全面深化改革 建設(shè)法治中國

許傳璽

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在改革理論與決策等方面作出了一系列重大突破和創(chuàng)新，進(jìn)一步明確了推進(jìn)法治中國建設(shè)、全面深化改革的主要思路、具體內(nèi)容和步驟安排，對于實現(xiàn)國家和民族富強、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重大深遠(yuǎn)的意義。

1.從“管理”到“治理”，確立新的執(zhí)政理念。在黨的十八大報告提出的“國家治理和社會管理”重要理念的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，強調(diào)要“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”、“創(chuàng)新社會治理體制”、“改進(jìn)社會治理方式”等等，進(jìn)一步確立了從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”的新的執(zhí)政理念?？梢哉f，這是一項前所未有、值得密切關(guān)注的重大變化。它意味著至少以下兩方面的重要轉(zhuǎn)向：首先，公共事務(wù)已不再被視為國家或政府獨有的權(quán)力范圍，社會、公眾、相關(guān)組織甚至個人等都可以而且應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式參與進(jìn)來，成為公共事務(wù)的主體，從而使各方的權(quán)益能夠得到更加充分、更加有效的表達(dá)、保護(hù)和促進(jìn)；其次，原有自上而下的傳統(tǒng)、單一、機械的管理方式將被更加現(xiàn)代、多元、彈性的治理體制逐步替代，形成國家、政府與社會協(xié)同共治、更加符合當(dāng)代公共治理理念的新局面、新形態(tài)。

這種強調(diào)“治理”（而不是傳統(tǒng)意義上的“管理”）的新的執(zhí)政理念，與現(xiàn)代法治的主要內(nèi)涵（“良法之治”）顯然更加貼近，更加吻合，因而也更加需要法治建設(shè)的配合與保障。從這個意義上講，要實現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體的改革創(chuàng)新，法治建設(shè)是一個必不可少、甚至需要在相關(guān)領(lǐng)域先行先試的重要組成部分。

2.從“國家”到“政府”到“社會”，全面推進(jìn)法治建設(shè)。黨的十八大報告指出：“法治是治國理政的基本方式”，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”，“實現(xiàn)國家各項工作法治化”。在2012年12月4日首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上和2013年2月23日中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：要“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。在2013年1月7日全國政法工作電視電話會議召開前，習(xí)近平總書記又就做好新形勢下政法工作作出重要指示，明確提出了“全面推進(jìn)平安中國、法治中國建設(shè)”的政法工作目標(biāo)。

在上述重要指示精神的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會更加明確地作出了“推進(jìn)法治中國建設(shè)”的重大決定，強調(diào)了黨和政府遵守憲法和法律、依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的重要性（“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”），確立了促進(jìn)國家、政府和社會等多元主體共同參與法治中國建設(shè)的重要思路（“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”）。與以往偏重強調(diào)法治國家和法治政府建設(shè)不同，《決定》更加充分地認(rèn)識到社會在我國法治建設(shè)中的重要性，將其明確作為推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要主體之一，并將法治社會明確列入深化法律改革的重點領(lǐng)域。

因此，在下一步改革實踐中，我們必須在法治國家和法治政府建設(shè)之外，更加主動、更加充分地發(fā)揮社會（包括公眾、相關(guān)組織甚至個人）的積極作用，解放和增強社會活力，健全社會普法教育機制，增強全民法治觀念，著力探索國家、政府與社會協(xié)同共治、以法治思維和法治方式進(jìn)行社會治理的新思路、新舉措，使法治社會建設(shè)成為法治國家和法治政府建設(shè)的重要支撐和有力保障。

3.維護(hù)憲法和法律權(quán)威，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。全面深化改革、推進(jìn)法治中國建設(shè)的一項重要內(nèi)容，是切實維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。黨的十八大報告指出：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”

在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出：“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作?！睉椃ㄅc國家前途、人民命運息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)……如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會遭受挫折。因此，我們必須更加“自覺地恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命”。

與此相呼應(yīng)，黨的十八屆三中全會明確強調(diào)：“憲法是保證黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的根本法，具有最高權(quán)威。”因此，必須把進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序、全面貫徹實施憲法作為法治中國建設(shè)的首要內(nèi)容和關(guān)鍵領(lǐng)域，積極探索有效方式，建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)和運用憲法的體制機制，嚴(yán)格遵守法律面前人人平等、任何組織或個人都不得超越憲法和法律的原則，對一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究。

根據(jù)上述原則，不僅社會組織和個人應(yīng)當(dāng)學(xué)法、遵法、守法、用法，任何國家和政府權(quán)力的行使也必須遵守憲法和相關(guān)法律，必須關(guān)進(jìn)制度的籠子。

4.深化司法體制改革，維護(hù)社會公平正義。司法活動是法律與當(dāng)事人權(quán)益的重要接觸面，是公眾感知法律權(quán)威與公平正義的重要領(lǐng)域。黨的十八大報告清醒地指出：在執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的領(lǐng)域，仍然存在較多問題。為此，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上和就做好新形勢下政法工作的重要指示中著重強調(diào)，要“深化司法體制機制改革……堅決反對執(zhí)法不公、司法腐敗……努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。

在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會明確提出：要“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”。為實現(xiàn)這一目標(biāo)、確保法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，就必須切實深化以下幾個重點領(lǐng)域的改革：一、改革司法管理體制，重點推動省以下地方法院、檢察院實行人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律得到統(tǒng)一、正確的實施；二、優(yōu)化司法職權(quán)配置，重點健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的有效機制，明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系，同時加強和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督；三、改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)；四、推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料，增強法律文書說理性，推動公開法院生效裁判文書；五、嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序，強化相關(guān)監(jiān)督制度；六、建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，重點健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選的有效機制，同時完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度；七、廣泛實行人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

應(yīng)當(dāng)說，“讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”是一個非常嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，它要求司法機關(guān)必須切實將冤假錯案降低到可忽略不計的程度。這對任何一個國家的司法機關(guān)都是一個非常嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，但唯其如此，才能體現(xiàn)我們對人民群眾權(quán)益的珍視和提高司法公信力、維護(hù)社會公平正義的堅定決心。11月21日，由最高人民法院正式發(fā)布的《關(guān)于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》，讓我們看到了相關(guān)部門為實現(xiàn)這一重要目標(biāo)而做出的切實努力。

5.深化行政執(zhí)法體制改革，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。如上所述，行政執(zhí)法是我國法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是存在問題較多、人民群眾反映較為強烈的領(lǐng)域。因此，黨的十八大報告明確要求：要推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。習(xí)近平總書記在其就做好新形勢下政法工作的重要批示中也強調(diào)，要“堅決反對執(zhí)法不公……進(jìn)一步提高執(zhí)法能力”。在中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，作為實施法律法規(guī)的重要主體，行政機關(guān)“要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序”，“執(zhí)法者必須忠實于法律……要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，堅決防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，堅決懲治腐敗現(xiàn)象。”

針對這一重點領(lǐng)域，黨的十八屆三中全會做出了更加具體的改革部署和要求，即：一、要整合執(zhí)法主體，對執(zhí)法權(quán)進(jìn)行相對集中，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制；二、減少行政執(zhí)法層級，加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、海域海島等重點領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量；三、理順城管執(zhí)法體制，提高其執(zhí)法和服務(wù)水平；四、完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費由財政保障制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法；五、完善行政執(zhí)法與刑事司法之間的“兩法銜接”機制。

6.切實尊重和保障人權(quán)，完善人權(quán)司法保障制度。黨的十八屆三中全會最為引人注目的重點和亮點之一，是其對人權(quán)的切實尊重和保障。關(guān)注并努力解決人權(quán)問題，一直是黨和政府的工作重點之一。在黨的十八大報告中，讓“人權(quán)得到切實尊重和保障”已被明確列入我國全面建成小康社會和全面深化改革開放的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，也特別指出：對尊重和保障人權(quán)等憲法確立的制度和原則，“我們必須長期堅持、全面貫徹、不斷發(fā)展”。

黨的十八屆三中全會對此做出了更加明確、系統(tǒng)的規(guī)定，推出了突破性的改革措施，提出了具體的步驟要求，即：一、進(jìn)一步規(guī)范查封、扣押、凍結(jié)、處理涉案財物的司法程序；二、健全錯案防止、糾正、責(zé)任追究機制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實行非法證據(jù)排除規(guī)則；三、逐步減少適用死刑的罪名；四、廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度；五、健全國家司法救助制度，完善法律援助制度；六、完善律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障機制和違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度，加強職業(yè)道德建設(shè)，發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。

7.總體目標(biāo)明確具體可行，相關(guān)領(lǐng)域適時深化改革。在黨的十八大報告和習(xí)近平總書記重要講話精神的基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會對黨和國家在新的歷史起點上全面深化改革做出了意義重大、影響深遠(yuǎn)的總動員和總部署。在法治建設(shè)領(lǐng)域，既體現(xiàn)為在從“管理”到“治理”這一新的執(zhí)政理念下，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的總體思路和總體布局，也體現(xiàn)為對維護(hù)憲法和法律權(quán)威、深化司法體制改革、深化行政執(zhí)法體制改革、切實尊重和保障人權(quán)等重點領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定、策略選擇和實施步驟?？偟膩砜矗@些重要決定不僅切合我國法治建設(shè)的總體目標(biāo)和要求，而且明確、具體、可行。為此，《決定》還特別提出要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。

在另一方面，正如習(xí)近平總書記在其關(guān)于《決定》的說明中指出的，《決定》不是“十全大補”、不應(yīng)面面俱到，因此，《決定》對于法治建設(shè)的其他領(lǐng)域（如完善科學(xué)、民主立法）（除提出“健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量……擴大公民有序參與立法途徑”和“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”外）并未做其他具體涉及。當(dāng)然，這并不影響在這些同樣重要的法治領(lǐng)域適時深化改革，與其他相關(guān)領(lǐng)域彼此呼應(yīng)、相互支持，共同實現(xiàn)到2020年在推進(jìn)法治中國建設(shè)方面取得決定性成果的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者：北京市社會科學(xué)院黨組成員、副院長，法治研究中心首席專家。本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目研究成果）

責(zé)任編輯：沈 聰