皖江城市帶各地之間基本公共服務(wù)均等化研究

趙志芳

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院 政法教學部，安徽 蕪湖 241002）

2010年1月12日，國務(wù)院正式批復(fù)《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，安徽沿江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。皖江城市帶包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八個地級市，以及巢湖市（縣級）、六安市的金安區(qū)和舒城縣，共59個縣（市、區(qū)）。為了更好地承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建設(shè)高水平承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集中區(qū)，示范區(qū)應(yīng)致力于推進基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，確保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進行。

一、推進皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的意義

基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。本文所指的基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容主要包括：基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共衛(wèi)生、公共教育等?！锻罱鞘袔С薪赢a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》是國內(nèi)唯一以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主題的區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)各地之間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化具有重要意義。

首先，推進皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于緩解社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展。近年來，皖江城市帶憑借著優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢以及自然資源與人力資源稟賦，市場經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，已然成為中部崛起的中堅力量。但是，市場經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展與社會領(lǐng)域發(fā)展不相協(xié)調(diào)，片面注重市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果導致出現(xiàn)了很多社會問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，貧富差距越來越大，上學難、看病難、就業(yè)難、安居難已經(jīng)成為很多老百姓每天頭痛的事，這些不和諧的因素，危害整個社會的安定。政府作為公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)該通過實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，讓人民共享改革發(fā)展成果，使得學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，這是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現(xiàn)社會公平的迫切需要。

其次，推進皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于吸引人才，拉動投資，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。皖江城市帶承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，必然面臨需要更多的人力資源和更多的招商引資。隨著生活水平的提高，勞動力在選擇打工地時，將會更多考慮小孩上學、醫(yī)療設(shè)施、房價等因素，如果這些基本需求得不到滿足，是很難吸引勞動力的流入。一旦出現(xiàn)勞動力短缺，一方面會直接提升人力成本，另一方面也會耽誤產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進程。除了勞動力，招商引資是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中必要的舉措。投資者在考慮投資地時，將會更多的考慮當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施如道路、水電等基本供給。因此，只有實現(xiàn)了皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化，才能吸引更多的勞動力和投資，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

再次，推進皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化有利于擴大消費需求。在美國次貸危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機等國際經(jīng)濟形勢低迷的情形下，拉動國內(nèi)消費需求成為經(jīng)濟增長的重點。截至2010年末，皖江城市帶擁有3079萬人，占全省人口的45.1%，潛藏著巨大的消費市場。要想挖掘消費市場，就要解決人們的后顧之憂，現(xiàn)在中國高儲蓄率，主要在于社會保障系統(tǒng)不健全，人們對未來的子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療存在擔憂，不敢也不愿消費。如果政府能夠提供足夠優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)公共服務(wù)，將會提振人們的消費信心，優(yōu)化消費環(huán)境，進而提升消費水平。

二、皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

本文是從皖江城市帶區(qū)域內(nèi)各地之間差別視角來研究基本公共服務(wù)均等化水平，所有數(shù)據(jù)來源于《2011安徽統(tǒng)計年鑒》。根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性和可比性，主要涵蓋的城市包括合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城八個地級市，以及巢湖市（縣級）。

在相關(guān)學者研究的基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了1個一級指標，4個二級指標，并在每個二級指標下設(shè)有2到3個三級指標[1]，如下表所示：

表1：基本公共服務(wù)均等化水平評估指標體系

（一）皖江城市帶各地公共衛(wèi)生服務(wù)均等化評估

基本公共衛(wèi)生均等化是指政府按照公平、公正的原則為社會公眾提供基本的、大致均等的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)。

表2：皖江城市帶各地每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員表單位：張/萬人、人/萬人

從表中可以看出，皖江城市帶區(qū)域每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)及衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最多的城市是銅陵，其次是合肥、蕪湖，最少的是滁州、安慶；每萬人擁有衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)最多達53張/萬人，最少的是24張/萬人；每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最多達63人/萬人，最少的是26人/萬人。如果考慮到醫(yī)生、護士的職業(yè)素質(zhì)以及病床利用率等方面，差距越大。

（二）皖江城市帶各地社會保障服務(wù)均等化評估

社會保障服務(wù)均等化是指居民應(yīng)當不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地享有對基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老和社會救助的基本權(quán)利，并能夠?qū)崿F(xiàn)機會均等和結(jié)果平等。

表3：皖江城市帶各地基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險及新型農(nóng)合參保率表單位：%、%、%

從表中可以看出，基本醫(yī)療參保人數(shù)占全市人口總數(shù)比例最高的依次是銅陵、馬鞍山、合肥，最低的是巢湖、安慶，差距接近于6倍；基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)占全市人口總數(shù)比例最高的依次是馬鞍山、銅陵、合肥，最低的是巢湖、池州，差距也接近于6倍；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率達到100%的有銅陵、馬鞍山、合肥三個城市，巢湖新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保率最低只有95.6%，但總體差距不大。

（三）皖江城市帶各地基礎(chǔ)設(shè)施均等化評估

基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化是指居民應(yīng)享有大致均等的物質(zhì)工程設(shè)施，如水、電燃氣、公路、車輛等公共設(shè)施。

表4：皖江城市帶各地用水普及率、燃氣普及率及每萬人擁有公共交通車輛表單位：%、%、臺/萬人

從表中數(shù)據(jù)可以看出，城市用水普及率最高達到100%的有馬鞍山、蕪湖兩個城市，較低的是安慶、巢湖；城市燃氣普及率最高達到100%的有馬鞍山、蕪湖，較低的是池州、宣城；每萬人擁有公共交通車輛最高的是合肥，其次是馬鞍山、蕪湖，最少的是池州、安慶，差距接近于2倍，如果考慮車輛的利用率，差距更大。

（四）皖江城市帶各地基礎(chǔ)教育均等化評估

基礎(chǔ)教育均等化是指基礎(chǔ)教育資源在各地區(qū)進行合理分配，保證受教育者獲得相對公平的教育機會與權(quán)利。每個教師負擔的學生數(shù)即人均生師比，是反映教育水平的指標之一。

表5：皖江城市帶各地職業(yè)中學生師比、幼兒園生師比表

從表中可以看出，職業(yè)中學生師比最低的是宣城，達到22.7，其次是安慶、合肥，最高的是馬鞍山，為108.5，差距近約5倍；幼兒園生師比最低的是蕪湖，其次是合肥、馬鞍山，最高的是安慶，差距接近于3倍。需要說明的是，人均生師比這一指標僅能部分反映出各地的教育供給質(zhì)量，而并沒有考慮到各地的師資隊伍狀況以及教學條件等。

經(jīng)過以上分析，皖江城市帶各地基本公共服務(wù)出現(xiàn)非均等化的現(xiàn)象，銅陵、合肥、蕪湖、馬鞍山基本公共服務(wù)相對較好，而安慶、滁州、池州、巢湖基本公共服務(wù)相對較差。

三、實現(xiàn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均等化的對策建議

皖江城市帶作為承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地，其實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有利于形成強大的產(chǎn)業(yè)聚集地，對實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的均衡發(fā)展具有重要意義。針對目前基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象，本文提出了以下對策建議。

（一）各地政府應(yīng)提高基本公共服務(wù)意識，建設(shè)公共服務(wù)型政府

由于公共物品的非排他性、非競爭性，基本公共服務(wù)供給的主體是政府，而政府又是由人所構(gòu)成的，這就意味著基本公共服務(wù)的提供存在很大的主觀性。皖江城市帶各地的經(jīng)濟發(fā)展水平較全國而言，相對較弱，這就意味著它們自身具有很強的經(jīng)濟發(fā)展沖動，往往容易重視眼前經(jīng)濟利益，而較少考慮對長期發(fā)展有重要意義的基本公共服務(wù)。因此，這些地區(qū)的政府更需強化公共服務(wù)意識，加強政府履行社會管理和公共服務(wù)的職能保障，全面建設(shè)公共服務(wù)型政府。首先，為保證政府公共服務(wù)職責的更好發(fā)揮，要建立公共服務(wù)的績效評價指標體系和監(jiān)督問責機制。其次，基本公共服務(wù)的提供應(yīng)考慮公眾的需求，著力提高公眾滿意度。應(yīng)將公眾對政府公共服務(wù)的評價體系納入政府績效考核中，這不僅能夠?qū)膊块T的行為起到約束和引導作用，而且有利于提高基本公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。

（二）皖江城市帶應(yīng)確定基本公共服務(wù)范圍，建立基本公共服務(wù)標準

任何事情的有序開展都離不開良好的計劃方案。為了有目的、有計劃的實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，皖江城市帶各地政府應(yīng)就基本公共服務(wù)的范圍、種類、標準等進行討論，在充分溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，就各類基本公共服務(wù)的量化指標達成區(qū)域共識。首先，各地應(yīng)編寫基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：統(tǒng)一的社會保障標準；統(tǒng)一的公共衛(wèi)生標準，如設(shè)備以及人員配備等；統(tǒng)一的基礎(chǔ)教育標準等。其次，各地根據(jù)規(guī)劃，分階段完成量化指標任務(wù)。通過規(guī)劃執(zhí)行，監(jiān)督和檢查基本公共服務(wù)均等化政策執(zhí)行情況和實施情況，針對存在的問題，改進和完善相關(guān)的制度安排。通過執(zhí)行結(jié)果，也為政府績效考核提供了量化標準。

（三）引入市場機制，促進基本公共服務(wù)供給多元化

自20世紀70年代開始，西方公共服務(wù)多元化供給理論相繼出現(xiàn)。政府不再是公共服務(wù)的唯一供給者，私營組織、第三部門等是可以在某些公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重要的供給作用并顯著提高其供給效能的。不同供給領(lǐng)域配置合理的供給主體，有利于提高供給效能。建議針對純公共產(chǎn)品，如保障人的基本生存權(quán)和公共安全的服務(wù)，以及基本非盈利型服務(wù)、市場不愿投入但社會必需的服務(wù)、政府具有供給責任和優(yōu)勢的服務(wù)，均應(yīng)主要由政府提供。針對準公共產(chǎn)品，滿足人的發(fā)展權(quán)和公眾生產(chǎn)生活環(huán)境需要的服務(wù)，以及具有盈利型的服務(wù)，應(yīng)利用市場資源配置優(yōu)勢，通過市場化方式來供給?；A(chǔ)公共服務(wù)主體的多元化，打破了產(chǎn)品供給的單一集權(quán)格局，形成競爭的多元權(quán)力中心，從而擺脫了公共產(chǎn)品單純由政府提供而導致不足的困境，有利于實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化[2]。

（注：本文系安徽省教育廳人文社會科學研究項目《實現(xiàn)皖江城市帶基本公共服務(wù)均衡化的實證研究》階段性成果，項目號：SK2012B190）

[1]馬昊，曾小溪.我國基本公共服務(wù)均等化的評價指標體系構(gòu)建——基于東中西部代表省份的實證研究[J].江漢論壇，2011，（11）.

[2]尹華，朱明仕.論我國公共服務(wù)供給主體多元化協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建[J].經(jīng)濟問題探索，2011，（7）.