土地流轉(zhuǎn)與失地農(nóng)民收益保障——基于江蘇省、陜西省的調(diào)研

■張 靜

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象趨向普遍。中共十七大報(bào)告中關(guān)于 “土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的論述，反映了中央堅(jiān)持社會公平、保障農(nóng)民權(quán)益的決心。然而隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍的擴(kuò)大，出現(xiàn)了一些新的問題，比如地方政府缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)審批文件，且往往征地補(bǔ)償過低、耕地占用過多，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益的流失等等，這讓我們不得不思考如何進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)才能既實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，又保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，真正實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中的制度目標(biāo)和農(nóng)民權(quán)益維護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

調(diào)查區(qū)域概況

本次問卷調(diào)查在江蘇、陜西兩省展開，并分別在兩省選取了經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀略有差異的3個(gè)縣 （市、區(qū)）中的4個(gè)村 （社區(qū)），保證了樣本數(shù)據(jù)的可對比性。江蘇省、陜西省作為東西兩大區(qū)域的代表性省域，從歷史沿革、社會民俗到經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀都存在很大差異性，這也決定了兩省現(xiàn)施行的征地辦法、補(bǔ)償措施與失地農(nóng)民生活受影響程度的差異性。

陜政辦發(fā) 〔2010〕36號文件 《陜西省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩部分構(gòu)成，不包含青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會保障費(fèi)用，各地可根據(jù)本地實(shí)際情況，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。該文件對陜西省各縣域統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)以及平均補(bǔ)償倍數(shù)做了詳細(xì)規(guī)定。

問卷調(diào)查與結(jié)果分析

本次問卷調(diào)查共包括針對村干部與普通農(nóng)戶兩部分內(nèi)容。其中村干部問卷共發(fā)放24份 （每個(gè)省選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀有差異的3個(gè)縣，每個(gè)縣選取2個(gè)鎮(zhèn)，每個(gè)鎮(zhèn)選取2個(gè)村），農(nóng)戶問卷共發(fā)放192份 （每個(gè)村隨機(jī)選取8個(gè)農(nóng)戶為樣本），并全部有效回收，有效率100%。

1.村集體基本情況

從針對村集體的問卷中，我們得到了村集體的一些情況。其中從表1我們可以看出，自營工商業(yè)的戶數(shù)占比總戶數(shù)的比率普遍較低，最高為村莊2121， 占比24.7%， 最低為村莊1211，占比0.8%，陜西省的村莊中只務(wù)農(nóng)戶數(shù)占比總戶數(shù)的比率普遍較高，有3個(gè)村莊甚至超過了70%，而江蘇省的這一數(shù)據(jù)較平穩(wěn)，均低于33.3%。從以上分析我們可以看出，農(nóng)戶對土地有一定的依賴性，務(wù)農(nóng)還是農(nóng)民的主要收入來源，而這一情況在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的西部更為突出。

從表2我們看到文盲在勞動力中占有一定比例，完全脫盲的村莊只有4個(gè)，而高中及以上學(xué)歷的勞動力占總勞動力的比率較低，從中我們可以看出，農(nóng)村勞動力學(xué)歷普遍較低，除了務(wù)農(nóng)沒有其他勞動技能，意味著農(nóng)民一旦失去土地，很難發(fā)揮專長找到新的就業(yè)機(jī)會。

2.農(nóng)戶基本情況

從針對農(nóng)戶的調(diào)查問卷中，我們得到了農(nóng)戶樣本的基本情況。有49%的農(nóng)戶家庭有1－2個(gè)學(xué)生需要供養(yǎng)，28.6%的農(nóng)戶有1－2位年齡在65周歲以上的老人需要扶養(yǎng)，農(nóng)戶的家庭負(fù)擔(dān)普遍較重。農(nóng)戶的家庭成員在過去的一年大部分給本戶工作，而所從事的拿工資的工作也基本是農(nóng)業(yè)務(wù)工、建筑工人等技術(shù)含量不高的崗位。

另外，全國的耕地面積相對較少，無法依靠耕地面積來實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的目標(biāo)，只能依靠提高單位耕地面積的產(chǎn)量來滿足糧食安全生產(chǎn)。所以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，要加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新，例如使用優(yōu)質(zhì)品種培育技術(shù)，提高品種性能；在農(nóng)作物栽培過程中要加強(qiáng)對栽培技術(shù)的管理和控制，同時(shí)要加強(qiáng)科技投入，對耕地進(jìn)行科學(xué)合理的配置，確保耕地資源更優(yōu)化，從而不斷提高土壤的生產(chǎn)能力。

3.失地農(nóng)戶補(bǔ)償情況

在對政府對失地農(nóng)民補(bǔ)償措施施行情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有失地的農(nóng)戶中，高達(dá)60.6%的農(nóng)戶表示征地補(bǔ)償款沒有按時(shí)足額發(fā)放，在得到補(bǔ)償款的農(nóng)戶中，有44%的農(nóng)戶不滿意補(bǔ)償額度，只有1戶農(nóng)戶因?yàn)檎鞯囟话才帕斯ぷ鳎沂У剞r(nóng)民普遍反應(yīng)本村沒有針對失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者再就業(yè)扶助工作。

4.小結(jié)

從此次調(diào)查來看，省農(nóng)戶對土地依賴程度普遍較高，因此失地將會對農(nóng)民的收入及生活水平帶來一定影響。從補(bǔ)償措施施行情況來看，政府執(zhí)行不力，補(bǔ)償金、保障款發(fā)放不及時(shí)情況嚴(yán)重，且由于保障方案不完善，多數(shù)失地農(nóng)民權(quán)益依然無法得到有效保障。

結(jié)論與對策

從調(diào)查問卷采集的信息來看，征用土地確實(shí)給以土地為主要經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民造成了影響，生活受到影響程度較高，普遍反映年收入減少和生活水平下降。而現(xiàn)存的保障措施以及相應(yīng)的法律制度的缺失共同導(dǎo)致了失地農(nóng)民合法權(quán)益的流失，存在的問題主要有以下幾方面。

首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)江蘇省、陜西省現(xiàn)存的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，普遍存在與當(dāng)?shù)厣钏较啾阮~度較低的現(xiàn)象，農(nóng)民一旦失去了土地，也就意味著失去了收入來源，過低的補(bǔ)償款無法解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

其次，保障措施不完善。由于自身缺乏相應(yīng)技能，難以適應(yīng)多種需求，失地農(nóng)民很難找到一份合適的工作。在幫助失地農(nóng)民再就業(yè)方面往往是政府的薄弱之處，各村很少甚至從來沒有組織過對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，也很少有幫助失地農(nóng)民再就業(yè)的有利政策，導(dǎo)致農(nóng)民失地后無法再就業(yè)而生活受到影響。同時(shí)，醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺失導(dǎo)致失地農(nóng)民沒有基本的生存保障。

表1 村集體農(nóng)戶基本情況

表2 村集體勞動力基本情況

以上問題的存在使農(nóng)民對失地后的生活缺乏信心，嚴(yán)重影響了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，在一定程度上不利于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，影響了當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程。因此，政府制定完善可行的保障措施，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益成為當(dāng)務(wù)之急。

第一，規(guī)范征地制度。建立標(biāo)準(zhǔn)的土地征用規(guī)范是妥善解決失地農(nóng)民權(quán)益流失問題的關(guān)鍵，而這種規(guī)范的建立需要相關(guān)部門完善相應(yīng)制度系統(tǒng)，明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格審批土地征用程序，嚴(yán)防 “錢權(quán)勾結(jié)”現(xiàn)象，防止濫用公共目的征地。

第二，完善補(bǔ)償政策。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償措施某種意義上是一種政府的強(qiáng)制行為，為農(nóng)民權(quán)益流失提供了不可控空間。因此，各級政府必須完善征地補(bǔ)償措施，以人為本，充分考慮失地農(nóng)民的生活成本，制定合理的征地補(bǔ)償款；建立市場化補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多種補(bǔ)償措施。

第三，建立健全農(nóng)民權(quán)益保障體系。各級政府應(yīng)完善對失地農(nóng)民再就業(yè)扶助政策，為失地農(nóng)民的就業(yè)給予支持與援助；同時(shí)應(yīng)健全包括最低生活保障、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障在內(nèi)的農(nóng)村社會保障措施，為失地農(nóng)民提供長效保障。

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