淺析政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉文敬

一、政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）對(duì)審計(jì)項(xiàng)目介入時(shí)點(diǎn)的把握不準(zhǔn)確

目前，我國(guó)政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)存在的主要問(wèn)題為，審計(jì)切入時(shí)點(diǎn)把握不準(zhǔn)確，時(shí)效性差。按介入時(shí)點(diǎn)不同，把政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)劃分全程介入式跟蹤審計(jì)、適時(shí)介入式跟蹤審計(jì)和重點(diǎn)介入式跟蹤審計(jì)三種類(lèi)型。全程介入式跟蹤審計(jì)由于期間跨度大，耗用人力多，加之政策的執(zhí)行范圍廣，適用性不強(qiáng)；適時(shí)介入式和重點(diǎn)介入式比較適用政策跟蹤審計(jì)，而難點(diǎn)是“適時(shí)、重點(diǎn)”難以把握。由于政策發(fā)揮作用有一定的時(shí)滯性，過(guò)早介入會(huì)因政策的執(zhí)行效果性不理想，而使決策者加大政策，進(jìn)而急功近利；介入過(guò)遲，政策環(huán)境時(shí)過(guò)境遷，政策不可逆轉(zhuǎn)，損失、浪費(fèi)無(wú)法挽回，失去了跟蹤的意義。

（二）對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效的審計(jì)關(guān)注不足

政策執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)注于政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性。從目前我國(guó)的情況看，遵循性審計(jì)仍然是政策執(zhí)行審計(jì)的主要內(nèi)容，而績(jī)效審計(jì)方面，由于不同政策實(shí)施領(lǐng)域的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的差異，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的難以確定，成為制約我國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展的最主要的因素。因而，對(duì)政策執(zhí)行情況經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)實(shí)施必然會(huì)重視不夠，側(cè)重不足。

（三）對(duì)政策本身的科學(xué)性、合理性的審計(jì)較少涉及

政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過(guò)特定的組織形式，采取相應(yīng)的手段和措施實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程。政策是面向未來(lái)的，其實(shí)施過(guò)程不可逆轉(zhuǎn)，所產(chǎn)生的效果可能符合政策制定的初衷，也可能背離其愿望。這就要求在政策跟蹤審計(jì)中，明確政策預(yù)期，對(duì)未來(lái)政策環(huán)境及政策對(duì)象的變化狀況有所把握，對(duì)政策制定本身的問(wèn)題，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和隱患進(jìn)行研判，充分評(píng)估其不確定性。目前，審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容更多的側(cè)重在政策的執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行效果上，對(duì)政策本身的科學(xué)性和合理性的評(píng)價(jià)成為審計(jì)監(jiān)督的盲點(diǎn)。

（四）審計(jì)技術(shù)方法在審計(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用較為欠缺

一項(xiàng)政策的出臺(tái)會(huì)涉及眾多實(shí)施部門(mén)，也會(huì)涉及眾多直接或間接受影響的人群，因政策涉及部門(mén)或人員所處角度不同，往往對(duì)政策的評(píng)價(jià)會(huì)有完全相反的結(jié)論。審計(jì)人員的職業(yè)判斷，需要建立在審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和運(yùn)用科學(xué)的分析方法基礎(chǔ)之上。目前，審計(jì)人員對(duì)數(shù)據(jù)的相關(guān)分析，大多建立在單純的比較法、比率法和趨勢(shì)法分析法的基礎(chǔ)上，而通過(guò)建立數(shù)學(xué)模型等方法進(jìn)行回歸分析和因子分析等審計(jì)方法，在審計(jì)分析中很少應(yīng)用。

（五）審計(jì)資源不足制約著審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展，增加了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)具有的突出特點(diǎn)：一是系統(tǒng)性，跟蹤審計(jì)通常涉及審計(jì)事項(xiàng)決策、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性；二是長(zhǎng)期性，審計(jì)事項(xiàng)時(shí)間跨度較長(zhǎng)，不能通過(guò)一次審計(jì)實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，需要對(duì)審計(jì)事項(xiàng)實(shí)施全程跟蹤的連續(xù)審計(jì)程序；三是階段性，不同階段的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法、審計(jì)處理等存在明顯差異；四是建設(shè)性，跟蹤審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，最大限度地發(fā)揮建設(shè)性作用；五是時(shí)效性，跟蹤審計(jì)不同階段對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方法的調(diào)整都有時(shí)效性要求，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改要明確時(shí)效性，審計(jì)報(bào)告和審計(jì)公告也要強(qiáng)調(diào)時(shí)效性；六是開(kāi)放性，跟蹤審計(jì)要最大限度地發(fā)揮作用，必須提高審計(jì)工作的開(kāi)放性。

二、完善政策執(zhí)行情況跟蹤審計(jì)的對(duì)策

（一）科學(xué)論證政策跟蹤審計(jì)的切入點(diǎn)

政策跟蹤審計(jì)時(shí)點(diǎn)的選擇決定了審計(jì)方式、組織形式和介入深度、力度的選擇。按照政策真正落實(shí)、發(fā)揮作用、產(chǎn)生效果的時(shí)間不同，因地制宜，選擇不同的介入時(shí)點(diǎn)：一是對(duì)于周期短、見(jiàn)效快的政策，應(yīng)當(dāng)在政策出臺(tái)的較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，以及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，盡早加以調(diào)整；二是對(duì)于涉及民生的政策在公布后、實(shí)施前甚至在醞釀階段就可能會(huì)產(chǎn)生較大的反響，需要審計(jì)提前介入、關(guān)口前移，比較適合采用審計(jì)調(diào)查的方式；三是對(duì)于周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的政策，特別是事關(guān)國(guó)家宏觀發(fā)展全局的重大經(jīng)濟(jì)政策，不能只進(jìn)行一次審計(jì)，而更應(yīng)密切關(guān)注政策的實(shí)施情況以及環(huán)境的變化情況，綜合考慮影響政策發(fā)揮效應(yīng)的多方面因素，分階段、分時(shí)期選取多個(gè)時(shí)點(diǎn)介入。

（二）合理評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的管理績(jī)效

政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)最大的特點(diǎn)、最高的層次應(yīng)當(dāng)是績(jī)效審計(jì)，即評(píng)價(jià)政策執(zhí)行情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。它應(yīng)當(dāng)是一種能夠有效容納績(jī)效審計(jì)內(nèi)容的審計(jì)方式，通過(guò)對(duì)整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，進(jìn)而影響政府決策。跟蹤審計(jì)從根源上說(shuō)就是績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，要實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的方式方法，其審計(jì)目的、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)結(jié)果、審計(jì)建議都具有明顯的績(jī)效性特征。審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展跟蹤審計(jì)時(shí)，已經(jīng)不僅僅局限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)模式，而是進(jìn)行了擴(kuò)展，政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性是跟蹤審計(jì)中最重要審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）客觀評(píng)估政策本身的科學(xué)性

常規(guī)的審計(jì)通常是以既定的政策目標(biāo)為前提，關(guān)注政策的執(zhí)行情況和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并不質(zhì)疑政策目標(biāo)本身，而政策評(píng)估有時(shí)需要對(duì)政策目標(biāo)本身提出質(zhì)疑。跟蹤審計(jì)可以分階段地、客觀地評(píng)估政策本身的科學(xué)性，由于信息不對(duì)稱(chēng)，政策在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)反饋不及時(shí)和反饋信息失真的問(wèn)題，影響政策制定者對(duì)政策本身及政策執(zhí)行力的判斷。審計(jì)部門(mén)可以通過(guò)跟蹤審計(jì)在第三方公正的立場(chǎng)上，對(duì)政策本身的科學(xué)性持續(xù)地、分階段地、有側(cè)重地進(jìn)行評(píng)估，將執(zhí)行中存在的偏差反饋給決策者，作為修正決策的依據(jù)。如此不斷地審計(jì)循環(huán)，達(dá)到對(duì)政策的動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)。

（四）大膽應(yīng)用數(shù)據(jù)分析方法

將數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析方法應(yīng)用于政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)，并拓寬其分析面，應(yīng)當(dāng)是審計(jì)分析的一項(xiàng)重要內(nèi)容。政策的出臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等諸多因素產(chǎn)生影響，對(duì)其客觀、公正的評(píng)價(jià)可以采用大量的數(shù)據(jù)分析方法，除常用的趨勢(shì)分析法、比率分析法和時(shí)間序列分析法外，可以大膽采用實(shí)證分析中的回歸分析法和因子分析法。

（五）有效整合審計(jì)資源

整合審計(jì)資源是指圍繞一定的審計(jì)工作目標(biāo)，對(duì)審計(jì)資源各要素進(jìn)行整理、組合的過(guò)程。其目的是為了更加充分、有效地發(fā)揮審計(jì)組織的職能作用。整合包括兩個(gè)方面的含義：一是提高各構(gòu)成要素自身的效能；二是搞好各要素之間的科學(xué)配比。整合審計(jì)資源所追求的目標(biāo)，是在提高各構(gòu)成要素自身效能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)構(gòu)效益。

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[3]張勇.公共受托責(zé)任論下政府跟蹤審計(jì)有關(guān)問(wèn)題的探討[J].財(cái)會(huì)研究，2012，14.