn)了政企關(guān)系的變化。1997年底開始的財(cái)稅、金融改革徹底切斷了政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的輸血渠道。政府職能定位也進(jìn)一步明確，即“要向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，而不是直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”。

經(jīng)過改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)集中到了大企業(yè)層面。但當(dāng)時(shí)的國(guó)有企業(yè)受到的干預(yù)仍然很多?！斑^去的國(guó)資管理最大的一個(gè)弊端是多頭管理，等到真正出了問題又找不到責(zé)任人。有人講國(guó)有企業(yè)搞不好，是因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)是無主資產(chǎn)，無人負(fù)責(zé)，這是有道理的?！眹?guó)務(wù)院國(guó)資委副主任邵寧說。

從制度設(shè)計(jì)入手解決世界性難題

必須使國(guó)有資產(chǎn)有人管理，有人負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)出資人職能的一體化和集中化。2002年11月召開的黨的十六大為國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向，政府與國(guó)企的出資關(guān)系得以確立和規(guī)范。政府代表國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有所有權(quán)收益；國(guó)有企業(yè)以全部法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，成為真正的法人實(shí)體。政府層面的出資人代表，實(shí)行“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”，“權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)相統(tǒng)一”的原則，實(shí)行“政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開”。

國(guó)務(wù)院授權(quán)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的特設(shè)機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院國(guó)資委的成立，第一次在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，改變了國(guó)有資產(chǎn)的多頭分散管理狀況?！俺鲑Y人的到位，基本解決了長(zhǎng)期存在的管資產(chǎn)與管人、管事脫節(jié)的問題?！笔兹螄?guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融說，“國(guó)資委不是‘婆婆’加‘老板’。政企分開、政資分開后，還要堅(jiān)持所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開?！?/p>

“國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，明確的是兩個(gè)層面的責(zé)任，第一，政府層面的責(zé)任。同時(shí)，企業(yè)層面的經(jīng)營(yíng)責(zé)任也清楚了。國(guó)資委是不批項(xiàng)目的，不代替企業(yè)決策，怎么做是企業(yè)自己的事?！鄙蹖幷f。作為國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委嚴(yán)格限定以股東的形式履行出資人職責(zé)，不直接插手企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，充分尊重企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。

按照黨的十六大精神，國(guó)務(wù)院、?。▍^(qū)、市）、市（地）三級(jí)組建了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)資委。此后，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及與之相配套的一系列法規(guī)規(guī)章的出臺(tái)，使國(guó)資監(jiān)管有法可依、有章可循。中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入由出資人依法推進(jìn)的新階段。

國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理是一個(gè)世界性的難題。其他國(guó)家也有國(guó)有企業(yè)改革的問題，但其國(guó)有企業(yè)總量沒有我國(guó)大，社會(huì)制度也不一樣，改革的方向更不一樣。東歐國(guó)家的國(guó)企改革搞的是休克療法，實(shí)質(zhì)是徹底私有化，社會(huì)代價(jià)非常大，而且經(jīng)濟(jì)效益并不好，這并不符合我國(guó)的改革方向。國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立之后，在探索有中國(guó)特色的國(guó)資監(jiān)管的道路上拓荒，也為探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律做出了不懈努力。

這是一套從無到有的制度設(shè)計(jì)和建設(shè)，李榮融感慨是“在探索中前進(jìn)，在挑戰(zhàn)中成長(zhǎng)”。當(dāng)時(shí)參與建立考核制度的國(guó)務(wù)院國(guó)資委業(yè)績(jī)考核局原局長(zhǎng)李壽生告訴記者：“2003年我們用半年時(shí)間跑遍了當(dāng)時(shí)全部的196家中央企業(yè)，請(qǐng)企業(yè)的負(fù)責(zé)人談想法，提辦法?？己耸裁?，怎么考核，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)。但當(dāng)時(shí)對(duì)我觸動(dòng)很深的是企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)我們工作的大力支持，因?yàn)榇蠹艺J(rèn)識(shí)到非改不可！”

探索國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合方式

以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核為抓手，建立和完善業(yè)績(jī)考核、重大責(zé)任追究等機(jī)制，使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制得到層層落實(shí)，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人有任期無考核的歷史，初步解決了自定薪酬、薪酬與績(jī)效脫節(jié)以及薪酬只能升不能降等問題?！皹I(yè)績(jī)升，薪酬升，業(yè)績(jī)降，薪酬降”的原則得以確立，在國(guó)有企業(yè)建立了激勵(lì)約束機(jī)制。

以董事會(huì)建設(shè)為著力點(diǎn)，完善公司治理結(jié)構(gòu)。2005年起，在寶鋼等中央企業(yè)開展了董事會(huì)試點(diǎn)，外部董事占多數(shù)的制度設(shè)計(jì)使國(guó)企決策機(jī)制發(fā)生根本改變。以公開招聘中央企業(yè)高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者為突破口，探索建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的選人用人新機(jī)制。以財(cái)務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)控制為重點(diǎn)，強(qiáng)化出資人監(jiān)管。強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督、外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督，監(jiān)督領(lǐng)域由境內(nèi)向境外延伸，基本形成了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督體系。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督，形成覆蓋全國(guó)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)控平臺(tái)，從制度上遏制了國(guó)有資產(chǎn)的流失。以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為核心，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；建立并逐步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，落實(shí)了國(guó)有資本出資人收益權(quán)。一系列措施推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，做強(qiáng)主業(yè)、提高管控能力、加強(qiáng)自主創(chuàng)新、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

“中國(guó)改革的成功與國(guó)企改革所選擇的正確道路是分不開的，而國(guó)企改革的道路恰恰是中國(guó)改革最獨(dú)特、最有創(chuàng)新之處。我們沒有照搬前蘇聯(lián)等國(guó)家走過的路，把國(guó)有資產(chǎn)一賣了之，或去全面拷貝美國(guó)200年走過的原始資本主義道路?！敝袊?guó)政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬說，“中國(guó)國(guó)企改革的實(shí)踐在國(guó)際上具有獨(dú)一無二的價(jià)值。在探索規(guī)律中尋求國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合方式，也為進(jìn)一步深化‘中國(guó)夢(mèng)’的內(nèi)涵發(fā)揮著積極而重大的作用。”