中國電煤市場化：從破冰到融冰

文 / 本刊記者 馬昌盛

2013年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）正式實施。要堅持市場化取向，充分發(fā)揮市場在配置煤炭資源中的基礎(chǔ)性作用，以取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌為核心，逐步形成合理的電煤運行和調(diào)節(jié)機制，實現(xiàn)煤炭、電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展成為《指導(dǎo)意見》重點內(nèi)容之一。

由建國初期的統(tǒng)籌統(tǒng)配到90年代初的電煤價格雙軌制，再到2004年電煤市場化鮮明的電煤價格聯(lián)動初次試水，直到今天的《指導(dǎo)意見》的出臺，中國電煤市場化改革已經(jīng)邁出堅實的一步。

“雙軌制”改革勢在必行

上世紀(jì)90年代起，我國逐步放開煤炭價格，1996年起，國家對重點電煤實行政府指導(dǎo)價，超量部分由供需雙方定價，形成以政府指導(dǎo)價為主的重點電煤價格和市場交易為輔的市場電煤價格的即電煤價格“雙軌制”。

在特定時期和條件下，“雙軌制”對保障我國經(jīng)濟發(fā)展曾經(jīng)起到了積極的作用，但由于重點合同電煤與市場煤在資源供給、運力配置和價格水平上存在著明顯差異，從而限制了其市場機制作用的發(fā)揮。以“合同煤”價格交易掠奪煤炭企業(yè)正常利潤，而電價未能市場化的情況下，市場煤價的不斷上漲又使得電力企業(yè)經(jīng)營陷入困境，更有合同簽訂時糾紛不斷、執(zhí)行中兌現(xiàn)率偏低等因素存在，這些都成為阻礙我國電煤市場化的阻力。

值得關(guān)注的是，2012年進口煤大量涌入也嚴(yán)重降低電煤合同的兌現(xiàn)率。中國煤炭工業(yè)協(xié)會政策研究部張宏主任在2012年電力總結(jié)會上指出，2012年我國煤炭產(chǎn)量36.6億噸，比上年增長4%左右，增速同比回落4.7個百分點。全年進口煤炭2.89億噸，同比增長29.8%；出口926萬噸，同比下降36.8%；凈進口2.8億噸，同比增加7190萬噸，增長34.5%。大量買進國外的煤炭，企業(yè)對國內(nèi)的合同反而不是那么在乎，多數(shù)企業(yè)都認(rèn)為，有量無價的合同很難作數(shù)。

當(dāng)前我國重點合同電煤與市場電煤價差縮小，“雙軌制”的機制優(yōu)勢日趨不明顯。主要指為解決新投產(chǎn)的電廠用煤問題而陸續(xù)新增的重點電煤合同量，電煤雙方在簽訂這部分電煤合同時，基本上按照新量新價的原則隨市場變化，其價格與市場煤價差距較小。據(jù)悉，在2012年簽訂的重點電煤合同量中占2.7億噸左右，占當(dāng)年重點電煤合同總量的36%左右，約占全年電煤消費總量的12.9%左右。

市場電煤價格大幅下降在很大程度上緩解了發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營壓力，重點合同電煤存在條件逐步消減。觀察2012年的電煤市場運行情況，由于電煤雙方自主銜接、以市場機制協(xié)商定價簽訂的電煤合同量占全國電煤消費總量的80%左右，市場電煤價格平均下降150元/噸，并已經(jīng)與重點電煤合同價格接近。

另外，由于非重點訂貨合同電煤價格完全由市場調(diào)節(jié)，計劃內(nèi)與計劃外存在價差，為倒賣尋租提供了機會。很多重點合同煤到用戶手中時，與市場煤價相差無幾。近年來，煤炭訂貨會的成交量逐步減少。2012年重點合同煤名義數(shù)量為7.5億噸，占全年電煤消費量的37%左右。實際上大部分合同是有量無價，甚至無價無量，因此，加快電煤價格市場并軌是行業(yè)發(fā)展的大勢所趨。

電煤市場化深度融冰

進入新千年之后，我國電煤市場化步伐邁入了快車道，不僅取消了電煤指導(dǎo)價，還逐步取消了政府直接組織訂貨方式。2004年實行在國家公布的運力配置意向框架下，由供需企業(yè)自主銜接簽訂合同，重點訂貨范圍也由1999年的8個行業(yè)逐步縮小為電力、化肥和居民生活3個方面，電煤價格則基本沿用2002年制定參考價；同年，政府相關(guān)部門首次試行電煤價格聯(lián)動機制，使我國在電煤價格并軌方面踏上"破冰"之旅；今年全面實施的《指導(dǎo)意見》使我國在推進電煤價格改革方面又跨出了融冰的重要一步。

《指導(dǎo)意見》提出：一是建立電煤產(chǎn)運需銜接新機制。自2013年起，取消重點合同，取消電煤價格雙軌制，國家發(fā)展改革委不再下達年度跨省區(qū)煤炭鐵路運力配置意向框架。煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格。地方各級人民政府對煤電企業(yè)正常經(jīng)營活動不得干預(yù)。二是加強煤炭市場建設(shè)。三是繼續(xù)實施并不斷完善煤電價格聯(lián)動機制。這次出現(xiàn)在《指導(dǎo)意見》中，也是僅次于建立電煤產(chǎn)運需銜接新機制的一個重點。完善煤電價格聯(lián)動機制充分地考慮到了國內(nèi)發(fā)電企業(yè)目前所處的困境，在電煤價格市場化后，電力企業(yè)背負(fù)的壓力將所有增加，所以煤電聯(lián)動可以積極有效地減緩電力企業(yè)壓力。但電煤價格并軌后暫時未對目前上網(wǎng)電價做出調(diào)整，預(yù)計明年電力企業(yè)很難在煤電聯(lián)動機制中享受到一定的好處。

電煤運輸問題是煤炭產(chǎn)運需銜接工作的關(guān)鍵，也是這次改革中電煤產(chǎn)運需企業(yè)關(guān)注的焦點?！吨笇?dǎo)意見》提出，建立電煤產(chǎn)運需銜接新機制，推進電煤運輸市場化改革，對保障電煤合同的簽訂、運力配置和執(zhí)行中兌現(xiàn)均做出了明確規(guī)定；對簽訂虛假合同、造成運力浪費或不兌現(xiàn)運力、影響資源配置行為，依法依規(guī)加大懲罰力度。近年來，國家加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴能改造，煤炭運輸能力得到較大提高。鐵路、交通部門加強生產(chǎn)調(diào)度，優(yōu)化資源配置，提高輸運效率，部分地區(qū)特別是華中電煤長期緊張的狀況得到一定緩解。當(dāng)前鐵路運力相對寬松，改革后電煤運輸不會出現(xiàn)大的問題。

今年以來，煤炭供需形勢出現(xiàn)了寬松局面，重點合同電煤與市場煤價差明顯縮小，少數(shù)地區(qū)甚至還出現(xiàn)倒掛，電力企業(yè)經(jīng)營狀況有所改善，取消重點合同、推進電煤價格并軌、深化煤炭市場化改革已到最佳時機。2013年，隨著煤炭資源整合進入后期及煤炭行業(yè)固定資產(chǎn)投資增速較高的影響，今年煤炭產(chǎn)能釋放較大，同時多條運煤專線將投入營運，進一步增加煤炭供應(yīng)能力，供需環(huán)境非常寬松；2012年以來，動力煤炭價格出現(xiàn)加速下降，目前合同煤炭價格與市場煤炭價格總體接近，取消合同煤價對煤炭企業(yè)影響不大。

阻力重重的市場化

《指導(dǎo)意見》的實施雖使我國電煤市場化邁出跨越性的一步，但現(xiàn)行的煤炭市場體系還是存在一些問題，并一定程度上左右其市場化的進度。

在電煤市場運行中，買方壟斷的問題仍然明顯。目前電煤市場買賣雙方比例存在嚴(yán)重的失衡。據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，今年年初，我國電煤市場賣方有約有1萬多家煤炭企業(yè)，而買方則以五大電力集團為主，供大于求的格局將買方壟斷角色放大。一些電力集團在交易中，要求其下屬企業(yè)在總公司沒有與準(zhǔn)賣家達成統(tǒng)一價格前，不能直接與煤炭企業(yè)接觸、訂貨，進而孤立煤炭企業(yè)，增加其降價壓力。

當(dāng)前地方政府干預(yù)市場的問題依然存在。黑龍江省、重慶等地相關(guān)政府部門就曾要求供電廠的煤必須低于市場價交易；也有買方企業(yè)不通過市場渠道完成訂貨交易，而是通過地方有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，以行政指令的形式降低煤炭的價格。

《指導(dǎo)意見》實施4個月來，其市場化穩(wěn)步推進，據(jù)張宏主任在2013年電力預(yù)測會上介紹，今年市場化煤炭訂貨量達到18.91億噸，其中電力用煤11.89億噸。煤炭企業(yè)正在積極與鐵路、交通、港航企業(yè)進行運力銜接，而且全國大型煤炭企業(yè)2013年煤炭產(chǎn)運需銜接合同基本簽訂完畢。但部分業(yè)內(nèi)人士也擔(dān)憂，深度的煤電聯(lián)動千萬別陷入類似成品油調(diào)價“只漲不降”或“漲多跌少”的怪圈，否則就失去了聯(lián)動的本意和初衷。比如，去年5500大卡電煤漲到800元/噸以上的時候，12月底銷售電價每千瓦時就漲了3分?，F(xiàn)在煤炭價格已經(jīng)落到635元/噸了，電價卻沒有任何變化。