中國(guó)煤制油的政策風(fēng)險(xiǎn)

張樹偉

煤制油通過不那么稀缺的煤炭，轉(zhuǎn)換為稀缺的油品，拓展了獲得石油的途徑，有利于保障能源安全。從國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)組織來看，也有助于打破石油行業(yè)的寡頭格局，促進(jìn)石油行業(yè)更充分的競(jìng)爭(zhēng)。但是，同其他煤化工的特點(diǎn)類似，煤制油投資密集、技術(shù)復(fù)雜，工業(yè)實(shí)踐有限，水資源消耗總量大，存在較大的環(huán)境排放超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、需要提高標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化監(jiān)管。這些特點(diǎn)，決定了煤制油的市場(chǎng)與非市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較多。

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)不大

煤炭與石油的價(jià)格是項(xiàng)目能否收回投資、穩(wěn)定獲利的最關(guān)鍵因素。每生產(chǎn)一噸油，要消耗4噸左右的煤炭。一個(gè)年產(chǎn)100萬噸的煤制油項(xiàng)目，消耗的煤炭相當(dāng)于一個(gè)中型礦井的產(chǎn)量。但是，目前我國(guó)的煤制油項(xiàng)目均靠近大的煤炭產(chǎn)區(qū)，對(duì)于局地煤炭市場(chǎng)（幾千萬到幾億），特別是價(jià)格的影響短期內(nèi)不大。煤炭產(chǎn)區(qū)具備充足的保持價(jià)格穩(wěn)定下的供應(yīng)能力。

原油市場(chǎng)已經(jīng)是一個(gè)全球市場(chǎng)，我國(guó)60%左右的對(duì)外依存度決定了國(guó)際油價(jià)與國(guó)內(nèi)價(jià)格的趨同趨勢(shì)（扣除運(yùn)輸成本與稅收）。過去幾年，在世界金融危機(jī)影響下，油價(jià)曾經(jīng)出現(xiàn)短期的大幅下跌，但是目前已經(jīng)重新上漲到100美元左右，并且維持了一段比較長(zhǎng)的時(shí)間。面臨世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期走低的悲觀預(yù)期，以及各種替代能源的快速發(fā)展（尤其是可再生能源與美國(guó)頁(yè)巖氣），如此的油價(jià)水平如何解釋，以及未來是否會(huì)迎來一個(gè)“低油價(jià)”時(shí)期是一個(gè)很有爭(zhēng)議性的問題?？纯照咝枨笈c供應(yīng)方面的理由不少，而看多者強(qiáng)調(diào)廉價(jià)石油時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，石油行業(yè)較多的“稀缺租金”的情況將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。筆者更傾向于后一種看法。

過去國(guó)際上的諸多項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)表明，原油60-90美元/桶是煤制油項(xiàng)目的盈虧平衡點(diǎn)（Break even crude oil equivalent price ），在少數(shù)地區(qū)45美元也是有可能的。國(guó)內(nèi)目前的要素價(jià)格與國(guó)際基本可比，如果環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際實(shí)施達(dá)標(biāo)的話，煤炭?jī)r(jià)格保持在目前的水平上（煤炭產(chǎn)區(qū)低于350元），預(yù)計(jì)也大致在這個(gè)區(qū)間。

相比于石油，煤炭的國(guó)際貿(mào)易在消費(fèi)量中的份額要小，更多的是區(qū)域市場(chǎng)。如果沒有新的額外的政策，國(guó)內(nèi)煤炭未來的價(jià)格低迷或者繼續(xù)走低將是大概率事件。煤化工項(xiàng)目的盈利能力可能更強(qiáng)，其產(chǎn)品大幅跌價(jià)，或者原料大幅漲價(jià)的可能性不大。特別是長(zhǎng)期來看，煤炭?jī)r(jià)格與石油價(jià)格具有聯(lián)動(dòng)性，而石油價(jià)格的上漲往往快于煤炭。煤制油項(xiàng)目的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)短期內(nèi)不大。

政策應(yīng)更具操作性

煤化工項(xiàng)目一直是各項(xiàng)政策限制或者“關(guān)照”的重點(diǎn)。2011年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于規(guī)范煤化工產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展的通知》，加強(qiáng)煤化工項(xiàng)目審批管理。2012年，政府發(fā)布了《煤炭深加工示范項(xiàng)目規(guī)劃》和《煤炭深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，確定了煤制油的試點(diǎn)項(xiàng)目及其技術(shù)、環(huán)境、產(chǎn)能等規(guī)范。經(jīng)過“十一五”、“十二五”期間若干示范項(xiàng)目的建設(shè)，積累了工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以說即將進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化與商業(yè)化的發(fā)展階段。2013年2月，政府召開了煤制油與制氣的專家討論會(huì)，發(fā)布了會(huì)議總結(jié)紀(jì)要，基本延續(xù)了既有的產(chǎn)業(yè)政策。討論會(huì)提出了堅(jiān)持“量水而行”，以實(shí)際可用水量確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模的基本原則，并且加強(qiáng)了對(duì)于煤制油項(xiàng)目能源轉(zhuǎn)化效率低的關(guān)注。

筆者希望在這兩方面引發(fā)進(jìn)一步討論。生產(chǎn)一噸油，要取用10噸左右的水，這一直是煤制油項(xiàng)目公眾與社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。但是，必須指出的是，“量水而行”、“以實(shí)際可用水量確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模”看上去很嚴(yán)密正確，但是屬于不具有可操作性的偽概念。因?yàn)檫^去用水如果是平衡的，那么煤化工項(xiàng)目的發(fā)展必然需要加入（或者叫打破）這個(gè)平衡。水資源可用多少，取決于操作層面的獲取能力，以及提高其他部門用水效率的效果。

通常，煤化工耗水并不在這一平衡中占據(jù)主導(dǎo)地位或者重要地位（因?yàn)楣まr(nóng)業(yè)，特別是農(nóng)業(yè)是用水大戶，一般要占據(jù)50%甚至更高的份額）。因此，一旦有哪個(gè)主要因素發(fā)生變動(dòng)（比如因?yàn)樘鞖鈿夂蛞蛩刈兓瘉硭?yīng)波動(dòng)，農(nóng)業(yè)用水大幅波動(dòng)等），拍腦袋的“實(shí)際可用水量”將毫無意義。一個(gè)形象的比喻就是一只螞蟻（煤制油需水）面對(duì)一個(gè)露珠思考：這點(diǎn)水是否夠喝，可能會(huì)有比較明確的答案（前提是這個(gè)螞蟻能夠擁有這些水量的所有權(quán)）。但是如果你把大象（工農(nóng)業(yè)用水）加進(jìn)來，那么大象喝水的波動(dòng)性完全就可以將螞蟻的喝水總量淹沒掉。在大象與螞蟻構(gòu)成的體系中，你反而變得無法回答“螞蟻的可用水量是多少”的問題。煤制油對(duì)于水資源的消耗，需要在每一個(gè)具體的項(xiàng)目設(shè)計(jì)與論證中審慎討論，但是不需要上升到超過項(xiàng)目的更高層面。如果某個(gè)地區(qū)因?yàn)槊褐朴晚?xiàng)目的推進(jìn)，釀成了嚴(yán)重的水短缺事故或者造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，那對(duì)于煤制油的發(fā)展將是致命風(fēng)險(xiǎn)。其中的不確定性問題，是大而不當(dāng)?shù)摹皩?shí)際可用水量”概念無法解決的，恰恰需要降低討論的空間尺度。

第二個(gè)是對(duì)于煤制油轉(zhuǎn)化效率的關(guān)注。大部分的全生命周期分析證實(shí)了煤制油有較高的生態(tài)足跡，筆者也同意其基本的結(jié)論。但是這種分析很難有明確的政策含義。

效率低就不應(yīng)該發(fā)展嗎？煤制油的意義在于從不稀缺的煤到稀缺的油。效率的高低，已經(jīng)充分納入業(yè)主的經(jīng)濟(jì)決策，效率低必然使業(yè)主在競(jìng)爭(zhēng)中不具有優(yōu)勢(shì)地位，如果終端價(jià)格下降，效率低的要被優(yōu)先淘汰。效率低的煤制油如果還能掙錢，說明其他油品企業(yè)效率更低。作為政府出臺(tái)的公共政策，應(yīng)該保持對(duì)此的不干涉原則。這一點(diǎn)，同樣適用于其他高耗能產(chǎn)業(yè)的討論。在那里，出臺(tái)的所謂“懲罰性電價(jià)”、效率標(biāo)準(zhǔn)是亟待取消的。

總之，高耗能的煤制油項(xiàng)目，似乎沒有必要制定超越項(xiàng)目的所謂“規(guī)劃”。如果政府基于能源高效原則設(shè)定“轉(zhuǎn)換率門檻”，將構(gòu)成對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的不合理干涉，將是煤制油項(xiàng)目“合理規(guī)模”發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)。

煤炭行業(yè)政策需要協(xié)調(diào)一致

煤炭行業(yè)目前處于價(jià)格與需求雙低迷的時(shí)刻，這主要跟國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速、霧霾下煤炭替代加速，以及煤炭高庫(kù)存與產(chǎn)能過剩有關(guān)。但是，如果繼續(xù)惡化，煤炭行業(yè)的問題將從產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)問題變成一個(gè)社會(huì)問題，決策者不可能坐視不管。

事實(shí)上，過去的一年多的時(shí)間，在霧霾危機(jī)與煤炭行業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的背景下，從中央政府到地方政府，出臺(tái)了涉及煤炭行業(yè)的諸多政策與“命令-控制”型的管制政策，包括煤炭生產(chǎn)大省新一輪的停產(chǎn)整頓、兼并重組、煤電互保，以及東部霧霾地區(qū)大規(guī)模與大范圍的煤改氣以及煤炭基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)停等。未來，涉煤的公共政策仍有不少處于政策議程中，特別是煤炭資源稅改革、限制進(jìn)口煤以保護(hù)補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)，以及能源（煤炭）消費(fèi)總量控制等。

這些政策，潛在地都將對(duì)煤炭市場(chǎng)的供應(yīng)與價(jià)格產(chǎn)生影響，從而間接地影響到煤制油項(xiàng)目的盈利能力甚至經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。

在霧霾壓力、煤炭成為“罪魁禍?zhǔn)住钡谋尘跋拢?010年推出的“能源消費(fèi)總量控制”政策由于日益暴露出的不合理性以及與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脫節(jié)，出現(xiàn)了縮減為“控制煤炭消費(fèi)總量”的趨勢(shì)?？刂颇茉聪M(fèi)總量不盡合理，全局性的煤炭消費(fèi)總量控制仍舊不合理，并且缺乏可操作性。如果以舊有的“層層攤派”的方式強(qiáng)行推進(jìn)，可能會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失與煤炭行業(yè)的社會(huì)問題。

如果這種煤炭消費(fèi)總量控制是局部的（部分產(chǎn)業(yè)與地區(qū)），那么就會(huì)造成嚴(yán)重的“泄露”，非控制地區(qū)與行業(yè)的煤炭?jī)r(jià)格的大幅跌落與消費(fèi)反彈，可能形成新的污染問題，但是這反而可能構(gòu)成煤制油行業(yè)的利好。2013年初步統(tǒng)計(jì)，中國(guó)政府審批了超過15個(gè)大型煤礦項(xiàng)目，總產(chǎn)能超過1億噸。這部分產(chǎn)能都似乎有定向到煤化工的意圖。

相反，如果煤炭總量控制是全局性的，那么相當(dāng)于在煤炭?jī)r(jià)格上加了一個(gè)政策“楔子”，有些部門可能面臨著無限或者超高的煤炭影子價(jià)格，煤制油可能也會(huì)受到直接與間接影響。并且，這一政策如何與大幅增加煤炭產(chǎn)能政策相協(xié)調(diào)是一個(gè)未決的問題。

限制進(jìn)口煤可能是政府另外一個(gè)考慮中的政策。筆者初步的匯總顯示，2014年初，全社會(huì)的實(shí)際煤炭庫(kù)存可能超過4億噸，而進(jìn)口煤由于海運(yùn)費(fèi)的下降仍有進(jìn)一步下降的可能性，煤炭行業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境好轉(zhuǎn)的可能性非常低。通過限制進(jìn)口煤，對(duì)國(guó)內(nèi)煤炭行業(yè)提供間接補(bǔ)貼（由所有的煤炭用戶以及最終消費(fèi)者承擔(dān)）可能會(huì)在新的一年推出。這無意會(huì)在全局上提高煤炭的價(jià)格，如果同期國(guó)內(nèi)的煤礦關(guān)停大規(guī)模推進(jìn)，將構(gòu)成對(duì)煤制油行業(yè)“效率管制”之外的另外一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。但是，這一政策需要同保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、降低基礎(chǔ)投入成本相協(xié)調(diào)。

溫室氣體排放需納入顯性決策程序

最近，政府間氣候變化組織（IPCC）第三工作組發(fā)布了第五次評(píng)估報(bào)告提及，要實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)末的2度氣候目標(biāo)，溫室氣體需要在2050年相比2010年減排40%-70%，在本世紀(jì)實(shí)現(xiàn)零排放甚至是負(fù)排放。過去10年，中國(guó)的煤炭產(chǎn)量從6億噸增長(zhǎng)到36億噸。目前這一量級(jí)，已經(jīng)比中東每年出產(chǎn)原油的總熱值都大。由于煤炭巨大的二氧化碳排放強(qiáng)度，中國(guó)煤炭消費(fèi)的增長(zhǎng)一直是國(guó)際氣候減排問題的憂慮之一。煤制油項(xiàng)目一旦建成，意味著未來30-40年的煤炭排放累積，這期間是否存在重大的政策變化（比如征收漸增的碳稅、煤炭行業(yè)的全球治理與限制等）構(gòu)成煤制油項(xiàng)目的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。局部污染物有較多的減排技術(shù)選擇，但是二氧化碳的減排唯一可以依賴的似乎就是碳埋存（CCS），而這仍舊是一項(xiàng)沒有得到充分證明的技術(shù)。如何協(xié)調(diào)短期與長(zhǎng)期政策的一致性，需要將碳排放因素納入顯性的政策決策程序。從操作層面來講，有必要使國(guó)內(nèi)氣候變化主管部門參與到煤制油項(xiàng)目的審批程序當(dāng)中。

從歷史的角度，煤制油并沒有成為世界石油供應(yīng)的一大來源，其原因是復(fù)雜的。我國(guó)的煤制油項(xiàng)目，未來的風(fēng)險(xiǎn)主要在于國(guó)內(nèi)的政策風(fēng)險(xiǎn)，尤其是煤炭產(chǎn)業(yè)政策與節(jié)能減排政策。技術(shù)的進(jìn)步可以改善煤炭的表現(xiàn)，但是起碼過去的所有國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都證明，所有這些進(jìn)步效應(yīng)都與煤炭造成的危害不可相提并論，煤炭仍舊是“臟”的。這一問題在未來是否能夠得到改觀，也關(guān)系到煤制油的發(fā)展。國(guó)內(nèi)氣候變化主管部門——發(fā)改委氣候司參與到煤制油項(xiàng)目決策中是必要的，以保證煤制油項(xiàng)目長(zhǎng)期氣候影響——這將是可預(yù)見的未來能源系統(tǒng)演進(jìn)越來越重要的方面——納入決策機(jī)制當(dāng)中。