“大而不能倒”的法律困境

西蒙·約翰遜　王宇

摘 要：由于各國(guó)政府未能就大型金融機(jī)構(gòu)跨境破產(chǎn)清算達(dá)成協(xié)議，包括美國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)都未形成處理大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效方法。這就要求進(jìn)一步提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的資本金，以為其提供緩沖。而最好的方法是控制金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模。

關(guān)鍵詞：大而不能倒；破產(chǎn)清算；金融危機(jī)

中圖分類號(hào)：F830.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）06-0082-02

包括《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》在內(nèi)，最近對(duì)金融監(jiān)管框架的調(diào)整并沒(méi)有能夠解決2008—2009年全球金融危機(jī)的核心問(wèn)題，即那些全球性的大型金融機(jī)構(gòu)依然存在過(guò)度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)和能力——憑借相對(duì)其資產(chǎn)的巨額負(fù)債。

目前美國(guó)六大金融控股公司擁有價(jià)值大約為9.5萬(wàn)億美元的資產(chǎn)，相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的62.5%；在此次全球金融危機(jī)之前，相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的55%；而在1995年，不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的17%。這些“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)能夠得到美國(guó)政府的信譽(yù)支持，從而更加廉價(jià)地舉債。

在此次全球金融危機(jī)之前，這些大型金融機(jī)構(gòu)正在推進(jìn)他們的全球擴(kuò)張計(jì)劃，即在繼續(xù)保持高負(fù)債率的情況下進(jìn)一步增大其資產(chǎn)規(guī)模，美國(guó)財(cái)政部似乎支持這一計(jì)劃。為了防止2008—2009年的全球金融危機(jī)演變?yōu)榻?jīng)濟(jì)大蕭條，“資產(chǎn)救助計(jì)劃”發(fā)揮了重要作用，主要是通過(guò)給瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性，但力度空前的“資產(chǎn)救助計(jì)劃”也造成華爾街激勵(lì)和約束機(jī)制的畸變。

2008年1月，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測(cè)，到2018年，美國(guó)私人部門所持有的政府債務(wù)總額（政府負(fù)債率的最好量度）將下降到5.1萬(wàn)億美元（相當(dāng)于美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的23%）。2010年1月，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)測(cè)，在未來(lái)8年中，美國(guó)政府債務(wù)將上升到13.7萬(wàn)億美元，超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的65%。政府負(fù)債猛增的原因并不是“資產(chǎn)救助計(jì)劃”，也不是該計(jì)劃向市場(chǎng)注入流動(dòng)性的那部分。在美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的預(yù)測(cè)中，有57%是由于全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退所造成的稅收減少，有17%是政府支出增加，還有14%是因?yàn)閭鶆?wù)利息費(fèi)用增長(zhǎng)。

在理論上，《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》提高了具有高度關(guān)聯(lián)性的大型金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但在實(shí)踐中，大型金融機(jī)構(gòu)依然被視為“大而不能倒”。這不是一個(gè)市場(chǎng)評(píng)估，而是一個(gè)規(guī)模巨大的、不透明和不公平的政府補(bǔ)貼方案，因此是非常危險(xiǎn)的。

該如何看待《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》中有關(guān)資本金的要求？大型金融機(jī)構(gòu)的看法顯然占了上風(fēng)，他們認(rèn)為，提高資本金要求會(huì)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，同時(shí)，從國(guó)際清算銀行到美聯(lián)儲(chǔ)的研究報(bào)告并不令人信服——如果這是政策制訂決策的基礎(chǔ)，那么，將來(lái)的問(wèn)題更加嚴(yán)重。令人失望的是，政府部門并沒(méi)有在提高資本金要求的問(wèn)題上與相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行接觸，他們表現(xiàn)出來(lái)的僵化和傲慢使人們想起財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)和華爾街在20世紀(jì)90年代末有關(guān)金融衍生品的共識(shí)—政府部門是如此相信金融家的理論，以至于放棄了任何質(zhì)疑，哪怕只是討論。

長(zhǎng)期以來(lái)，沃爾克規(guī)則并沒(méi)有能夠充分發(fā)揮作用，美聯(lián)儲(chǔ)傾向于保留銀行從事證券交易的做法，造成了大量的監(jiān)管漏洞和監(jiān)管失靈。具有系統(tǒng)重要性的非銀行金融公司本來(lái)也應(yīng)該包含在沃爾克規(guī)則之內(nèi)，但實(shí)際沒(méi)有。沃爾克規(guī)則只是對(duì)降低大型金融機(jī)構(gòu)內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)措施的一種補(bǔ)充?！抖嗟隆ヌm克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》通過(guò)各種措施限制大型金融機(jī)構(gòu)的壟斷程度，以保證沒(méi)有金融機(jī)構(gòu)能夠以將其占“全部金融公司綜合負(fù)債總額”的比重提高到10%以上的方式進(jìn)行兼并。不過(guò)，在金融監(jiān)管者眼中，龐大依然是美好的。

當(dāng)那些大型金融機(jī)構(gòu)再次陷入困境時(shí)，它們是否還會(huì)“大而不能倒”？正如在歐洲國(guó)家發(fā)生的那樣，相對(duì)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，非常巨大的金融機(jī)構(gòu)的確可能因?yàn)椤疤蠖鵁o(wú)法挽救”。這意味著雖然債權(quán)人可能接受保護(hù)，但巨大的財(cái)政支出可能壓垮政府，并將其推到違約的邊緣。如果美國(guó)再次出現(xiàn)了這種情況，不知道美國(guó)的財(cái)政政策是否可持續(xù)，美元是否還能作為世界主要的儲(chǔ)備貨幣，美國(guó)對(duì)世界的積極影響力是否會(huì)喪失。2007—2008年，美國(guó)最大的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，將整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)帶到了災(zāi)難的邊緣。雖然“資產(chǎn)救助計(jì)劃”和其他政策避免了最糟糕結(jié)果的出現(xiàn)，但那主要是依靠政府給金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)提供無(wú)限、無(wú)條件的擔(dān)保，其潛在風(fēng)險(xiǎn)是非常巨大的。

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)形成了處理非金融機(jī)構(gòu)和中小金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效方法，但到目前為止，還沒(méi)有形成處理大型金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效方法。自2008年秋季以來(lái)，美國(guó)銀行體系問(wèn)題不斷惡化。2010年春季，在多德—弗蘭克金融改革辯論期間，有人強(qiáng)調(diào)“破產(chǎn)清算授權(quán)”只是一種幻想，盡管美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司具有對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行“破產(chǎn)清算”的權(quán)力，但實(shí)際上完全不起作用，其結(jié)果反映在多德—弗蘭克法關(guān)于“有序破產(chǎn)清算的授權(quán)”方面。

美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司能夠以有序的方式關(guān)閉中小型金融機(jī)構(gòu)，在保護(hù)存款人的同時(shí)，讓股東和優(yōu)先債權(quán)人承擔(dān)相應(yīng)損失，但是，它無(wú)法對(duì)一家規(guī)模非常巨大的金融機(jī)構(gòu)做同樣的事情。根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)法案》，破產(chǎn)清算的授權(quán)是國(guó)內(nèi)性質(zhì)的，也就是說(shuō)，它僅僅適用于美國(guó)境內(nèi)，無(wú)法對(duì)那些大型的、跨國(guó)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。美國(guó)國(guó)會(huì)不能制訂適用于其他國(guó)家的法律，跨境破產(chǎn)清算的授權(quán)要求政府之間達(dá)成協(xié)議或修正商業(yè)破產(chǎn)法。到目前為止，還沒(méi)有跡象表明各國(guó)政府能夠就跨境破產(chǎn)清算達(dá)成協(xié)議，也沒(méi)有跡象表明可以在各國(guó)政府之間建立跨境破產(chǎn)清算的授權(quán)。多年以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織一直推動(dòng)在歐元區(qū)內(nèi)部建立某種跨境破產(chǎn)清算機(jī)制，但是，許多歐元區(qū)成員國(guó)政府并不愿意采取這類措施，他們不想以政府的名義承諾處理大規(guī)模的金融失靈（破產(chǎn)），相反，他們更傾向于依靠各種市場(chǎng)解決方案。

實(shí)際上，處理大型銀行的“破產(chǎn)清算授權(quán)”在開(kāi)始之前就失敗了，就更談不上處理“大型綜合金融機(jī)構(gòu)”的破產(chǎn)清算問(wèn)題了。全球性大型銀行的商業(yè)破產(chǎn)并不是一個(gè)合適的選項(xiàng)。對(duì)于雷曼兄弟公司破產(chǎn)表示滿意的只有律師，雷曼兄弟公司破產(chǎn)清算的費(fèi)用最初估計(jì)是9億美元，現(xiàn)在預(yù)測(cè)將超過(guò)20億美元。

重啟多德—弗蘭克辯論已經(jīng)為時(shí)太晚了，無(wú)論如何，全球“破產(chǎn)清算授權(quán)”僅僅是一種幻想，但對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整還為時(shí)不晚。缺乏“破產(chǎn)清算授權(quán)”會(huì)要求進(jìn)一步提高資本金，因?yàn)橐?guī)模巨大的資本金將給金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)提供緩沖。到目前為止，美聯(lián)儲(chǔ)還沒(méi)有對(duì)具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)提出股權(quán)融資的準(zhǔn)確比例。根據(jù)《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)那些具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)設(shè)定一個(gè)緩沖區(qū)。瑞士中央銀行要求19%的資本金，美聯(lián)儲(chǔ)至少也應(yīng)該達(dá)到這一水平。

對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，目前最好的方法是讓所有的金融機(jī)構(gòu)都變得足夠小、足夠簡(jiǎn)單，以至于它們的破產(chǎn)不會(huì)對(duì)其他金融部門造成連鎖性影響。由此出發(fā)，最近CIT 公司和MF Global公司破產(chǎn)就提供了具有借鑒意義的案例，這兩家公司的資產(chǎn)分別為800億美元和400億美元，與那些“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)相比，其資產(chǎn)規(guī)模要小得多。

（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) XY，GX）