從固安實踐看PPP模式的共贏發(fā)展

于一丁

河北省固安工業(yè)園區(qū)的財政收入，一度占據(jù)該縣全部財政收入的半壁江山。這個曾經(jīng)名不見經(jīng)傳的小縣城，通過采用PPP方式成功運營工業(yè)園區(qū)，總體實力一舉躍升為廊坊市（廊坊市轄固安縣）的第一梯隊。固安縣在推廣和應(yīng)用PPP模式上進行的創(chuàng)新和探索，對縣級政府如何與社會資本合作實現(xiàn)共贏發(fā)展提供了借鑒。

河北省固安縣與北京大興區(qū)隔永定河相望，與正在建設(shè)中的北京新機場僅20公里距離。固安縣從2002年6月開始與社會資本合作，歷經(jīng)三年建設(shè)，企業(yè)陸續(xù)投產(chǎn)達效。從2005年開始，全縣GDP增速、財政收入增速等主要經(jīng)濟指標由廊坊市的后位，逐步攀升躍居至廊坊市乃至河北省前列，綜合實力升至廊坊市第一梯隊，成功入圍中國社科院發(fā)布的2015年全國縣域經(jīng)濟競爭力百強縣，在全國縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Π購娭信琶笆?。“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化”模式入選了國家發(fā)改委PPP示范項目庫，是國家發(fā)改委公布的13個項目中唯一一個包含土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)以及招商引資、產(chǎn)業(yè)運營等軟件建設(shè)的新型城鎮(zhèn)化項目。

固安縣政府如何成功運用PPP模式、加快本地發(fā)展的？帶著這個問題，經(jīng)過近兩年的持續(xù)關(guān)注、跟蹤與思考，發(fā)現(xiàn)他們在運營機制上，成功將“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作”作為固安工業(yè)區(qū)發(fā)展的核心動力，取得了政企合作的雙贏局面。

固安工業(yè)園建設(shè)情況

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，固安縣政府與華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（以下簡稱華夏幸福）自2002年正式簽訂PPP協(xié)議，開展政企合作模式以來，大膽運用了很多創(chuàng)新的方法。

一是積極探索出市場化運作的新路徑。簡單地說，就是政府和企業(yè)各司其職、各負其責(zé)，各自干好分內(nèi)的事。具體做法是，固安縣政府成立園區(qū)管委會，負責(zé)重大事項決策，制定規(guī)范標準，提供政策支持，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)價格質(zhì)量進行監(jiān)督。同時，固安縣政府與華夏幸福合作成立發(fā)展公司，公司注冊資本金與項目開發(fā)資金由華夏幸福投入，公司作為投資和開發(fā)主體，負責(zé)園區(qū)設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、維護等。項目完成后，政府按照協(xié)議約定回購公司提供的服務(wù)。這種做法，最大的亮點就是政府提供服務(wù)，公司做好市場，相互補充、互相完善，實現(xiàn)良性發(fā)展。

二是緊緊抓住了市場化運作的關(guān)鍵點。固安縣政府與華夏幸福強強聯(lián)合，優(yōu)勢互補，激發(fā)了市場活力，優(yōu)化了資源配置，破解了前期投入大量資金等瓶頸問題。首先是抓了園區(qū)高定位這個關(guān)鍵點，固安工業(yè)園區(qū)成立之初，華夏幸福投入3000多萬元，聘請全球頂級規(guī)劃公司，借鑒全球園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，確立了“產(chǎn)城共建”的發(fā)展理念，以人為核心，著眼打造宜居宜業(yè)的產(chǎn)業(yè)新城，推動產(chǎn)業(yè)、城市融合發(fā)展。其次是有效破解了瓶頸制約這一核心難題。華夏幸福采用市場化運營，累計投入近200億元進行園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，不僅實現(xiàn)了園區(qū)路、水、電、氣、訊等“十通一平”，而且還建成了公園、廣場、展館、教育、醫(yī)療、文體等一批高端公共服務(wù)配套設(shè)施，成為京南地區(qū)基礎(chǔ)條件優(yōu)越的投資寶地，大大提升了重大產(chǎn)業(yè)項目入駐園區(qū)的承載能力。

三是共同走好精準招商、優(yōu)化服務(wù)兩步棋。企業(yè)有招商優(yōu)勢，然而好商招進來了，必須要有過硬的服務(wù)團隊做保障。華夏幸福擁有近千人的專業(yè)招商團隊。企業(yè)招進來，服務(wù)就要立即跟上，固安縣建立了政企對接服務(wù)中心，搭建了投資服務(wù)、人力保障、金融支撐等一系列服務(wù)平臺，通過政企對接、銀企懇談、資本干預(yù)等方式，努力破解企業(yè)發(fā)展中的融資難、用工難、高端人才留住難等各類問題，全程為入?yún)^(qū)企業(yè)提供生產(chǎn)生活“雙無憂”的保姆式服務(wù)。

四是有效建立了政府和企業(yè)收益回報和風(fēng)險共擔(dān)機制。固安工業(yè)區(qū)的收益回報機制采用政府付費和使用者付費相結(jié)合的方式，由縣政府以園區(qū)內(nèi)的稅收、土地使用權(quán)出讓、非稅及專項收入等地方留存部分，作為政府購買服務(wù)的付費。華夏幸福的資本利潤回報，以園區(qū)增量財政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險。華夏幸福以公司經(jīng)營園區(qū)的效果回收成本并獲取盈利，承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)等方面的風(fēng)險。

固安工業(yè)園帶來的啟示

從固安工業(yè)園區(qū)看，成功的關(guān)鍵主要是政府與企業(yè)雙方要懷有巨大誠意，最終找到雙方都能認可的結(jié)合點，并取得雙贏和多贏結(jié)果，從這方面看，有以下啟示：

一是縣級政府的PPP項目應(yīng)開門納諫，吸引企業(yè)關(guān)注。目前，多數(shù)縣級政府建立的PPP項目庫主要由縣級財政部門主導(dǎo)，在運作過程中，肯定會受到資金、規(guī)模、場地的限制，如果選擇的項目沒有什么發(fā)展前景，企業(yè)看不到贏利，就無法獲得民營企業(yè)的關(guān)注，從而就使得縣級政府確定的項目沒有辦法落地。所以，縣級政府PPP項目立項之初，必須開通反饋渠道，公開競爭，擇優(yōu)納賢，與優(yōu)質(zhì)企業(yè)真誠溝通，反復(fù)對接，才有可能啟動PPP項目建設(shè)。

二是縣級政府應(yīng)通過各項政策規(guī)定，確保投資主體的合法權(quán)益。縣級政府代表公共利益，但同時必須保證企業(yè)投資主體的地位。在加強監(jiān)管的同時，最重要的是通過制定相應(yīng)政策確保企業(yè)合法權(quán)益。項目啟動初期，政府必須主動作為，將企業(yè)扶上馬，并且要送一程。工作中可以采取負面清單管理模式，改革企業(yè)投資項目核準制，減少行政許可和審批，加快開放步伐，最大限度縮小企業(yè)投資項目核準范圍，進一步放寬市場準入。

三是縣級政府應(yīng)建立操作執(zhí)行層面的規(guī)范，確保雙方利益，風(fēng)險共擔(dān)、風(fēng)雨同舟。PPP項目運營時間長，利益相關(guān)方多，收益分配復(fù)雜，制定適合縣域PPP項目的財政管理辦法、操作指南、標準體系、標準化合同范文等各種規(guī)范?？h級政府管理做到既不缺位，又不越權(quán)，政企雙方都知道做什么？怎么做？縣級政府主動承擔(dān)政治、法律等方面的風(fēng)險，企業(yè)和社會資本要承擔(dān)融資、經(jīng)營等方面風(fēng)險，雙方擰成一股繩，共同建立公平合理的風(fēng)險共擔(dān)機制。

四是縣級政府應(yīng)積極建立PPP項目引導(dǎo)資金，鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與。政府引導(dǎo)基金最主要作用是通過杠桿作用撬動社會資金的投入。比如縣級政府設(shè)立10億元PPP資金投向PPP項目，至少可以帶動同倍1：1社會資本投入。也就是PPP資金將達20億元，按資本金比例20%計算，可以撬動5倍也就是100億的投資。同時政府的引導(dǎo)資金還可為PPP項目增加信用等級，金融機構(gòu)對項目的貸款利率可以降低數(shù)個百分點，能大大降低融資成本?？h級政府要利用多種渠道，積極引導(dǎo)財務(wù)公司、投資公司、風(fēng)險投資等各類新型金融業(yè)態(tài)的參與，提高PPP引導(dǎo)資金的運作效率。

五是縣級政府應(yīng)未雨綢繆，建立起進得來、辦得好、退得出去的有效工作機制。PPP模式本身是一種市場化機制，既然是市場化，就應(yīng)該有買有賣，有進有出，來去自由。建立完善的社會資本退出機制，有助于發(fā)揮市場機制作用，整合資源，優(yōu)勝劣汰，打消社會資本的顧慮，使他們更積極地參與到PPP項目中來。據(jù)統(tǒng)計，PPP項目的運營期限一般為10至30年，遠遠超過企業(yè)的平均生存時間。從世界范圍來看，在經(jīng)濟與合作組織的10個成員國內(nèi)，不足50% 的企業(yè)能夠生存7年以上，近40% 的企業(yè)壽命不超過2年。美國有62%的企業(yè)壽命不超過5年，能存活50年的企業(yè)只有2%。從國內(nèi)來看，根據(jù)2013年9月發(fā)布的《全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告》，我國大部分行業(yè)企業(yè)的危險期是在成立后的第3年。如何提前應(yīng)對企業(yè)社會資本退出對政府方利益造成損害，成為一項課題。這就要求縣級政府按照資本市場的發(fā)展規(guī)律，允許PPP社會資本在不損害項目正常運轉(zhuǎn)前提下，充分利用區(qū)域股權(quán)交易市場，新三板市場等資本市場，實現(xiàn)低成本、高收益的正常退出。endprint