我國(guó)農(nóng)地征用中尋租現(xiàn)象的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

吳靖燁

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836）

一、引言

任何國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程都伴隨著農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)田的客觀進(jìn)程。在中國(guó)，地方政府掌握著決定土地使用的權(quán)力，他們通過(guò)征用方式使農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地以爭(zhēng)取開(kāi)發(fā)投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化，并為吸引好項(xiàng)目競(jìng)相壓低土地出讓金。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)30 年的經(jīng)濟(jì)改革奇跡正是得益于城市之間投資項(xiàng)目的激烈競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)今制度下的地方政府招商引資方式既有利于自身政績(jī)提升，又促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但問(wèn)題的嚴(yán)重性是，農(nóng)民的失地補(bǔ)償明顯得不償失，有過(guò)多行政干預(yù)無(wú)視農(nóng)民利益，甚至逼得農(nóng)民不斷上訪、上訴，致使地方農(nóng)地征用的矛盾沖突屢見(jiàn)不鮮。如何保證城市發(fā)展效率又不失微觀公平、實(shí)現(xiàn)征地的總體帕雷托改進(jìn)，本文借助于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的犯罪預(yù)期模型對(duì)此進(jìn)行研究。

二、法經(jīng)濟(jì)學(xué)犯罪預(yù)期模型特點(diǎn)

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法于19 世紀(jì)60 年代早期起源于美國(guó)。Posner（1990）認(rèn)為法經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯可以為法律分析提供有益的信息。法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論大體分為財(cái)產(chǎn)法、合同法、侵權(quán)法以及犯罪和刑罰的經(jīng)濟(jì)理論四部分。在犯罪和刑罰的經(jīng)濟(jì)理論中，罪犯行為的預(yù)期模型的假設(shè)是理性犯罪。

（一）理性犯罪

理性犯罪是指沒(méi)有道德觀念的理性人，他們理性決定實(shí)現(xiàn)非法目的的途徑，而不受罪惡感或內(nèi)心道德約束。理性罪犯通過(guò)成本收益比較其犯罪收益與預(yù)期懲罰決定是否犯罪，這比一時(shí)沖動(dòng)犯罪具有更高的故意成分，這就可用經(jīng)濟(jì)模型加以分析；而非理性犯罪則更需心理學(xué)、社會(huì)學(xué)的分析。

（二）犯罪最優(yōu)決策

首先假設(shè)信息充分，罪犯知道犯罪成本、收益和有關(guān)概率，其次假設(shè)罪犯的風(fēng)險(xiǎn)偏好為中性，且所有犯罪成本收益都可以貨幣形式表示。

如圖1 所示，45°線代表的是一種特別的威懾懲罰方法，即懲罰數(shù)量正好等于貪污額x 的罰金，故稱作完美吐贓線。然而，犯罪懲罰的目的是威懾故意的傷害，而不是賠償這些傷害。因此，對(duì)貪污的實(shí)際懲罰必須超過(guò)完美吐贓，超出多少取決于法律體系的設(shè)計(jì)。考慮到罪犯受罰的不確定，理性罪犯在考慮包括貪污在內(nèi)的任何犯罪行為時(shí)，他都會(huì)將被懲罰的可能性p（x）考慮進(jìn)去。將懲罰金額f（x）乘以懲罰的概率p（x）即犯罪的預(yù)期懲罰。理性的罪犯只有當(dāng)貪污的收益超過(guò)預(yù)期懲罰才會(huì)實(shí)施犯罪，即貪污額在x1至x2的范圍內(nèi)犯罪才有利可圖。

圖1 犯罪的最優(yōu)決策

圖2 社會(huì)最優(yōu)威懾

罪犯的最優(yōu)決策點(diǎn)必然是完美吐贓曲線和預(yù)期懲罰曲線之間的最大縱向距離所對(duì)應(yīng)的貪污額x*點(diǎn)，即

max[y（x）－p（x）f（x）] 滿足

y’（x）=p’（x）f（x）+p（x）f’（x）

解上式得x=x*即為在現(xiàn)有法律下理性罪犯的最優(yōu)貪污額。

（三）社會(huì)最優(yōu)威懾點(diǎn)

正如不能完全消滅失業(yè)一樣，威懾犯罪的成本使得一個(gè)理性的社會(huì)也不能完全消滅犯罪。那么多少的犯罪率才是可取的呢？這就要權(quán)衡犯罪所導(dǎo)致的凈成本和預(yù)防犯罪的成本。如圖2 所示，MSC 曲線代表在一定程度上減少犯罪的邊際社會(huì)成本，MSB 曲線衡量的是達(dá)到各種程度的犯罪減少或威懾效應(yīng)時(shí)的邊際社會(huì)收益。當(dāng)減少犯罪的邊際社會(huì)成本等于邊際社會(huì)收益時(shí)便實(shí)現(xiàn)了社會(huì)最優(yōu)威懾，這時(shí)犯罪率應(yīng)減少D*。而低于D*值的任何程度的犯罪減少量，進(jìn)一步減少犯罪的邊際社會(huì)收益都大于邊際社會(huì)成本，因此社會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步減少犯罪；而對(duì)于高于D*值的任何程度的犯罪減少量，進(jìn)一步減少犯罪的邊際社會(huì)成本都大于邊際社會(huì)收益，因此社會(huì)應(yīng)當(dāng)放任更多的犯罪。

三、尋租的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的犯罪模型著眼于理性犯罪，它之所以能夠作為分析農(nóng)地征用的支點(diǎn)，是因?yàn)榇淼胤秸畬?shí)施征地的官員行為大致符合理性。下面研究中，筆者試圖找出農(nóng)地征用中對(duì)尋租的社會(huì)最優(yōu)威懾水平D*和其最優(yōu)貪污額x*的關(guān)系，并指出怎樣促進(jìn)由x*向D*的轉(zhuǎn)變。

（一）法律背景和征地現(xiàn)狀

我國(guó)2004 年《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。不過(guò)，對(duì)于公共利益的界定并不明確。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。換言之，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，無(wú)論是公益性還是商業(yè)性用途，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。

我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》還規(guī)定：政府征用農(nóng)地按照被征用土地的原用途即農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償；而建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。

以上暗示：無(wú)論征來(lái)的土地置以何用，政府皆可以“公共利益” 的名義行使征地權(quán)，從而獲得土地的市場(chǎng)價(jià)值與農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的差價(jià)。也許法律背后的用意是通過(guò)降低工業(yè)化與城市化發(fā)展的用地成本、從而有利于地方發(fā)展和城市化進(jìn)程。只是發(fā)展和進(jìn)程由農(nóng)民買(mǎi)單。暫不論法律規(guī)定的補(bǔ)償范圍偏低，補(bǔ)償費(fèi)用截留、拖欠或扣減，導(dǎo)致顯失公平性發(fā)展的效率難持久。本文的研究關(guān)鍵是如何控制征地中的尋租行為。

（二）尋租的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

1994 年1 月1 日，伴隨著分稅制的出臺(tái)，地方政府從中央的利益母體中分離出來(lái)，開(kāi)始有權(quán)依法自主安排以地方稅形式獲得的財(cái)政收入。財(cái)政包干體制不僅僅改變了地方政府的行為，使其逐漸成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，而且形成了中國(guó)特有的一種競(jìng)爭(zhēng)方式，即地方與地方之間的競(jìng)爭(zhēng)[4]。從此，地方政府對(duì)地方利益的關(guān)注使其近似于“經(jīng)濟(jì)人”政府。

地方利益內(nèi)涵包括兩方面：一是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，二是地方官員政績(jī)；前者往往決定后者。為追求更多地方利益，地方政府通過(guò)征地將農(nóng)地改為非農(nóng)用地，一方面獲得巨大差價(jià)，另一方面招商帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)。且由于法律規(guī)定的征地補(bǔ)償額是一個(gè)只有上限而無(wú)下限的彈性區(qū)間，“經(jīng)濟(jì)人”政府必然會(huì)為攫取更大利益而壓低補(bǔ)償額，直到其執(zhí)行成本等于其額外收益為止。另一方面，隨著農(nóng)民利益被侵犯的保護(hù)意識(shí)不斷提升，圍繞農(nóng)地征用的社會(huì)沖突不斷增加，國(guó)家糧食安全難以保障，農(nóng)地轉(zhuǎn)用資源配置效率低下，失地農(nóng)民得不到保障。這時(shí)，地方政府尋租的邊際社會(huì)成本已大于邊際社會(huì)收益。

為了達(dá)到社會(huì)福利最大化，即官員尋租的邊際社會(huì)成本等于邊際社會(huì)收益的D*點(diǎn)，尋租數(shù)量應(yīng)當(dāng)減少。如圖3 所示，x*代表目前尋租的嚴(yán)重性。由于D*< x*，即

y’（x）>[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]。

圖3 尋租的最優(yōu)決策

為了促進(jìn)由x*向D*的轉(zhuǎn)變，就要使y’（x）減小或使[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]增大。又由于y’（x）恒定，故只能靠[p’（x）f（x）+p（x）f’（x）]增大來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，p（x）為對(duì)尋租管制的概率，p’（x）為對(duì)尋租管制的概率變化，f（x）為對(duì)尋租的懲罰，f’（x）為對(duì)尋租懲罰的嚴(yán)厲程度的變化。

土地作為財(cái)富之母的價(jià)值日益顯現(xiàn)，非農(nóng)用途的土地價(jià)格迅速上漲使得“以地生財(cái)”成為當(dāng)?shù)卣徑庳?cái)政壓力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力和主要來(lái)源。地方政府為推動(dòng)招商引資，實(shí)現(xiàn)政績(jī)工程，打法律“擦邊球”，對(duì)大量征用土地中的尋租行為采取默許甚至支持的態(tài)度。對(duì)此尋租行為，借助于法經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，社會(huì)可以提高p（x）和p’（x），在法律上確立農(nóng)地征用的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，管制土地征用的尋租行為，追究負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任；并在法律中給予農(nóng)民在土地征用中的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，提高農(nóng)民的博弈平臺(tái)。

另外，在農(nóng)地征用中因?qū)ぷ馀灿?、侵占的補(bǔ)償費(fèi)和生活安置費(fèi)，真是農(nóng)民失去的應(yīng)得賠償，這需要法律確立國(guó)家作為最后賠償責(zé)任[5]，并按農(nóng)民損失的程度超額賠償，既確保農(nóng)民的補(bǔ)償權(quán)益，又提高了f（x）和f’（x）的威懾性。

四、結(jié)論

中國(guó)的地方農(nóng)地征用問(wèn)題不僅關(guān)系到地方政府的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)利益，且關(guān)系到我國(guó)的糧食安全及城市化進(jìn)程變革，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”?；谕恋貙ぷ獾膰?yán)重性，改革并完善現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度已成為必然趨勢(shì)。改革需要成本，完全消滅土地尋租并不可能，劇烈的政治變革也不利于社會(huì)穩(wěn)定。我們?cè)撟龅?，就是在循著[p’（x）f（x）+ p（x）f’（x）]增大這個(gè)大方向下，按小平同志的“試一試，看一看”的改革思路，穩(wěn)健地、逐步地進(jìn)行法律的修復(fù)完善，朝著實(shí)現(xiàn)征地的帕雷托方向不斷改進(jìn)。

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