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    集體建設(shè)用地入市交易管理體制改革探索

    2015-11-20 23:20趙淑芹朱晨靜
    當(dāng)代經(jīng)濟管理 2015年11期

    趙淑芹+朱晨靜

    摘要 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有促進中小城鎮(zhèn)化和顯化農(nóng)戶土地財產(chǎn)的作用。我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)具備政策、現(xiàn)實和平臺基礎(chǔ),實行集體建設(shè)用地交易省級統(tǒng)一管理具有顯著的優(yōu)勢。因此我國新增建設(shè)用地應(yīng)實行新地新制度,無論城鄉(xiāng)其新增建設(shè)用地都統(tǒng)一歸為建設(shè)用地范疇。建立和完善縣級以上有形土地交易市場,將集體土地交易和城市土地交易市場合并,實行土地交易有形市場制度,將會推動我國土地市場進一步完善。

    關(guān)鍵詞 集體建設(shè)用地;建設(shè)用地交易;建設(shè)用地流轉(zhuǎn);交易管理體制

    [中圖分類號]F124.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461(2015)11-0039-05

    一、引 言

    當(dāng)前各級政府利用土地規(guī)劃修編,將農(nóng)村集體土地通過城市邊界不斷外移拓展為城市用地,靠集體土地增值收益解決城市建設(shè)資金的實踐表明,集體土地征收—國有建設(shè)用地出讓—土地“漲價歸公”這種以效率為主的土地資源管理制度,是政府主導(dǎo)的以大城市為核心、以增長為導(dǎo)向的城市化提供了源動力。上一輪城市化過程猶如一個龐大的篩子,把就業(yè)、健康、年輕、創(chuàng)造、活力和財富都留在了城市,而把失業(yè)、孤獨、疾病、年老、犯罪都留在了農(nóng)村[1];農(nóng)民再次為城市化和工業(yè)化貢獻了土地收益[2];“造城運動”攤大餅式的發(fā)展,造成城市低效率運營和對農(nóng)村帶動不夠的偽城市化[3];以土地為支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)[4]等問題,這都表明構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源管理制度是必然選擇。而“城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū),要以盤活存量為主,不能再無節(jié)制擴大建設(shè)用地,不是每個城鎮(zhèn)都要長成巨人”[5],以及一些大城市、特大和超大城市缺乏縱深支撐、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)缺乏過渡區(qū)域表明,以人為核心的新型城鎮(zhèn)化必須重視中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。構(gòu)建能夠促進中小城鎮(zhèn)化的集體建設(shè)用地交易制度既是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源管理制度基礎(chǔ),更是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的關(guān)鍵。

    二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

    (一)現(xiàn)實基礎(chǔ)

    無論是大城市路徑,還是中小城鎮(zhèn)路徑的城鎮(zhèn)化,提高城鎮(zhèn)化率必然以產(chǎn)業(yè)化用地和公共用地等規(guī)模擴大為基礎(chǔ)的。而解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的建設(shè)用地短缺困境的路徑主要有三條:一是靠農(nóng)用地轉(zhuǎn)用滿足,但在嚴格的耕地保護國策下,新增建設(shè)用地供給受到耕地保護的限制。二是盤活存量建設(shè)用地滿足,但存量建設(shè)用地受建成區(qū)高地價和高拆遷成本影響供給不活躍。三是利用農(nóng)村集體存量建設(shè)用地滿足。集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資,進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。土地管理法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)可以使用農(nóng)民集體土地。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民投資為主,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括所轄村)舉辦的承擔(dān)支援農(nóng)業(yè)義務(wù)的企業(yè)。

    截止2011年底,全國城市建成區(qū)總面積43 603 km2,而同期集體建設(shè)用地中的村莊居民點用地達170 000 km2[6]。從數(shù)量上看,存量集體建設(shè)用地是緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求困境的潛在路徑。而且,單個農(nóng)戶家庭承包地隨著勞動力向城市轉(zhuǎn)移出現(xiàn)的“制度性”相對剩余[7]、農(nóng)村住房空置、土地撂荒和農(nóng)戶家庭非農(nóng)收益占比上升均為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了的現(xiàn)實基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地入市能降低工業(yè)化成本[8]、降低城市化成本、集約和節(jié)約土地資源等為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了潛在的動力。

    近年來,我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴大,以出讓、出租、入股等形式進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)普遍存在,尤其在長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),流轉(zhuǎn)更為頻繁,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已達相當(dāng)?shù)囊?guī)模[9]。但當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨四大難題:一是所有權(quán)的界限,按照現(xiàn)有法規(guī)“集體變國有”必須經(jīng)過征收或掛鉤程序;二是集體建設(shè)用地空間不集中與需求不匹配;三是土地使用權(quán)分散,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地的入市問題仍然面臨政策難題;四是同地、同市、同價缺乏市場體系支撐。

    (二)政策基礎(chǔ)

    隨著資本、勞動力和城市土地要素市場逐漸成熟,推進我國農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化政策逐步出臺。1988年土地管理法規(guī)定:“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?!?992 年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》(國發(fā)[1992]61號)規(guī)定:“集體所有土地,必須先征為國有后才能出讓?!?1998年修訂的土地管理法規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?!?004 年國務(wù)院28號文《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出:“積極探索引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場的途徑和辦法?!?2008年十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?!?009年《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》強調(diào)“規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?!?/p>

    按照十八屆三中全會和2014年中央1號文件精神:“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價;在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓;完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作,切實保證耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。” 2013年12月20日,深圳首塊“農(nóng)村集體用地”直接入市流轉(zhuǎn)拍賣,標志著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價成為事實。但農(nóng)村集體建設(shè)用地目前還缺乏具體的“入市”規(guī)則與具體場所。

    (三)試點基礎(chǔ)

    自1999年將安徽蕪湖作為國家首個試點探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、程序、收益等運行機制的城市以來,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索在各地以差別化的方式展開,積累了許多試點經(jīng)驗,打下一定的推廣基礎(chǔ)。主要分為五種形式:一是村集體內(nèi)部集體建設(shè)用地市場化。村集體經(jīng)濟組織將本村集體所有的土地全部收回,由村集體按照村莊統(tǒng)一規(guī)劃,通過對村莊內(nèi)土地市場化運作,推動村莊自身產(chǎn)業(yè)化與城市化,如北京鄭各莊[10]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)土地全部收回,統(tǒng)一規(guī)劃,吸引外來產(chǎn)業(yè)資本,外來工業(yè)化用地需求推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部土地市場化運作,如廣東南海[11]。三是縣(區(qū))域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如嘉興的“兩分兩換”,宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,在依法、自愿的基礎(chǔ)上,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障[2]。四是市域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如成都,第一種情況是在成都市行政區(qū)域內(nèi),按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤方式,通過實施土地整理取得集體建設(shè)用地指標后所進行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);第二種情況是在符合規(guī)劃的前提下,集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中原依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);第三種情況是遠離城鎮(zhèn)不實施土地整理的山區(qū)、深丘區(qū)的村民將依法取得的宅基地通過房屋聯(lián)建、出租等方式進行的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[12]。五是省域內(nèi)集體建設(shè)用地市場化。如重慶,原農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生復(fù)墾指標,農(nóng)村集體建設(shè)用地減少;同時,通過農(nóng)村土地交易市場調(diào)劑“土地余缺”,在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)選出等面積地塊落地[13]。安徽省于日前在全省范圍內(nèi)提出了建立宅基地退出補償激勵機制[14]。但至今為止,跨省域的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐和全國性土地流轉(zhuǎn)法規(guī)空白。endprint

    三、集體建設(shè)用地省級集中交易優(yōu)勢分析

    (一)有利于平衡地方利益

    劉守英等[15]認為中國過去30年之所以能在資源稀缺條件下,支撐起高速工業(yè)化和城市化,核心是有一套獨特的“權(quán)利二元、政府壟斷、非市場配置和管經(jīng)合一”的土地管理制度。集體土地既是地方政府招商引資工業(yè)化的基礎(chǔ),又是滿足城市化巨額資本需求的金融手段。由此可見,農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”的更深層障礙來自地方政府和財政體制。

    各省區(qū)經(jīng)濟、自然和社會條件差異較大。比如,京津冀地區(qū)國有經(jīng)濟發(fā)達,長三角區(qū)域集體經(jīng)濟發(fā)達,珠三角地區(qū)民營經(jīng)濟發(fā)達,而中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低,土地保障功能不一。而省域內(nèi)大城市與中小城鎮(zhèn)之間的發(fā)展水平差距較小。已有的符合法定程序的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實踐中,在省或市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))這三個層級合理地展開,如安徽蕪湖、成都、廣東、重慶、浙江、江蘇、山東、北京和天津等所有的收益分成比例都是地方政府制定的,要在全國推廣和貫徹實施,還需出臺一系列配套措施。省級集中交易成熟后推廣全國節(jié)省制度成本。

    (二)垂直管理提供了體制保障

    為保護耕地,保障糧食安全,實行土地用途管制制度,即在土地規(guī)劃范圍內(nèi)且在不超過年度用地指標的情況下,對農(nóng)用地?zé)o論是轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地,還是轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地都要經(jīng)過轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)。土地管理法規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行省級人民政府和國務(wù)院兩級審批。省級人民政府批準的項目用地包括:一是除了報國務(wù)院審批之外的其他城市的市區(qū)占用農(nóng)用地的;二是縣和縣級市所在的城鎮(zhèn)及其他城鎮(zhèn)建設(shè)占用農(nóng)用地的;三是地、市以下政府批準可行性研究或建設(shè)項目需要占用農(nóng)用地的。省級人民政府批準或省級人民政府可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州的批準項目用地包括:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)占用的農(nóng)用地;二是農(nóng)村道路、水利及其他設(shè)施建設(shè)可以使用農(nóng)村集體所有農(nóng)用地的。由此可見,無論是新增,還是存量集體建設(shè)用地的管理主要責(zé)任在于省級以下政府。而省級以下土地垂直管理體制為實現(xiàn)省域內(nèi)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一管理提供了體制平臺。

    (三)有利于新型城鎮(zhèn)化

    對于建設(shè)用地使用者而言,從國家取得國有建設(shè)用地和從集體取得集體建設(shè)用地,對其而言沒有本質(zhì)的差別。理論上,從國家渠道供應(yīng)土地,土地增值收益受惠群體廣。但在實踐中出現(xiàn)了收益與受惠群體不對稱現(xiàn)象,如農(nóng)村土地增值收益用于城市建設(shè),主要惠及了城市市民,而土地實際供出方農(nóng)民和集體沒有得到收益或收益很少,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步擴大。集體渠道供地受惠群體面窄,但受惠群體明確,甚至是村集體范圍,收益與受惠群體對稱。在效率層面,農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”優(yōu)化土地要素資源配置,有利于城市資本下鄉(xiāng)繁榮農(nóng)村和中小城鎮(zhèn),是典型的帕累托改進。

    允許農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”實際上就是讓農(nóng)民來決策,讓農(nóng)民理性充分發(fā)揮作用,判斷土地的現(xiàn)時利用效用最大化方式和長久利用效用最大化方式。農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”實際上是市場機制作為手段來加強耕地保護和促進可持續(xù)發(fā)展。在同一省區(qū)市行政區(qū)域內(nèi),推行農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”調(diào)劑盈缺,能夠較好地解決農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置與工業(yè)化、城市化用地需求不斷增長之間的矛盾。

    四、省級以下集體建設(shè)用地集中統(tǒng)一交易管理體制設(shè)計

    (一)我國當(dāng)前建設(shè)用地管理體制現(xiàn)狀

    我國建設(shè)用地實行集中統(tǒng)一的五級管理體制。新增國有建設(shè)用地需要通過四個環(huán)節(jié):一是用地單位向縣、市級政府提出農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申請和征收或劃撥申請;二是通過上一級政府,上報省級和國務(wù)院批準;三是通過出讓和劃撥確定土地使用權(quán)人;四是簽訂土地使用合同,發(fā)放土地使用權(quán)證書。

    存量建設(shè)用地用途變更申請由縣、市政府受理,報有批準權(quán)的政府批準,協(xié)議確定使用權(quán)人或通過出讓確定使用權(quán)人。存量國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在獲得市、縣級政府批準后即可在規(guī)定的有形場所交易。

    新增集體建設(shè)用地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府負責(zé)受理申請,由縣市級政府匯總報有批準權(quán)的設(shè)區(qū)市或省級政府批準,由縣市政府授予集體土地使用權(quán)人使用;存量建設(shè)用地用途變更申請由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報縣市級政府,縣市級政府授予土地使用權(quán)人使用;申請經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)人,獲得縣市級政府批準后可以交易(見圖1)。

    (二)集體建設(shè)用地特征

    我國當(dāng)前建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地之間可以轉(zhuǎn)換,包括用途變更和使用權(quán)變更。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用可變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,建設(shè)用地通過復(fù)墾及驗收可變更為農(nóng)用地,未利用地可通過土地開發(fā)變?yōu)檗r(nóng)用地或建設(shè)用地。我國建設(shè)用地實際權(quán)屬分為集體和國有兩種。國有增量建設(shè)用地有三條路徑,一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,通過土地征收環(huán)節(jié)形成;二是未利用地開發(fā)或四荒地拍賣形成;三是集體存量建設(shè)用地通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成。集體增量建設(shè)用地有兩條路徑,一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用形成;二是未利用地開發(fā)和四荒地拍賣形成。但增量集體建設(shè)用地增加的路徑較少。

    當(dāng)前存量集體建設(shè)用地存在流轉(zhuǎn)路徑不順,市場化程度低的缺點。集體與國有存量建設(shè)用地之間只有兩個單向變更路徑,一是存量集體建設(shè)用地通過土地征收環(huán)節(jié)形成增量國有建設(shè)用地;二是集體存量建設(shè)用地通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤形成增量國有建設(shè)用地,缺少相互轉(zhuǎn)化路徑。國有建設(shè)用地市場化程度高,原因一是可以轉(zhuǎn)讓、抵押、合作;二是交易平臺發(fā)育,登記、中介、有形市場、結(jié)算體系完善。而集體建設(shè)用地市場化程度低,一是只有經(jīng)營性可流轉(zhuǎn),范圍??;二是交易平臺不發(fā)育。

    集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地存在權(quán)屬差異。一是前提條件不同,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地前提是必須完成執(zhí)行“占補平衡”,轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地目前不需要占補。二是審批部門不同,占用農(nóng)田超過一定數(shù)量需上報省級和國務(wù)院審批,而農(nóng)村集體建設(shè)用地,比如宅基地的審批權(quán)在縣市級政府。三是方式不同,國有建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓確權(quán),集體建設(shè)用地使用權(quán)通過申請授予使用權(quán)人。endprint

    (三)集體建設(shè)用地交易方案設(shè)計

    1. 建設(shè)用地管理框架

    我國土地資源管理是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化,資源、環(huán)境、社會一體化,資源、資產(chǎn)、資本一體化的管理,具有行政管理和產(chǎn)權(quán)管理相結(jié)合、實物管理和價值管理相配套、技術(shù)監(jiān)督和經(jīng)濟監(jiān)督相協(xié)調(diào)的特征。具體表現(xiàn)為土地資源規(guī)劃與利用動態(tài)系統(tǒng)(農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地);土地市場及交易監(jiān)管系統(tǒng);土地資源管護系統(tǒng),三個動態(tài)運動體系既相對獨立又互相聯(lián)系、互相作用形成了整個土地資源管理體制(見圖1)。然而現(xiàn)行管理體制凸現(xiàn)出國家和地方以及各個部門間利益和權(quán)力存在明顯沖突的問題。因此,規(guī)范中央和地方建設(shè)用地管理權(quán)限,一方面提高農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理集中度,理順建設(shè)用地征收利益分配機制;另一方面考慮地區(qū)性因素,實行統(tǒng)一原則下的差異化管理,建立有效的農(nóng)用地、建設(shè)用地交易層級管理模式,理順建設(shè)用地管理體制非常必要。

    2. 具體設(shè)計

    借鑒住房、工資、社會保障等體制制度改革經(jīng)驗,新增建設(shè)用地實行新地新制度。無論城鄉(xiāng),其新增建設(shè)用地都統(tǒng)一歸為建設(shè)用地范疇,建設(shè)用地分為經(jīng)營性建設(shè)用地市場①和公益性建設(shè)用地市場②,統(tǒng)一為建設(shè)用地市場③(見圖2)。經(jīng)營性建設(shè)用地由市場主導(dǎo)配置,公益性建設(shè)用地由政府主導(dǎo)配置。

    (1)經(jīng)營性建設(shè)用地市場。經(jīng)營性建設(shè)用地市場由原農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地和原國有建設(shè)用地轉(zhuǎn)換組成。分兩步將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地統(tǒng)一為經(jīng)營性建設(shè)用地市場。首先,將農(nóng)村新增宅基地與城市居住用地合并為居住用地,新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)益,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地、居住用地地政統(tǒng)一。第二,存量集體建設(shè)用地和宅基地實行舊制度,但對存量集體建設(shè)用地和宅基地設(shè)定市場化進程,逐步統(tǒng)一為經(jīng)營性建設(shè)用地,統(tǒng)一城鄉(xiāng)地政。具體做法是將存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地按照一定標準股份化,集體、集體成員或持股,或在有形土地市場變現(xiàn)退出。對存量宅基地人均不足一定標準的按價作股補償,超出標準的按價有償使用,或在有形土地市場變現(xiàn)退出。

    (2)公益性建設(shè)用地市場。公益性建設(shè)用地市場由原農(nóng)村集體公益性用地和城市公益性用地組成。公益性用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地后,按照經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)范。

    (3)土地交易有形市場制度。建立和完善縣級以上有形土地交易市場,實行土地交易有形市場制度。建立農(nóng)用地交易系統(tǒng),將集體土地交易逐步并入已有城市土地交易市場,形成統(tǒng)一市場,并將農(nóng)用地和建設(shè)用地交易納入土地有形市場進行。

    五、集體建設(shè)用地交易省級集中管理的環(huán)境支撐

    近些年來中國經(jīng)濟政治領(lǐng)域的主要矛盾都是圍繞土地的。城市化不僅僅是一個經(jīng)濟化的過程,更是一個社會化的過程,當(dāng)然這兩個過程都需要一個政治化過程的保證,需要強有力的環(huán)境支撐。

    (一)明晰土地產(chǎn)權(quán),完善登記制度

    將各級集體經(jīng)濟組織所屬的地塊和各個地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、使用者、面積、用途、權(quán)利狀況等一一登記,明確歸屬,為“入市”交易奠定基礎(chǔ)。

    (二)完善市場定價機制

    農(nóng)村集體建設(shè)用地交易價格形成機制對交易公平、公正起決定性作用。如果任由市場定價,自發(fā)形成土地價格,很可能會造成交易顯失公平。但如果完全由政府定價,土地資源配置的效率很難得到保證。遵循“同地同權(quán)同價”理念,運用城市建設(shè)用地定價機制,確定集體建設(shè)用地市場價格,體現(xiàn)其應(yīng)有的、真正的價值。

    (三)建立完善土地交易平臺

    按照依法、平等、自愿、有償?shù)脑瓌t,建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地有形交易市場,將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等,逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形交易市場。推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場門戶網(wǎng)站和交易平臺建設(shè),逐步實現(xiàn)申請、競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等全流程在線交易。發(fā)育中介服務(wù)組織,提高土地交易市場效率。

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    (責(zé)任編輯:李 萌)endprint

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