知識管理在政府應(yīng)急管理中的應(yīng)用研究

姚 樂 野，林 曦，蔡 娜

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

近年來，知識管理的概念越來越為人們熟知并在企業(yè)中付諸實踐，很多企業(yè)引進知識管理理念獲得了巨大的成功。目前，基于知識管理和公共管理理論的第三代電子政務(wù)的研究，知識管理在政府管理中的作用研究已初見成效，相信未來政府部門也會主動借鑒知識管理的理論方法與技術(shù)進行管理。但迄今為止，國內(nèi)很少有學(xué)者對基于知識管理的政府應(yīng)急管理進行研究。本文旨在分析政府如何借鑒知識管理的理念、方法與技術(shù)并運用到其應(yīng)急管理中，構(gòu)建基于知識管理的應(yīng)急管理系統(tǒng)模型，以期對運用知識管理提高政府應(yīng)急管理能力與水平有所裨益。

一、政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀需要知識管理

(一)政府應(yīng)急管理的制度建設(shè)

2003年發(fā)生“SARS”疫情后，如何做好突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理已成為政府管理的重大任務(wù)。除了繼續(xù)開展傳統(tǒng)的110、119、120 等為核心的基層應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)制度建設(shè)外，我國政府還開始建設(shè)和完善一整套的應(yīng)急管理機構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)和救援組織體系。有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系也逐步形成:2005年1月26日，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國務(wù)院第79 次常務(wù)會議討論通過，2006年7月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》作為落實《總體預(yù)案》的具體政策和措施。①新華社:《新華資料——突發(fā)公共事件應(yīng)急管理》，2006年1月17日，http:∥news.xinhuanet.com/ziliao/2006-01/17/content_ 4062615.htm，2012年9月24日。國務(wù)院與各級地方政府基本配套建立了應(yīng)急管理辦公室。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》于2007年11月1日開始施行。至此，我國應(yīng)急管理制度體系正式建立。

近年來，我國政府成功地應(yīng)對和處理了大量突發(fā)公共事件，在應(yīng)急管理實踐中積累了一些經(jīng)驗，同時也存在著一些問題。隨著政府職能從管理型向管理服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，個人、企業(yè)和社會對政府部門的信息透明、辦事效率、服務(wù)水平等需求日益高漲。為此，政府應(yīng)急管理部門開始拓展思路，引入一些新的管理方法與手段。運用知識管理的手段來構(gòu)建包括應(yīng)急管理在內(nèi)的政府管理模式，不僅可以有效應(yīng)對行政管理中所面臨的新問題，而且可以帶動各種信息知識流在政府內(nèi)部及政府與社會間高速地交互流動，從而加快轉(zhuǎn)變政府職能，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化政府服務(wù)。

(二)政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀與存在的問題

1.行政色彩濃厚，缺乏專業(yè)智囊支持。目前我國的應(yīng)急管理工作中，行政色彩濃郁，不重視科研單位、民間組織和志愿者等社會力量的參與。在汶川大地震救災(zāi)工作中，我們深刻地感受到了志愿者的力量和熱情，但是由于缺乏有效的組織，也凸顯了諸多的問題。目前，關(guān)于突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理中政府應(yīng)該起到主要作用，業(yè)已被法律法規(guī)明確。而如何動員社區(qū)力量及人民群眾開展自救互救工作，現(xiàn)在也只有原則性的號召，缺乏能充分發(fā)揮非政府力量參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的機構(gòu)和制度安排。

2.應(yīng)急預(yù)案體系仍處于條塊分割狀態(tài)。中國的社會構(gòu)造與經(jīng)濟體系，已經(jīng)越來越突破條塊與等級為特征的行政體制，但應(yīng)急預(yù)案體系仍處于條塊分割狀態(tài)，急需全國聯(lián)動的應(yīng)急預(yù)案體系。雖然目前諸多專業(yè)應(yīng)急組織已紛紛出現(xiàn)，如消防、防汛、地震救援、礦山救援以及疾病防控組織等。但這些組織隸屬于多個部門，而非具有綜合性的應(yīng)急管理機構(gòu)，也就無法打破我國應(yīng)急管理現(xiàn)存條塊分割的困局。通過比較國務(wù)院頒布的《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急總體預(yù)案》、各部委以及一些地方政府的應(yīng)急管理預(yù)案，可能導(dǎo)致一些問題:一是資源分散，利用率低;二是各自為政，不利于處理綜合性災(zāi)害;三是難以適應(yīng)新的形勢，災(zāi)害突發(fā)難以與部門相對應(yīng)，而且，新型災(zāi)情更難有與之對應(yīng)的部門應(yīng)對。

3.缺乏相關(guān)的應(yīng)急知識教育和技能培訓(xùn)。首先，部分地方政府的應(yīng)急意識非常欠缺，應(yīng)急管理知識培訓(xùn)尚未列入一些地方政府管理日程，甚至有些地方政府缺乏防范意識，只做善后處理。其次，公民應(yīng)急意識淡薄，在火災(zāi)、地震、暴雨等突發(fā)公共事件來臨時，缺乏應(yīng)急常識，自救能力不高。究其原因，一方面，很長一段時間內(nèi)缺乏對公民應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急意識教育，使民眾缺乏防災(zāi)意識能力，另一方面，社會輿論宣傳不足，公民應(yīng)急教育和培訓(xùn)等仍然停留在表層，甚至只是口號宣傳。

4.應(yīng)急管理信息系統(tǒng)缺乏共享性與暢通性。目前，盡管每個城市都建立了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，在很多地方政府的各個相應(yīng)的職能部門也建立了針對不同突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，但是由于這些系統(tǒng)之間缺乏互聯(lián)，其數(shù)據(jù)無法在跨部門、跨地區(qū)之間有效共享和利用。此外，從應(yīng)急信息的傳遞來看，由于遵循傳統(tǒng)的上傳下達和層級傳遞的行政溝通模式，很難實現(xiàn)迅速、有效的應(yīng)急信息傳遞。

5.缺乏可靠的政府應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)。首先是對嚴(yán)重自然災(zāi)害的預(yù)警能力還不強，預(yù)警預(yù)報的準(zhǔn)確性有待提高。例如2012年7月21日北京特大暴雨事故中，氣象局提前預(yù)測到了大暴雨。但是啟動的預(yù)警級別不夠高，提醒的危險程度也不充分:最初啟動4 級預(yù)警，后來提至3 級，實際上已經(jīng)達到了2 級，最后上升到2 級橙色預(yù)警時，最大暴雨已經(jīng)過去了。由此導(dǎo)致一些市民沒有意識到暴雨帶來的危險，依然在這樣的大雨天出門最終喪命等系列惡果。其次是預(yù)警方式落后，在各次突發(fā)公共事件中，一些地方暴露出公共服務(wù)專線太少，接通不暢的問題，人們不能及時獲取相關(guān)信息。目前，微博、WIKI 等新興技術(shù)正不斷被大家廣泛使用，這種使用更重要的是在突發(fā)公共事件發(fā)生后的人員交流和信息分享，但作為預(yù)警的較好渠道，現(xiàn)在各省市運用并不到位。

(三)知識管理與政府應(yīng)急管理的研究現(xiàn)狀

面對越來越頻發(fā)的自然災(zāi)害，近年來，已經(jīng)有越來越多的學(xué)者將視野聚焦到應(yīng)急管理的研究方面。從2003年到2010年，研究應(yīng)急管理的文章呈逐年上升趨勢，特別是自2008年南方冰雪災(zāi)害和四川汶川地震后，研究文獻的數(shù)量呈急速上升的趨勢。①白銳、洪啟民:《中國應(yīng)急管理研究文獻抽樣分析:2003—2010》，《中國應(yīng)急管理》2011年第9 期。筆者以主題詞“應(yīng)急管理”在CNKI 中檢索2003—2012年期間國內(nèi)的核心期刊，共有6831 條檢索結(jié)果，再以“應(yīng)急管理”為關(guān)鍵詞在檢索結(jié)果中檢索，共有5168 條結(jié)果，筆者發(fā)現(xiàn)，2008年四川汶川特大地震發(fā)生之后，研究應(yīng)急管理的文獻數(shù)量急劇增長。筆者又以“知識管理”為主題詞，在結(jié)果中進行檢索，共有11 條檢索結(jié)果，在檢索結(jié)果中與政府應(yīng)急管理相關(guān)的僅有1 篇。這11 篇文獻均與應(yīng)急管理和知識管理相關(guān)，大多關(guān)注應(yīng)急管理機制和應(yīng)急管理現(xiàn)存問題與解決策略的研究，少數(shù)研究應(yīng)急管理系統(tǒng)與應(yīng)急管理平臺的建設(shè)和實施，探究知識管理理論和方法應(yīng)用于應(yīng)急管理中的文獻非常少，而將知識管理理論與方法運用到政府應(yīng)急管理中的研究幾乎為空白。

在實踐中，具有一定知識管理功能的業(yè)務(wù)系統(tǒng)在我國各專業(yè)應(yīng)急領(lǐng)域已初見倪端，但既具有較完備的業(yè)務(wù)功能，又能起到較好效果的少之又少，特別是綜合性的、覆蓋面廣的基于知識管理的應(yīng)急管理系統(tǒng)，尚有待研究和開發(fā)。

(四)知識管理理論與方法在政府應(yīng)急管理中的作用

應(yīng)急管理是一項考驗政府對突發(fā)事件發(fā)生的環(huán)境、形勢的適應(yīng)性和反應(yīng)速度的管理工作，需要決策層、管理層和操作層能夠及時掌握有價值的信息與知識。面對在應(yīng)急管理過程中形成的知識、信息繁雜海量，只有采用知識管理方法對之進行有效地組織、開發(fā)、利用，才能盡快地篩選出有價值的信息，使應(yīng)急管理人員能夠隨時快速調(diào)用，以便選擇最及時高效的應(yīng)急管理模式。

應(yīng)急管理要求政府領(lǐng)導(dǎo)提高決策的科學(xué)性和合理性，以及運用知識和信息的能力。這就要求采用知識管理的方法建立知識中心和決策支持系統(tǒng)，充分共享以往的經(jīng)驗和知識，并利用檢索工具、知識地圖等，根據(jù)案例研判、數(shù)據(jù)和專家分析，以及運行模型、決策模型等為應(yīng)急管理分析和制定決策提供支持。

隨著人們對數(shù)據(jù)、信息和知識的認識不斷深化，應(yīng)急知識管理的重要作用日益凸顯。應(yīng)急管理的關(guān)鍵已經(jīng)不再是技術(shù)，而是如何對海量的知識進行更深層次的挖掘和發(fā)現(xiàn)，以及如何通過知識流來更好地管理業(yè)務(wù)流。應(yīng)急知識管理的核心是對業(yè)務(wù)流程中無序的知識進行系統(tǒng)化管理，實現(xiàn)知識共享和再利用，以提高政府應(yīng)急管理工作的業(yè)務(wù)水平和效率。

二、知識管理在政府應(yīng)急管理中的具體應(yīng)用

對于知識管理理論體系，很多學(xué)者從不同的學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)，形成了不同的觀點。王廣宇等從知識管理的內(nèi)容上提出了“K9 知識鏈”①該理論通過對知識管理基礎(chǔ)流程的體系進行分析，將知識管理劃分為九個環(huán)節(jié):知識定義、知識獲取、知識整理、知識更新、知識測評、知識應(yīng)用、知識傳遞、知識分享和知識創(chuàng)新，合稱為“K9 知識鏈”。體系，從知識管理的流程上提出了“PSCA 閉環(huán)”，②該理論將知識管理劃分為:對知識生成(Produce)的管理、對知識積累(Stockpile)的管理、對知識交流(Communicate)的管理和對知識應(yīng)用(Application)的管理，即“PSCA 閉環(huán)”。確立了知識管理輻射到管理各層次的、以完成資源整合和價值實現(xiàn)為目標(biāo)的“全流程”知識管理體系，是目前較為科學(xué)的知識管理理論體系，③王廣宇:《知識管理——沖擊與改進戰(zhàn)略研究》，北京:清華大學(xué)出版社，2004年，第31-32 頁。其理論模型如圖1 所示。

圖1 “K9 知識鏈”與“PSCA 閉環(huán)”模型

筆者研究發(fā)現(xiàn)，如果將知識管理中的“K9 知識鏈”與“PSCA 閉環(huán)”體系運用到政府應(yīng)急管理中，兩者的不同環(huán)節(jié)具有高度的耦合對應(yīng)關(guān)系。也就是說，知識管理的相關(guān)理論與方法的運用可以解決現(xiàn)階段我國應(yīng)急管理工作所面臨的諸多困境:一方面，從知識管理的角度來講，政府應(yīng)急管理的過程也是一個收集、管理相關(guān)的應(yīng)急數(shù)據(jù)、信息與知識，通過將以上資源整合共享并運用于應(yīng)急管理決策、協(xié)調(diào)應(yīng)急管理措施實施的過程，其知識管理流程涉及到“K9 知識鏈”的各個環(huán)節(jié)，既包括定義和識別應(yīng)急管理知識，也需要開展應(yīng)急管理知識的收集和獲取;既涉及大量的應(yīng)急管理知識分類和整理，也需要及時更新應(yīng)急管理知識;既需要專家對應(yīng)急管理知識的數(shù)量統(tǒng)計和質(zhì)量評估，更重要的是這些應(yīng)急管理知識傳遞、分享和交流，最終實現(xiàn)應(yīng)急管理知識的創(chuàng)新和應(yīng)用;另一方面，從管理流程上來講，應(yīng)急管理一般可以分為事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理四個階段，應(yīng)急管理的四個階段基本上與“PSCA 閉環(huán)”的知識生產(chǎn)、知識積累、知識交流和知識應(yīng)用四個環(huán)節(jié)相對應(yīng)。但是，四個應(yīng)急管理階段并非與知識管理“PSCA 閉環(huán)”的四個階段完全一一對應(yīng)，每個應(yīng)急管理階段以某個知識管理環(huán)節(jié)為主，同時可能涉及到知識管理“PSCA 閉環(huán)”的一個或多個環(huán)節(jié)。這充分體現(xiàn)了應(yīng)急管理過程中知識管理的復(fù)雜構(gòu)成和綜合應(yīng)用，是應(yīng)急管理本身的復(fù)雜性和綜合性決定的，會因為應(yīng)急管理事件對象、范圍等性質(zhì)各異。

按照應(yīng)急管理的四個流程，結(jié)合知識管理的理論與方法，可以重新設(shè)計基于知識管理的政府應(yīng)急管理流程，如圖2。

圖2 基于知識管理的政府應(yīng)急管理流程

如圖2 所示，政府應(yīng)急管理涉及到知識管理的多個環(huán)節(jié)，但是知識管理“PSCA 閉環(huán)”的不同階段在政府應(yīng)急管理流程中并不是完全割裂的，可能在應(yīng)急管理的某個階段涉及到“PSCA 閉環(huán)”的多個環(huán)節(jié)。例如，政府應(yīng)急管理的善后管理階段，既對應(yīng)于應(yīng)急管理知識的應(yīng)用階段，同時，其對此次事件處置的經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，實際上又是一種新的應(yīng)急管理知識的生成，這也就體現(xiàn)了在知識管理中知識螺旋上升的知識增值過程。

(一)知識生成在應(yīng)急管理中的應(yīng)用

知識生成對應(yīng)應(yīng)急管理中的善后管理及事前預(yù)防階段。開展知識管理的第一步就是要進行知識的生成管理，知識生成在應(yīng)急管理中也是開展其他階段工作的基礎(chǔ)性條件。知識生成分為兩個部分:知識獲取和知識創(chuàng)新。在應(yīng)急管理中，知識的來源主要包括:內(nèi)部獲取(對以前類似事件處置形成的經(jīng)驗總結(jié))，外部獲取(其他地區(qū)對類似事件處置形成的經(jīng)驗)和創(chuàng)新知識(通過對新型理論的發(fā)現(xiàn)、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等，有效地形成新的應(yīng)急管理知識)。在應(yīng)急管理中，通過科學(xué)的整理和表達上述不同來源的知識，可以為形成包括應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)的模式化的應(yīng)急管理知識庫打下堅實基礎(chǔ)。

(二)知識積累在應(yīng)急管理中的應(yīng)用

知識積累主要對應(yīng)應(yīng)急管理中事前預(yù)防階段。它主要是將應(yīng)急管理知識固化和顯性化，將所獲取的應(yīng)急管理知識積累起來，為應(yīng)對和處理突發(fā)事件提供支持。在應(yīng)急管理中，一般通過數(shù)據(jù)庫等方式來管理不同突發(fā)事件形成的專業(yè)性的應(yīng)急預(yù)案等顯性知識;而對于隱形知識管理，則需要深刻分析自身知識的特點和結(jié)構(gòu)，對現(xiàn)有的隱性知識進行系統(tǒng)化的梳理，建立專家?guī)旎蛑悄覉F的方式進行管理，如建立不同專業(yè)應(yīng)急事件處置專家組等。在不同突發(fā)事件中，應(yīng)急管理部門面臨不同的具體情況，要根據(jù)自身的實際情況進行判斷和選擇。

(三)知識交流在應(yīng)急管理中的應(yīng)用

知識交流對應(yīng)應(yīng)急管理中事發(fā)應(yīng)對階段。在“PSCA”閉環(huán)中，由于在知識積累階段存在隱性和顯性知識積累兩種方式，相應(yīng)地，在知識交流的過程中也會產(chǎn)生兩種交流的方式:一是以數(shù)據(jù)庫為媒介為知識提供者和利用者非直接接觸的間接交流方式。二是知識的提供人和利用人進行直接交流方式。在應(yīng)急管理中，面對突發(fā)事件，事發(fā)應(yīng)對，即對應(yīng)急管理的知識交流也可分為兩種，一是按照預(yù)案等要求，采用應(yīng)急預(yù)案這個知識庫中固化的顯性知識按部就班采取應(yīng)對措施。二是通過相關(guān)專業(yè)智囊團隊的直接指導(dǎo)，使用他們的經(jīng)驗等隱性知識就不同的實際情況做出恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對。

(四)知識應(yīng)用在應(yīng)急管理中的應(yīng)用

知識應(yīng)用對應(yīng)應(yīng)急管理中的事中處置及善后處理階段。從“K9 知識鏈”和“PSCA 閉環(huán)”理論可知，知識的應(yīng)用管理就是在前期幾個環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，最終完成知識管理流程并使其發(fā)揮作用的過程。在應(yīng)急管理中，如果沒有正確的決策輔助知識系統(tǒng)的支持，僅憑領(lǐng)導(dǎo)的“拍腦袋”決策勢必會導(dǎo)致事中處置缺乏科學(xué)性與針對性。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，通過前期的規(guī)劃，不僅可以梳理出應(yīng)急管理工作中各個環(huán)節(jié)之間的緊密關(guān)系，還可以通過知識評測判斷各個環(huán)節(jié)所采用知識的可用性，更好地促進政府應(yīng)急管理工作的開展。政府應(yīng)急管理部門在應(yīng)急管理的事中處置過程中還需要高度重視來自應(yīng)用角度的各種反饋，在應(yīng)急管理的處置完成后，及時總結(jié)應(yīng)急管理的知識應(yīng)用過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以便改進與提高下一次應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理效果。在政府應(yīng)急管理中，應(yīng)將反饋結(jié)果與應(yīng)急管理的各個環(huán)節(jié)相結(jié)合，不斷促進知識創(chuàng)新，形成一種知識增值的良性循環(huán)。

三、構(gòu)建基于知識管理的政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)模型

紐約州立大學(xué)奧爾巴尼分校商學(xué)院的Salvatore Belardo 等提出了用微型計算機進行應(yīng)急管理的思路，并且提出了一個應(yīng)急管理信息系統(tǒng)(EIS)模型，這個標(biāo)準(zhǔn)EIS 模型由基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)分析能力，規(guī)范的模型和用戶界面組成。①Salvatore Belardo，Kirk R.Karwan and William A.Wallace，“Managing the Response to Disasters Using Microcomputers，”Interfaces，Vol.14，No.2，1984，pp.29-39.EIS 模型后來成為標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)模型。隨著目前各個國家的應(yīng)急管理系統(tǒng)越來越龐大，越來越復(fù)雜，如何將這個模型融入到總體應(yīng)急預(yù)案，如何跨越多個部門、多個組織，甚至跨越地域與應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)結(jié)合起來已經(jīng)成為這個模型現(xiàn)在的不足之處。國際知識管理雜志主編、圣地亞哥州立大學(xué)副教授Murray E.Jennex 將標(biāo)準(zhǔn)模型進行了擴充，在標(biāo)準(zhǔn)模型中加入了對普通用戶的培訓(xùn)，用戶之間的通信交流，用戶與數(shù)據(jù)資源間的通訊交流和在緊急狀態(tài)下引導(dǎo)各個用戶進行響應(yīng)和提高決策者的決策能力。②Tim Murphy and Murray E.Jennex，.“Knowledge Management，Emergency Response，and Hurricane Katrina，”International Journal of Intelligent Control and System，Vol.11，No.4，2006，pp.199-208.

根據(jù)我國應(yīng)急管理的實際情況，借鑒Jennex 提出的模型，筆者試圖建立基于知識管理的政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)模型?；谥R管理的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)按照對象可分為四個子系統(tǒng):

(一)面向政府部門人員的子系統(tǒng)

政府部門人員分為決策層人員與執(zhí)行層人員，根據(jù)角色定位不同，設(shè)計不同權(quán)限，決策層人員能閱讀和檢索知識庫并做出對應(yīng)決策更新入系統(tǒng)中。執(zhí)行層人員能夠看到?jīng)Q策層人員決策結(jié)果，并由決策細化到每個部門的分工，加強部門之間的交流，包括應(yīng)急知識的獲取、處理與預(yù)警消息的發(fā)布，以便于政府的應(yīng)急管理部門和人員借助相關(guān)的指揮決策經(jīng)驗，可以更快更好地做出決策，挽回損失。

(二)面向?qū)＜业淖酉到y(tǒng)

專家的作用主要有兩個方面:一是實時交流，提供決策。由于時空的限制，專家也許無法第一時間趕到現(xiàn)場，但要保證能在突發(fā)事件發(fā)生時保持與系統(tǒng)的聯(lián)系，并為決策人員提供相關(guān)決策輔助。二是維護、更新知識庫。在應(yīng)急管理的善后管理階段，專家需要對此次突發(fā)公共事件進行調(diào)研，即知識收集、知識整理和知識挖掘，從而生成新的知識，為以后面對類似突發(fā)事件提供決策依據(jù)。

(三)面向非政府組織應(yīng)急響應(yīng)人員子系統(tǒng)

該系統(tǒng)首先要對非政府組織參與突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置進行一個制度化安排，其次對各類非政府組織結(jié)合其特點和能力進行分類標(biāo)引，并錄入數(shù)據(jù)庫，第三是在突發(fā)事件發(fā)生時，按照數(shù)據(jù)庫提供的相關(guān)信息，第一時間對不同非政府組織下達不同任務(wù)，做到人盡其用，物盡其材。

(四)面向公眾等普通用戶的子系統(tǒng)

該系統(tǒng)主要是面向公眾的，主要由應(yīng)急知識檢索模塊、應(yīng)急知識分享模塊、應(yīng)急知識網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)模塊、與其他用戶交流模塊等構(gòu)成。該系統(tǒng)還應(yīng)用WEB2.0 技術(shù)，使用維基、微博等新興知識交流工具，便于用戶分享應(yīng)急信息和知識。

上述子系統(tǒng)的應(yīng)用，必須基于強大的后臺知識庫。由于突發(fā)公共事件的不可預(yù)測性和突發(fā)性，政府應(yīng)急管理部門無法也沒有必要耗費大量的人力、物力、財力在全國各地架設(shè)知識庫服務(wù)器。我們認為，在保證可靠網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)那疤嵯?，?yīng)當(dāng)運用云技術(shù)，架設(shè)基于云的知識庫。運用云技術(shù)架設(shè)知識庫，能夠從根源上解決信息共享的問題，還減少了在全國各地設(shè)立知識庫服務(wù)器的成本。云端知識庫大體由以下幾個庫組成:案例庫、預(yù)案庫、地理信息庫和專家信息庫。其中，案例庫主要是收集過去的各種突發(fā)公共事件資料，圖片影像等，對資料進行整理，記錄事件的起因、處置和結(jié)果，形成一個個案例。通常情況下，在一些類似的突發(fā)公共事件發(fā)生時，人們更愿意借鑒別人的經(jīng)驗及教訓(xùn)，通過案例庫，能夠大量節(jié)約人們查找并且分析過去類似事件的時間和精力，提高決策效率。地理信息庫是一個非常重要的子庫，每一個突發(fā)事件所面對的地理環(huán)境很多時候都不一樣，在救援時一定要結(jié)合相關(guān)的地理信息，從而能夠提高救援者的救援能力，提高決策者的決策效率。專家信息庫是知識管理系統(tǒng)不同于信息系統(tǒng)的最大特點，從本質(zhì)上來說，知識管理就是在正確的時間、正確的地點獲得正確的知識，以形成正確的決策。雖然已經(jīng)有案例庫，并且通過過去的案例形成了處理這類事件的準(zhǔn)則即預(yù)案，但在現(xiàn)場中，隨著環(huán)境和時間的改變決策者有可能需要自己做出決策，有專家信息庫的支持，決策者能夠通過視頻、語言等實時交流通訊手段從專家處獲得建議，提高決策效率。①任皓、吳琲平、葉秀芬:《基于知識管理系統(tǒng)的應(yīng)急管理研究》，《西南石油大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第4 期。

基于知識管理的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)以三層模型為架構(gòu)，四個子系統(tǒng)和知識庫為內(nèi)容，整個系統(tǒng)模型如圖3 所示:

圖3 基于知識管理的政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)模型

該系統(tǒng)需要專業(yè)的軟件設(shè)計人員和硬件維護人員進行日常維護，以保證知識庫每天的日常運作，并使管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)局部優(yōu)化，管理效率不斷提高，能夠最快響應(yīng)各類用戶的需求。尤其是在面對緊急情況時，要保證知識庫能快速響應(yīng)四個子系統(tǒng)，并且不會發(fā)生突發(fā)性故障。

四、運用知識管理提高政府應(yīng)急管理能力與水平的對策建議

目前我國各級政府雖然已有突發(fā)公共事件的處理機制以及應(yīng)急管理平臺，但仍需進一步完善政府應(yīng)急管理的體制機制與工作流程，加強專業(yè)人員力量部署、裝備配備、培訓(xùn)演練，不斷吸納新的理論、方法和技術(shù)，創(chuàng)新管理，從而提高應(yīng)急管理和處置突發(fā)公共事件的能力和水平。筆者認為，運用知識管理的理論和方法提升政府的應(yīng)急管理能力，大體應(yīng)從以下幾方面入手:

(一)政府應(yīng)急管理部門應(yīng)樹立知識管理理念

在所有管理中，觀念居于首位，政府應(yīng)急管理也不例外。因此，在政府應(yīng)急管理中，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想，擺脫只依靠傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)處理和信息管理的方式，逐漸接受知識管理理念，樹立運用知識管理理念來管理應(yīng)急事務(wù)，并成為政府應(yīng)急管理部門的普遍共識。樹立知識管理理念，政府應(yīng)急管理部門應(yīng)充分認識到知識資源和知識管理的重要性，制定著眼于長遠的知識管理戰(zhàn)略。政府應(yīng)急管理部門在制定知識管理戰(zhàn)略時需要認真思考一些列問題，主要包括:什么是政府應(yīng)急管理最需要的知識，怎樣獲得這些知識;如何有效提升政府應(yīng)急管理人員的知識能力;如何從專家、專業(yè)人員、社會公眾等應(yīng)急管理的不同參與者那里獲得有用的知識;政府應(yīng)急管理部門應(yīng)怎樣把知識資源優(yōu)勢融入到事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后管理的應(yīng)急指揮中去;如何評估各部門應(yīng)急管理知識資源開發(fā)、利用的效果;如何對應(yīng)急管理中的知識創(chuàng)新進行有效的激勵;怎樣消除跨部門政府組織之間應(yīng)急管理知識共享的各種障礙;怎樣營造有利于知識傳播和知識創(chuàng)新的政府組織文化等。

(二)構(gòu)建基于知識管理的應(yīng)急系統(tǒng)

由于西方國家對于知識管理在應(yīng)急管理中的應(yīng)用研究起步較早，并且在政府各個部門的大力推動下，很多地方已經(jīng)初步實現(xiàn)了基于知識管理理論與方法的應(yīng)急管理系統(tǒng)。歐盟的e-Risk 應(yīng)急管理系統(tǒng)是一個運用了知識管理理念的系統(tǒng)。在預(yù)防階段，系統(tǒng)大量收集知識資源包括各種文本與非文本信息，并且進行更深層次的知識挖掘，最大程度地做好預(yù)防工作。在突發(fā)公共事件發(fā)生時，迅速收集現(xiàn)場的各種信息，在專家與救援人員中建立可靠性連接，通過各種工具保證各個部門分工合作、協(xié)同作戰(zhàn)，從而最大限度地挽救生命，降低損失。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，對事件的起因處置和結(jié)果進行分析和分享交流，形成新的知識并更新知識庫。①姜安鵬、沙勇忠:《應(yīng)急管理實務(wù)——理念與策略指導(dǎo)》，蘭州:蘭州大學(xué)出版社，2010年，第330-331 頁。美國政府也十分注重知識管理理念在應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)用。美國政府的聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)建立了一個災(zāi)害知識管理網(wǎng)站(DisasterHelp.gov)，廣泛收集美國各災(zāi)害管理部門所積累的各種災(zāi)害管理措施，為美國公民提供一個可以查詢?yōu)暮︻A(yù)防與災(zāi)害響應(yīng)的相關(guān)信息的應(yīng)急信息資源中心。由于這一中心架構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上，因此參與面較廣，在公民災(zāi)害意識培訓(xùn)中發(fā)揮著重要的作用。相比來講，由于各種因素，我國大量的應(yīng)急知識資源分散在不同的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫中，缺乏資源的深度整合，未能在應(yīng)急管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，我們應(yīng)當(dāng)運用知識管理的理念、方法與技術(shù)，在收集和整合相關(guān)資源的基礎(chǔ)上建立基于知識管理的應(yīng)急系統(tǒng)，為應(yīng)急管理提供服務(wù)。

(三)加強知識管理方法、工具在政府應(yīng)急管理中的運用與推廣

目前，在我國政府應(yīng)急管理實踐中，缺乏對知識管理方法和工具的應(yīng)用，知識開發(fā)和知識利用程度非常低，更沒有知識創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮知識管理的作用，以更好地實現(xiàn)應(yīng)急管理的目標(biāo)。

首先，建立并且更新完善知識庫。要通過互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，對已有的大量知識資源進行整理、編碼從而完善知識庫，并且積極鼓勵對應(yīng)急管理知識資源的創(chuàng)新性開發(fā)，不斷更新知識庫，以便于用戶的使用。其次，正確運用知識管理工具。知識地圖作為一種知識導(dǎo)航系統(tǒng)，其重點不在于羅列知識，而是展示不同的知識存儲之間重要的動態(tài)聯(lián)系。在應(yīng)急管理中，一副完整的知識地圖應(yīng)當(dāng)包含四種類型:概念型知識地圖、能力型知識地圖、流程型知識地圖和社會關(guān)系型知識地圖，便于決策層和管理者搜索和利用相關(guān)知識，獲得相關(guān)人員的能力情況表，做出正確的決策;新興的WIKI 知識管理工具模式對我國政府應(yīng)急管理是非常好的啟示。如果我們能夠建立屬于政府部門的WIKI 知識系統(tǒng)，那么對于政府工作人員的知識共享與知識交流能力會有最直接的提高。

(四)做好信息與知識共享工作，實現(xiàn)應(yīng)急管理的多部門協(xié)同聯(lián)動

在應(yīng)急管理中，信息與知識的共享對實現(xiàn)多部門協(xié)同聯(lián)動尤為重要。因此，有必要引導(dǎo)應(yīng)急管理人員采用知識管理的新方法與新工具，如知識社群。知識社群是一群有著共同的使命或任務(wù)，分享共同的挑戰(zhàn)和機遇，對某一特定主題懷有共同熱情的人，通過有效的合作工具共同分享知識成果，并致力于知識資源在組織內(nèi)部的價值最大化。①姚國章:《應(yīng)急管理信息化建設(shè)》，北京:北京大學(xué)出版社，2009年，第176-177 頁。在應(yīng)急管理中，應(yīng)保證政府工作人員都在某個或某幾個相關(guān)應(yīng)急管理的知識社群中，這些社群也應(yīng)適當(dāng)對公眾開放，這無疑有助于應(yīng)急工作人員之間的交流與知識共享。突發(fā)事件的應(yīng)急處置需要大家協(xié)同工作，但常常會因為缺乏默契而影響成效，通過構(gòu)建知識社群的方式，可以在很大程度上避免這種情況的發(fā)生。

五、結(jié)語

結(jié)合當(dāng)前政府組織對突發(fā)公共事件的處理來看，將知識管理的理論、方法與相關(guān)技術(shù)運用到政府應(yīng)急管理中，既是處理突發(fā)公共事件的一個突破口，又是提高事件處理效率和能力的必要手段，對我國政府應(yīng)急管理水平的提高具有一定的實際意義。在以后的研究中，我們將構(gòu)建具體、實用的基于知識管理的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，從而進一步推動知識管理在政府應(yīng)急管理中的實際運用。