開征水資源稅的探索（下）
——中國應(yīng)對水資源問題之策

文 邱 峰 中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行

開征水資源稅的探索（下）
——中國應(yīng)對水資源問題之策

文/邱 峰 中國人民銀行鎮(zhèn)江市中心支行

4 借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，探索我國水資源稅的開征

4.1 水資源稅的目標(biāo)定位——資源管理目標(biāo)

將水資源全面納入資源稅征收范圍，符合財(cái)稅理性，且并不與稅制改革的主基調(diào)——結(jié)構(gòu)性減稅相背，有利于節(jié)約水資源，但對水資源稅尚存的疑慮主要是實(shí)際操作層面。水資源稅若作為節(jié)水減污的手段，需解決負(fù)外部性問題，即資源管理目標(biāo)；若作為新興稅源，需滿足稅收規(guī)模最大化，即收入目標(biāo)。水資源稅開征會面臨資源管理目標(biāo)與收入目標(biāo)的沖突：收入管理部門基于收入最大化且不損害稅基來設(shè)計(jì)稅率，而水資源管理部門則希望提高稅率的設(shè)計(jì)為浪費(fèi)和污染提供有效的約束機(jī)制。

水資源稅是否會重蹈煙草稅等類似稅種的覆轍？當(dāng)人們已經(jīng)適應(yīng)并把煙草稅看成吸煙必須付出的代價(jià)，而忽略煙草稅的設(shè)計(jì)初衷時(shí)，通過稅收遏制吸煙不再有效，征收煙草稅已由原來最初的目標(biāo)已演變成重要的收入。燃油稅也未實(shí)現(xiàn)“公平和減輕交通負(fù)擔(dān)、為公路建設(shè)籌集資金”的開征初衷，公路收費(fèi)依然比比皆是。開征水資源稅不是漲價(jià)的借口，更不該將創(chuàng)收作為征稅的直接意圖，讓消費(fèi)者承擔(dān)財(cái)政增收義務(wù)。同時(shí)，由于開征水資源稅，將增加生活負(fù)擔(dān)，作為生活的必需品，水資源稅設(shè)計(jì)的著眼點(diǎn)應(yīng)以不影響或基本不影響貧困群體或低收入群體的生活質(zhì)量為準(zhǔn)繩。

4.2 水資源稅的征稅對象、計(jì)稅依據(jù)

開征水資源稅，首要是界定水資源稅的征收對象，并能體現(xiàn)稅收量能課征、公平稅負(fù)的原則。我國的水資源稅也應(yīng)分為水稅和水污染稅，而污水處理費(fèi)部分，還是應(yīng)該以費(fèi)的形式出現(xiàn)，即實(shí)行稅、費(fèi)并行的策略。水稅是以開采或使用的各種天然水作為課稅對象，包括地表水、地下水、礦泉水、地?zé)崴龋缓?jīng)加工后的水，如純凈水，計(jì)稅依據(jù)應(yīng)為開采或使用水資源的噸位或立方米。對于納稅人而言，應(yīng)對一切水資源的開采者和使用者均征收水稅，以體現(xiàn)公平性和調(diào)節(jié)水資源配置的功效。水污染稅則應(yīng)借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，以直接排入水域的污水作為課稅對象，計(jì)稅依據(jù)按污水的有害單位計(jì)算，且有害單位的評估要與當(dāng)時(shí)的科技水平相符。同時(shí)，若污水經(jīng)排污管道排入水處理廠，則產(chǎn)生污水的單位應(yīng)向污水處理廠交納污水處理費(fèi)，而不是交稅。若污水處理廠排放處理過的水符合標(biāo)準(zhǔn)，不征稅；不符合標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)向水處理廠征收水污染稅。

4.3 水資源稅稅率設(shè)計(jì)——差別性

稅率是計(jì)算稅額的尺度，合適的征收標(biāo)準(zhǔn)對水資源稅的效用發(fā)揮具有重要的影響。充分考慮納稅人負(fù)擔(dān)能力和保護(hù)治理成本的同時(shí)，汲取荷蘭地下水稅稅率設(shè)置的教訓(xùn)，稅率不宜過高，以免抑制社會生產(chǎn)；然而也不宜過低，過低則難以發(fā)揮調(diào)控效應(yīng)。同時(shí)，水資源作為典型的公共環(huán)境財(cái)產(chǎn)，應(yīng)體現(xiàn)責(zé)任和義務(wù)的統(tǒng)一，用水即須繳費(fèi)，多用水多繳稅；還應(yīng)體現(xiàn)層次劃分，特別是對于肆意浪費(fèi)行為，征收高額水資源稅。同時(shí)，稅率設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮水資源開采對環(huán)境的損害成本。

由于各地的氣候條件、水資源分布總量、人口密度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度等差異性，全國不能統(tǒng)一實(shí)行單一稅率。國家可制定一個(gè)基本稅率，各?。ㄊ校└鶕?jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況在規(guī)定的范圍內(nèi)自行上下調(diào)整。生活用水作為必需品，應(yīng)選擇超額累進(jìn)稅率，可以按戶設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)用水量，在標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)實(shí)行較低檔的稅率，對于超標(biāo)準(zhǔn)部分課以重稅，以不加重低收入群體的負(fù)擔(dān)以及有效地限制浪費(fèi)；生產(chǎn)用水，為了鼓勵(lì)規(guī)模化和公平競爭，應(yīng)采用比例稅率。同時(shí)，地區(qū)存在差別，生活用水采用地區(qū)差別的累進(jìn)稅率，生產(chǎn)用水采用地區(qū)差別的比例稅率。借鑒法國因地制宜、差別對待的稅率設(shè)計(jì)，水資源的稀缺程度越高，稅率越高；水質(zhì)條件越好，稅率越高；水資源時(shí)空分布越均勻，稅率越高；注重行業(yè)的差異性。同時(shí)，借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，地下水開發(fā)宜采用較高的稅率。

借鑒荷蘭差別稅率以及法國的定額稅率設(shè)計(jì)，對于生活廢水污染分散、無法監(jiān)控且污染性質(zhì)基本相同的特性，應(yīng)從征收成本考慮，可對每戶按年計(jì)征固定數(shù)額水污染稅，或按每噸水計(jì)征。對于工業(yè)污水，由于性質(zhì)不同，應(yīng)從公平和資源配置效率的角度，宜采用比例稅率，但應(yīng)給每個(gè)企業(yè)確定一個(gè)污染限量，超過予以加征。同時(shí)，為了鼓勵(lì)治理污染，應(yīng)著手制定各種棄物、污染物和有毒物質(zhì)的排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，對未超標(biāo)的企業(yè)實(shí)行免稅或低稅率政策；對超過標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，則應(yīng)視其對環(huán)境的污染程度及凈化的處理成本，確定不同的稅率。

4.4 水資源稅征稅主體——地稅部門為主體、多部門協(xié)作

資源稅已經(jīng)明確為地方稅種，而水資源稅法從屬于資源稅法，因此水資源稅理應(yīng)全額納入地方財(cái)政，其征稅主體應(yīng)由地稅部門取代各級水行政主管部門征收。由地稅部門征收有利于將稅款用于當(dāng)?shù)厮Y源的研究、開發(fā)與保護(hù)。水資源稅的征收應(yīng)借鑒俄羅斯的做法，地稅部門應(yīng)加強(qiáng)與水利部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計(jì)部門之間的協(xié)作。地稅部門根據(jù)水利部門、統(tǒng)計(jì)部門提供的相關(guān)信息資料以及環(huán)保部門的檢測報(bào)告征收水資源稅，確保稅款及時(shí)、足額的繳納。同時(shí)，基于“穩(wěn)步前進(jìn)，逐步完善”的原則，可以先考慮工業(yè)廢水，再涉及農(nóng)業(yè)廢水和生活污水。

4.5 水資源稅優(yōu)惠舉措——獎(jiǎng)懲并施

資源稅改革在把握好提高稅負(fù)總體方向的同時(shí)，也應(yīng)在政策上體現(xiàn)獎(jiǎng)懲并用的原則。參照法國水污染稅，對于采用節(jié)水、減污技術(shù)、設(shè)備的企業(yè)，政府予以支持和獎(jiǎng)勵(lì)，給予低稅率的稅收優(yōu)惠，亦可采用稅收遞延、加速折舊等間接減免優(yōu)惠，必要時(shí)調(diào)用水資源稅款給予額外補(bǔ)貼；對于進(jìn)口的治污設(shè)備、節(jié)水設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究器材等先進(jìn)的環(huán)保產(chǎn)品，應(yīng)減免進(jìn)口關(guān)稅等相關(guān)稅收；對于水資源保護(hù)友好產(chǎn)業(yè)，實(shí)行較低的稅率；對于農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、林業(yè)的灌溉取水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水，在限額內(nèi)的予以免稅；對于城市綠化用水等公益性用水給予免稅；對低收入群體的基本生活用水應(yīng)給予適當(dāng)減免；對于再生水等資源循環(huán)利用、綜合利用行為給予減免；對于耗水、排污量較大的行業(yè)中投入清潔高效用水的工藝和設(shè)備的研發(fā)資金給予減免稅優(yōu)惠。同時(shí)，對于在生產(chǎn)上受影響較大，并有可能向下游轉(zhuǎn)嫁的中小企業(yè)，要實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，或稅收優(yōu)惠；對于居民而言，應(yīng)及時(shí)提高低保標(biāo)準(zhǔn)，確保低收入群體的生活必需消費(fèi)。

4.6水資源稅用途——專款專用

水資源稅必須體現(xiàn)“取之于民、用之于民”原則，吸取多個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)，單獨(dú)列賬，稅款專用，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。一方面，稅款專用，用途明確，適時(shí)公開稅款去向，可讓新稅種的水資源稅更易被接受和贊同；另一方面，不至于被擠占、挪用。水資源稅款應(yīng)專門用于水資源與水環(huán)境的恢復(fù)與整治，重大水資源破壞事件的調(diào)查處理，節(jié)水與水環(huán)境環(huán)保獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)水、潔水設(shè)備的研發(fā)與生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉系統(tǒng)的建立，農(nóng)村飲用水安全保障工程建設(shè)與改善（農(nóng)村尚有近3億人口飲水不安全），還應(yīng)以“水補(bǔ)貼”方式對困難群體進(jìn)行直補(bǔ)。水資源稅只有真正做到專款專用，開征的意義才能顯現(xiàn)。