關于政府信息公開質(zhì)量的調(diào)查與思考

■ 楊亞佳 許 穎

政府信息公開是權(quán)力運行監(jiān)督和制約體系的重要內(nèi)容，是預防權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)，也是保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基本前提。為了解《政府信息公開條例》頒布以來的落實情況，本調(diào)研組對某省的政府信息公開現(xiàn)狀進行了調(diào)研。

本次調(diào)研的方法是現(xiàn)場考察和訪談、政府網(wǎng)站抽樣調(diào)查及文獻研究等。調(diào)研組到該省5個廳局、3個市縣進行了走訪調(diào)研，召開了8次座談會，并對部分廳局、11個設區(qū)市和22個縣的政府門戶網(wǎng)站及信息公開平臺進行了網(wǎng)上調(diào)研。

一、政府信息公開工作的現(xiàn)狀

（一）信息公開工作機構(gòu)和制度建設取得明顯進展

一是明確了工作機構(gòu)和人員。各地明確了政府辦公室內(nèi)設機構(gòu)履行政府信息公開工作職責，建立了本級政府信息公開的工作機構(gòu)。各省直部門明確辦公室、法規(guī)處或其他處（室）負責本部門政府信息公開工作，并明確了信息公開的專（兼）職人員。

二是相關制度不斷充實、完善。各地各部門出臺了本級本部門的政府信息公開指南、目錄和相關制度。省直廳局及設區(qū)市一級有關信息公開的規(guī)范性文件和制度建設比較完備，從理念和技術(shù)上突出了法治政府、服務政府和廉潔政府建設的要求，以及“公開為原則，保密為例外”的指導思想。

三是著手制定前瞻性信息公開措施。有的部門和地方針對政府信息公開發(fā)展趨勢，提前制定相關制度和措施。如省直財政部門根據(jù)財政部關于兩年內(nèi)（2013年底）公開省一級部門財政決算和“三公”經(jīng)費的要求，提前發(fā)布文件對決算公開的主體、范圍、口徑、格式等進行明確，在“三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)統(tǒng)計中提前加入“三公”經(jīng)費和行政經(jīng)費統(tǒng)計項目，提前對相關國庫負責人進行專題培訓。

（二）信息公開渠道多樣化和便捷化

一是公開平臺多樣化。目前，該省政府信息公開平臺涵蓋政府網(wǎng)站、廣播、電視、報刊、政府信息公開查閱點、新聞發(fā)布會、檔案館、政府公報、公告專欄、電子屏幕等，基本形成了傳統(tǒng)與現(xiàn)代手段相結(jié)合，多層次、廣覆蓋的立體公開體系。

二是政府網(wǎng)站成為信息公開和公民獲取政府信息的主渠道。各地各部門普遍建立了門戶網(wǎng)站和政府信息公開平臺，基本實現(xiàn)了各級政府的信息聚合，并通過“專版”實現(xiàn)了政府與工作部門的信息互通。政府信息網(wǎng)絡平臺的普及，減少了相對人獲取政府信息的成本，越來越成為公民或企業(yè)獲取政府信息的主渠道。

三是創(chuàng)新公開問政方式。通過電子郵件、Q Q互動平臺、電子留言板、首長信箱、專線服務電話等開展行政審批、咨詢、監(jiān)督、問政等政務活動，成為各級行政機關重要的信息公開方式。尤其是涉及舉報、權(quán)力腐敗、與民生相關的領域，政府的網(wǎng)上回復、解答、處理，已經(jīng)成為一種工作常態(tài)。

（三）依申請公開工作順利開展和逐步規(guī)范

各地各部門開設了網(wǎng)上、當面、信函、傳真等多種形式的政府信息公開受理和回復渠道，優(yōu)化辦理流程，及時認真予以辦理答復。該省各級行政機關2011年受理政府信息公開申請1436件（2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)尚未披露），未發(fā)生因政府信息公開訴訟敗訴的案例。2012年以來，各地各部門根據(jù)國務院《政府信息公開條例》等法規(guī)、規(guī)章，進一步對依申請公開的有關標準、程序、主體、職責等進行規(guī)范，對依申請公開的經(jīng)驗進行總結(jié)。

（四）通過政府信息公開預防腐敗的措施逐步完善

各地各部門重視信息公開在反腐倡廉建設方面的重要作用，重點推進易生腐敗領域和關鍵環(huán)節(jié)的信息公開工作。在財政預算、“三公”消費、保障房建設和分配、建設工程招投標、環(huán)境審批、土地征收、房屋拆遷和補償、政府專項資金使用等方面，完善相關制度，公開權(quán)力配置、運行程序和處理結(jié)果。如省級財政部門發(fā)文要求，率先將有關人民群眾切身利益和易生腐敗的50項政府財政信息予以公開；省級住建系統(tǒng)對保障房建設的10項信息進行全過程、全方位的公開。省環(huán)保廳通過梳理行政權(quán)力，劃分廉政風險等級，確定公開強度，預防行政權(quán)力運行中的腐敗風險。這些關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)的信息公開，既滿足了人民群眾對切身利益的關切，又防止了暗箱操作和腐敗的滋生。

二、政府信息公開工作存在的問題與不足

（一）政府信息公開尚未實現(xiàn)從形象展示向為民便民理念的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變

一是形象展示多于知情權(quán)保障。信息公開還存在著領導活動信息過多，領導或單位形象展示重于實體內(nèi)容的現(xiàn)象。而本應讓人民群眾知曉的生產(chǎn)、生活和辦事程序等信息卻較少。從抽樣調(diào)查的情況看，領導活動類信息占信息總量的29%，個別地方高達75.3%。而民生類、辦事程序類信息占比僅為2.7%和6.8%。網(wǎng)上信息公開整體呈現(xiàn)出“官本位”特點。

二是有些地方信息公開工作敷衍應付。其一，數(shù)據(jù)更新不及時。有的行政機關平臺常年無數(shù)據(jù)更新，或為應付檢查，在一個時間段內(nèi)突擊更新數(shù)據(jù)；其二，重要領域（財政財務、行政執(zhí)法）無數(shù)據(jù)；其三，有的公開平臺成了擺設，抽樣的22個縣中有7個縣去年1至8月份公開的信息每縣不足400條，甚至有的縣8個月中只有幾十條更新。

三是有些地方信息公開工作中官僚主義嚴重，人本理念缺乏。政府信息公開的內(nèi)容存在“四多四少”現(xiàn)象。其一，抽象的多、具體的少。即通知、公告、規(guī)章等抽象性的文件多，具體指導部門如何執(zhí)行、群眾如何辦事的相關事項的政府信息少。其二，靜態(tài)的多、動態(tài)的少。即結(jié)果性的信息公開多，而事關人民群眾切身利益的重大事項、重大決策的過程性信息公開較少。其三，一般的多、關鍵的少。即信息公開主要停留在工作報告、工作總結(jié)、領導活動等一般信息上，而政府及部門有關職能、職權(quán)依據(jù)及事權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)等關鍵性、深層次的內(nèi)容信息公開較少。其四，事前告知的多，事后反饋評價少。即通知、公告等文件多，對群眾評議和社會評價等方面的信息公開少。

（二）政府信息公開的工作體制機制尚不完善

一是政府信息公開機構(gòu)不夠健全。一些地方或部門，尤其是一些縣級政府無專門信息公開辦事機構(gòu)，而是由政府辦公室相關科（室）兼崗。由于兼職人員責任意識不強，以及信息公開專業(yè)知識和技術(shù)缺乏，導致政府信息分類不科學、公開不及時。

二是各級各類政府信息公開平臺之間的合作機制不完善。有的政府門戶網(wǎng)站與政府信息公開平臺各自為政，分類混亂，相互矛盾；政府門戶網(wǎng)站、信息公開系統(tǒng)兩個平臺、兩套班子互不聯(lián)通，造成信息不能共享和資源浪費；政府信息公開網(wǎng)絡平臺與其他公開渠道的協(xié)調(diào)沒有完善的機制。

三是由于機構(gòu)改革造成信息公開主體不明確。依申請公開找不到被申請人，信息公開得不到落實。

四是專業(yè)信息發(fā)布與政府綜合信息發(fā)布不協(xié)調(diào)。政府公開平臺與專業(yè)信息系統(tǒng)沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，既浪費資源，又不方便群眾。

（三）信息公開呈現(xiàn)“上熱下冷”的局面

該省直各部門信息公開的機構(gòu)建設、制度機制建設、平臺渠道建設基本健全，市一級稍弱。但縣、鄉(xiāng)兩級信息公開工作不盡如人意。普遍存在著平臺建設技術(shù)落后，信息分類混亂，“主題”通道與“體裁”通道數(shù)據(jù)不一致，以及上下聚合不充分的問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均每鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)布信息僅21條，還有近四分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年未發(fā)布任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著眾多民生任務，如此信息貧乏，遠不能滿足基層群眾的知情需求。

（四）易生腐敗的關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)信息公開不足

據(jù)對該省11個設區(qū)市和22個縣的統(tǒng)計，財政預決算類信息占比僅為3.35%（11個設區(qū)市為2%），政府采購類信息為0.4%，政府專項資金管理類信息和政府投資項目類信息僅有0.2%和0.03%。有近50%的縣級信息公開平臺公布的行政執(zhí)法類和財政財務類信息為零，甚至有個別設區(qū)市的政府信息公開平臺連續(xù)5年未公開市級財政預決算等關鍵信息。易生腐敗領域信息公開的現(xiàn)狀，與通過信息公開達到預防腐敗滋生的目的相差較遠。

（五）政府信息公開的有關技術(shù)問題需要進一步規(guī)范

一是信息公開的保密審查機制有待進一步完善。政府信息該公開還是該保密，如何定密級，對未定密級信息需要公開的，如何進行保密審查等，缺乏統(tǒng)一標準。

二是如何做好敏感、熱點和重點信息公開工作，需要進一步規(guī)范。對于依申請公開案件中涉及《政府信息公開條例》實施前的信息如何公開難以把握。

三是對于一些重要的信息界定不清。如“三公”消費中的公車的概念沒有統(tǒng)一標準，實際上存在著公務用車、業(yè)務用車、執(zhí)法用車三類，有的單位僅僅公布了公務用車（領導用車），而不公布執(zhí)法用車和業(yè)務用車。還有的單位將超標的公務用車歸入執(zhí)法用車或業(yè)務用車而規(guī)避監(jiān)督。再如公務接待費界定不清，有的單位將公務接待費列入會議費，使公布的數(shù)據(jù)不能真實反映公務接待支出情況等。

三、做好政府信息公開工作的對策和建議

（一）樹立法治和以人為本的理念，提高政府信息公開質(zhì)量

政府信息公開旨在保障相對人的知情權(quán)，促進法治政府和廉潔政府建設。因此，做好信息公開工作首先就要樹立法治理念和以人為本理念，拋棄“官本位”的信息公開思想，改變“秀形象”的載體設計和信息發(fā)布習慣。

第一，要有計劃地對信息公開工作人員尤其是領導干部進行培訓。牢固樹立法治政府和以人為本的理念，切實從預防腐敗和方便民眾的角度，做好政府信息公開工作。

第二，要出臺相關規(guī)定，嚴格限制對人民群眾無知情價值的領導活動類、新聞類的信息發(fā)布數(shù)量。

第三，提高公開質(zhì)量。要改變信息公開“形式多，實質(zhì)少；結(jié)果多，過程少；原則多，具體少”的“三多三少”局面，使信息公開真正成為打造透明政府和廉潔政府的重要手段。

（二）完善政府信息公開體制機制，加強對信息公開的監(jiān)督

第一，將政府門戶網(wǎng)站與政府信息公開平臺兩個系統(tǒng)合并。統(tǒng)一由一個領導機構(gòu)監(jiān)督和管理，改變現(xiàn)行兩套系統(tǒng)數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象。整合專業(yè)信息公開平臺與政府門戶網(wǎng)站的關系，加強各級政府門戶網(wǎng)站管理與專業(yè)門戶網(wǎng)站管理之間的協(xié)調(diào)與合作。

第二，加強政府信息公開工作的監(jiān)督。一是建立政府信息公開日常監(jiān)督和考核制度；二是賦予上級政府工作部門對下級政府工作部門信息公開的監(jiān)督權(quán)，以保障信息公開監(jiān)督的專業(yè)性和及時性；三是定期對信息公開工作進行社會評議，從人民群眾的角度檢驗信息公開工作的效果；四是建立信息公開責任追究制度，對不按規(guī)定公開應公開的信息，敷衍搪塞，或由于故意或重大過失造成嚴重后果的，追究其行政法律責任。

（三）加強易生腐敗領域和縣鄉(xiāng)兩級信息公開工作

第一，加強對重點領域信息公開的監(jiān)督檢查。建議：一是對關鍵領域的信息公開要明確行業(yè)督導職權(quán)，嚴格獎懲機制；二是責令省級主管部門制定（重點領域）信息公開的統(tǒng)一規(guī)范，如對“三公”經(jīng)費的公開、決算的公開等，并在2013年底之前做好規(guī)范制定、范圍界定、概念明晰和風險預判工作；三是各級政府要加強對下級政府和工作部門的巡視與檢查工作，并將巡視檢查的重點放到易生腐敗的領域和環(huán)節(jié)上來。

第二，將信息公開工作的重心下移。縣、鄉(xiāng)兩級政府直接面對群眾，信息公開工作的優(yōu)劣直接關系到是否有利人民群眾的生產(chǎn)生活，也直接關系到群眾對廉潔政府建設的監(jiān)督與評價。建議：一是省、市兩級信息公開工作機構(gòu)要在2013年重點督導基層的信息公開工作，省級信息公開管理部門要適時出臺符合基層信息公開特點的工作規(guī)范，健全工作機構(gòu)，培訓工作人員，對于長期不更新信息、不按規(guī)定發(fā)布重要信息、敷衍搪塞的責任人員予以通報批評甚至處分。二是針對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站閑置、浪費，以及農(nóng)民上網(wǎng)率低的現(xiàn)狀，依據(jù)有效、節(jié)約、便民和因地制宜的原則，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的獨立門戶網(wǎng)站和獨立的信息公開網(wǎng)絡平臺（有必要的可以保留），鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息主要通過廣播、電視、文件、布告和設置信息查閱點等方式發(fā)布信息，同時將鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關網(wǎng)絡發(fā)布的信息全部聚合于縣級公開平臺，集中發(fā)布和集中管理。

（四）規(guī)范政府信息公開行為，明確信息公開標準

當前，政府信息公開工作基本做到了有法可依。但對于實踐中出現(xiàn)的一些具體問題仍然缺乏規(guī)范。為此建議：

第一，梳理和解決信息公開工作中的難點問題。近期，應廣泛征求和梳理各地各部門在信息公開工作中發(fā)現(xiàn)的難點問題。對于普遍性問題，由省級人民政府在權(quán)限范圍之內(nèi)統(tǒng)一解決；對于特殊性問題，可責成有關部門在自己的職權(quán)范圍內(nèi)以規(guī)范性文件形式予以解決；對于超出本級政府權(quán)限的問題，正式向國務院征詢解決。

第二，明確政府網(wǎng)絡信息公開標準。比照國務院政府信息公開分類，規(guī)范網(wǎng)上信息公開欄目設置和質(zhì)量標準、基本布局、與專業(yè)信息公開網(wǎng)站的鏈接要求。同時對《政府信息公開條例》實施之前的政府信息錄入、公布等提出明確要求。

第三，對政府信息進行科學分類并明確責任主體。從梳理行政權(quán)力入手，確定職權(quán)主體、責任主體和工作程序，并在政府公開平臺予以公布，以利于政府行為的信息分類。對于國務院有明確時間要求的公開事項（如2013年底實現(xiàn)各級政府決算公開和“三公”經(jīng)費公開），要明確責任，做好預案，解決相關技術(shù)問題，分階段做好信息公開準備。