征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老的問(wèn)題研究綜述

陳美靜，李曉燕，蘭楠楠

摘 要：征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放問(wèn)題以及被征地群體的養(yǎng)老保障問(wèn)題日益成為學(xué)界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。當(dāng)前學(xué)界的探討主要集中在對(duì)其的分塊探討上，沒(méi)有將兩者有效結(jié)合起來(lái)。在國(guó)內(nèi)外征地補(bǔ)償研究的基礎(chǔ)上，提出將兩者有效結(jié)合的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償費(fèi)；養(yǎng)老保障；綜述

一、國(guó)內(nèi)外征地補(bǔ)償研究

1.國(guó)外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

在英國(guó)，對(duì)征地補(bǔ)償?shù)耐恋卣饔觅M(fèi)，主要是根據(jù)征用之前的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。如果有些土地在征用前因要轉(zhuǎn)為公共開(kāi)發(fā)地而造成地價(jià)上漲，原則上補(bǔ)償價(jià)格不包括地價(jià)上漲部分，但對(duì)某些合理的上漲部分可予以考慮。在美國(guó)，征地補(bǔ)償采用公平的市場(chǎng)價(jià)格，其中包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和潛在價(jià)值。在日本，土地征用賠償有五大種類(lèi)：征用損失賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償、離職者賠償、事業(yè)損失賠償。在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制訂原則方面，除了完全補(bǔ)償、不完全補(bǔ)償以及相當(dāng)補(bǔ)償這三種之外，當(dāng)代日本出現(xiàn)了一種“生活權(quán)補(bǔ)償”理論，即認(rèn)為有必要為恢復(fù)原來(lái)的生活狀況給予其所必須的生活補(bǔ)償。

從以上對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究來(lái)看，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由政府定價(jià)還是由市場(chǎng)定價(jià)雖存在爭(zhēng)論，不過(guò)總體上按照市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償越來(lái)越被認(rèn)同。因此，在發(fā)展中國(guó)家的征地活動(dòng)中應(yīng)該充分結(jié)合本國(guó)國(guó)情進(jìn)行學(xué)習(xí)與借鑒。

2.國(guó)內(nèi)征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放研究

首先，征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算額度少。以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算顯失科學(xué)性。一是不符合憲政和法治規(guī)定。二是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。由于工農(nóng)產(chǎn)品存在“剪刀差”，這使得運(yùn)用倍數(shù)法確定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。三是不符合地區(qū)差異。實(shí)踐中耕地利用方式多種多樣，往往引起產(chǎn)值差異非常大，具有明顯的不確定性。

其次，征地補(bǔ)償費(fèi)的處置方式單一。按照目前對(duì)失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼方式，我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)的處置方式主要為單一化的一次性現(xiàn)金補(bǔ)償。多種補(bǔ)償方式的配合使用對(duì)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有更大的不確定性，要實(shí)現(xiàn)公正、公平還需進(jìn)行深入地研究。

最后，征地補(bǔ)償費(fèi)的留存缺陷。村集體留存比例過(guò)大，由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，留存款在使用上存在較大的漏洞。另外，征地補(bǔ)償費(fèi)在失地農(nóng)民之間的分配、農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)的自我留存方面也比較混亂。

二、我國(guó)征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民養(yǎng)老相結(jié)合研究

1.關(guān)于是否將征地補(bǔ)償費(fèi)用于繳納失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)方面

吳珂珂指出：“以土地?fù)Q社?！钡淖畲罅咙c(diǎn)就是建立了失地農(nóng)民保障的長(zhǎng)期有效機(jī)制，而且將失地農(nóng)民納入了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，走出了由“農(nóng)民”變“市民”的第一步。楊卿指出：將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在未來(lái)會(huì)產(chǎn)生較大的資金缺口，需要雄厚的財(cái)力支持，缺乏可持續(xù)性和可復(fù)制性。王林燕指出：由于我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度存在缺陷等原因才導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障方面的缺失。劉大平指出：現(xiàn)行的征用和補(bǔ)償框架下，不能從給農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)中扣除很大比例直接納入到政府的社會(huì)保障資金賬戶(hù)，而應(yīng)該從政府的土地收益中拿出一部分作為保險(xiǎn)基金。

由此可見(jiàn)，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該視國(guó)情而定，逐步將征地補(bǔ)償費(fèi)用于繳納失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是未來(lái)征地補(bǔ)償費(fèi)利用的趨勢(shì)所在。

2.關(guān)于是否將征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民就業(yè)安置相結(jié)合方面

在土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，被征地農(nóng)民的就業(yè)是保障農(nóng)民的生活，解除其后顧之憂(yōu)的根本途徑。按照法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取一次性安置補(bǔ)助費(fèi)后自謀職業(yè)，政府和征地單位不再負(fù)有安置就業(yè)的責(zé)任。法定安置途徑的缺陷，導(dǎo)致失地農(nóng)民失去了再次就業(yè)的機(jī)會(huì)。

各地對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置的措施主要有兩種：（1）貨幣安置。（2）招工安置。征用土地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫龋歉愫谜鞯匮a(bǔ)償安置的基礎(chǔ)性工作，也是政府依法行政的重要內(nèi)容。劉大平認(rèn)為，針對(duì)農(nóng)民地上的損失賠償應(yīng)該直接交到農(nóng)民手中，而針對(duì)農(nóng)民今后生產(chǎn)和生活的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)由政府指定金融機(jī)構(gòu)（例如農(nóng)村信用社、農(nóng)村基金會(huì)）代管。

3.關(guān)于是否放棄補(bǔ)償、入股分配，將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化方面

在城市化進(jìn)程的大背景下，有關(guān)土地資源的非農(nóng)開(kāi)發(fā)收益分配問(wèn)題，按人分配股份，集體收回土地統(tǒng)一配置，農(nóng)戶(hù)則按股分享土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)的收益是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。一方面，在確認(rèn)土地所有權(quán)投資的權(quán)益主體時(shí)，必須以法律的形式明確土地的使用權(quán)屬于農(nóng)戶(hù)，土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體。所以土地使用權(quán)的投資收益，應(yīng)該歸農(nóng)民享有。另一方面，可以防止產(chǎn)權(quán)主體多元化，減少上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的行政干預(yù)，在法律層面上明確農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益和村集體的所有權(quán)權(quán)益。

但是有的學(xué)者則提出了反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為在土地市場(chǎng)發(fā)展不充分的地區(qū)，土地的價(jià)值無(wú)法得到真實(shí)的反映，如果經(jīng)營(yíng)不善還有可能導(dǎo)致土地不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)增值反而要承擔(dān)債務(wù)償還的責(zé)任，具有一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)論和建議

通過(guò)對(duì)以上文獻(xiàn)的梳理和分析不難看出，對(duì)于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障以及征地補(bǔ)償問(wèn)題研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)界取得了豐碩成果，但只有保證研究的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和持續(xù)性，才能更好地為解決問(wèn)題提供思路。

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（作者單位 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院）