還權(quán)賦能:農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革路徑選擇——以佛山市南海區(qū)土地股份合作制為例

程 宇

（珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院 公共管理系，廣東 珠海 519000）

土地問(wèn)題是農(nóng)村的重大問(wèn)題，土地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。十八大報(bào)告提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化將成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要推動(dòng)力。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必然涉及土地產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)重要問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)如何改革，土地如何流轉(zhuǎn)，這不僅關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也涉及到成千上萬(wàn)農(nóng)民的安生之根和社會(huì)穩(wěn)定。本文以佛山市南海區(qū)20多年來(lái)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為例，試圖呈現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、使用、收益分配等方面具有代表性的地權(quán)改革過(guò)程，以期為城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的農(nóng)村集體土地改革提供有益的思考。

一、所有權(quán)與使用權(quán)的分離

理解中國(guó)土地制度要回溯到建國(guó)之初，當(dāng)時(shí)的土地產(chǎn)權(quán)制度已注定中國(guó)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在全世界來(lái)講都將是獨(dú)一無(wú)二的?！按蛲梁馈⒎痔锏亍背闪水?dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)起革命贏得政權(quán)的口號(hào)，通過(guò)這樣的政治運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民分得了自己的“一畝三分地”。但由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的制約、國(guó)家開(kāi)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展的需要，農(nóng)村的土地經(jīng)歷了初級(jí)社、高級(jí)社和人民公社時(shí)期。至此以后，原本允許農(nóng)民擁有私人土地的制度演變?yōu)檗r(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民的土地全部交由農(nóng)村集體，這是一種集土地所有權(quán)和使用權(quán)于一體的農(nóng)地制度安排。但這樣的土地制度安排并沒(méi)有激發(fā)起農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，甚至在有些地方還出現(xiàn)了食不果腹的現(xiàn)象。到20世紀(jì)70年代末，從安徽省小崗村開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村自下而上地開(kāi)始探索新的土地制度，即后來(lái)在農(nóng)村普遍實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在維持所有權(quán)不變的情況下實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離。這也就預(yù)示著依靠“承包合約”，[1]農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利從集體所有的土地公有制中“生長(zhǎng)”了出來(lái)，農(nóng)民獲得了初步的土地使用權(quán)和土地收益權(quán)。之所以說(shuō)是初步的，是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地的使用僅限于農(nóng)業(yè)用途，所獲得的收益也僅來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是當(dāng)時(shí)在全國(guó)普遍實(shí)行的農(nóng)村土地制度，而本文所關(guān)注的佛山南海卻因?yàn)楫?dāng)?shù)氐莫?dú)特環(huán)境，農(nóng)村的土地制度安排具有了地方性知識(shí)，也從此走上了一條獨(dú)具地區(qū)特色的農(nóng)村土地制度改革之路。

1983年中共中央發(fā)出了第二個(gè)1號(hào)文件，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的基本方式。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革由原先自下而上的自發(fā)行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙碌恼咝园才?。[2]因此，南海也根據(jù)中央的部署，在1983年下半年開(kāi)始全面推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并于1984年年中基本完成。但由于當(dāng)時(shí)在珠江口西岸普遍采用的是傳統(tǒng)的“?；~(yú)塘”的生產(chǎn)方式，與家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)方式有沖突，因此南海并沒(méi)有對(duì)基塘實(shí)行分田到戶(hù)，而在1988年全國(guó)普遍開(kāi)始推行第一輪土地延包時(shí)，廣東省政府才對(duì)農(nóng)民的這種做法給予充分地肯定，提出在“桑基魚(yú)塘”地區(qū)可以將土地按戶(hù)按人無(wú)償分包改為集中有償分包。[3]隨著大量的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民開(kāi)始將有償投包的范圍由基塘逐步擴(kuò)大到所有的農(nóng)地，沒(méi)有采取“大包干”式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)形式，采用的是投包經(jīng)營(yíng)的方式。1991～1992年，土地有償承包的試驗(yàn)在南海全面推開(kāi)，1992年以后南海的一些鎮(zhèn)又開(kāi)始將農(nóng)地有償承包改為有償投包。[4]由于大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)村撂荒現(xiàn)象比較普遍，于是南海農(nóng)村集體又將分散在農(nóng)戶(hù)手中的土地集中統(tǒng)一進(jìn)行有償投包。這也是農(nóng)民以土地入股到村集體經(jīng)濟(jì)組織的最初形式，為南海走向農(nóng)村土地股份制改革埋下了伏筆。這時(shí)的土地制度在合約安排上與全國(guó)其他農(nóng)村普遍實(shí)行的“大包干式”家庭承包經(jīng)營(yíng)制明顯不同，這就是在前面所提到的南海農(nóng)村土地制度的“獨(dú)特基因”。全國(guó)其他地方普遍實(shí)行的“大包干式”家庭承包經(jīng)營(yíng)制形成的是一種村集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)民擁有只能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地承包使用權(quán)以及土地收益權(quán)的合約結(jié)構(gòu)。而在南海的這種投包經(jīng)營(yíng)方式中，農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)形式上有了更進(jìn)一步的推進(jìn)，可以通過(guò)投包經(jīng)營(yíng)獲得直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的土地收益，這也形成了土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的最初形式。但根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村用地可以流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓?zhuān)?，但是只能用于農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這也就是說(shuō)，農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)是極為有限的，是受到限制的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，或是完整的產(chǎn)權(quán)束部分殘缺的制度安排。這樣的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排在面對(duì)工業(yè)化、城市化發(fā)展的要求時(shí)，勢(shì)必需要通過(guò)不斷地調(diào)整界定模糊而又殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。

二、轉(zhuǎn)讓權(quán)剝離

1992年鄧小平“南巡講話(huà)”之后，我國(guó)全面的改革開(kāi)放正式拉開(kāi)帷幕。在這一浪潮之下，高速工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要更多的非農(nóng)用地，南海市①也提出“六個(gè)輪子”一起發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的思路，形成了“村村冒煙”的布局，對(duì)土地的需求量也日益增大。在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑之下，南海農(nóng)村集體要么將建設(shè)用地直接出租，要么建設(shè)廠房、物業(yè)出租，其土地利用方式發(fā)生了改變，不再僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地要素的價(jià)值也隨之發(fā)生了變化，農(nóng)民獲得的不僅僅是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，還包括因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展所獲得的土地增值收益。但是，我國(guó)《土地管理法》（1998年）規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；《土地管理法》修訂案（2004年）規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)”。我國(guó)相關(guān)法律還規(guī)定，只有國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。這些法規(guī)意味著農(nóng)村集體不具有直接讓集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，農(nóng)村集體建設(shè)用地也不能像國(guó)有土地那樣“同地同價(jià)同權(quán)”。但面對(duì)巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑，理性的村集體和農(nóng)民選擇了要么借著村集體名義自己興辦企業(yè)，或借土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式共同辦企業(yè)的形式將農(nóng)村建設(shè)用地提供給企業(yè)使用，要么堂而皇之的直接出租建設(shè)用地，或建設(shè)物業(yè)廠房招租。這就意味著雖然從國(guó)家法律層面來(lái)看，這種村集體直接經(jīng)營(yíng)土地的方式不被法律允許，但農(nóng)村集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)已經(jīng)存在。高速工業(yè)化和改革開(kāi)放的大潮刺激了市場(chǎng)對(duì)土地的需求，也預(yù)示著之前法律所限定的農(nóng)民對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)價(jià)值開(kāi)始凸顯。隨著工業(yè)化的進(jìn)一步推進(jìn)，城市化的發(fā)展以及政府可供應(yīng)的建設(shè)用地日益緊缺，這部分合理但不合法的“集體建設(shè)用地”必須獲得相應(yīng)的權(quán)利，才能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求。為此，2005年廣東省政府出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范，事實(shí)上存在已久的不合法農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)終于獲得了地方性法律的支持。

然而，雖然這部地方性法規(guī)規(guī)定了農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛泻戏ǖ霓D(zhuǎn)讓權(quán)，但這一權(quán)利也是受到限制的。該辦法規(guī)定，“集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押”，但“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”。也就是說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地還沒(méi)有像國(guó)有建設(shè)用地那樣完全實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)同權(quán)”。并且從筆者實(shí)際的調(diào)查來(lái)看，南海的村集體或村民并不愿意將土地抵押出去，他們認(rèn)為這樣風(fēng)險(xiǎn)很大，并且也沒(méi)有銀行愿意做這樣的土地抵押貸款，即使有銀行同意貸款，如果出現(xiàn)企業(yè)卷款“跑路”，法院也不會(huì)支持村集體或村民起訴。這就預(yù)示著我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的確權(quán)之路還將繼續(xù)，唯如此才能為工業(yè)化和城市化發(fā)展提供更多的用地渠道，并遏制因政府征地而導(dǎo)致的社會(huì)成本攀升，從而讓農(nóng)民也能分享工業(yè)化和城市化的土地增值收益。

三、土地收益分配權(quán)確定

隨著集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，不管這種流轉(zhuǎn)是事實(shí)上本已發(fā)生的不合理但卻合法的行為，還是由地方性法規(guī)事后追認(rèn)其合法的行為，農(nóng)民對(duì)土地都擁有了轉(zhuǎn)讓權(quán)、處置權(quán)。隨之而來(lái)的就是經(jīng)由土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益該如何分配、哪些人可以獲得收益等問(wèn)題。

1992年，羅村鎮(zhèn)下柏行政村把股份合作制引入到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制中，首先推行農(nóng)村土地股份合作制的試點(diǎn)。實(shí)行股份合作制時(shí)，村民把已經(jīng)分包到戶(hù)的土地和集體組織的其他財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一集中到行政村的農(nóng)業(yè)發(fā)展股份有限公司。從1993年開(kāi)始，南海區(qū)全面推廣農(nóng)村股份合作制改革，村民以土地入股，將集體財(cái)產(chǎn)及土地折成股份，按股份獲得經(jīng)營(yíng)收益。這樣就將農(nóng)民的土地承包權(quán)改為了股權(quán)，并拉開(kāi)了南海農(nóng)村股份合作制改革的序幕。至此，南海形成了獨(dú)具特色的農(nóng)地使用和流轉(zhuǎn)模式，也就是被業(yè)界所稱(chēng)為的“南海模式”。

土地經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域，土地要素的價(jià)值必然發(fā)生改變，從中也就產(chǎn)生了更多的土地收益。那么，這部分土地收益該如何分配呢？這一過(guò)程涉及到清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、成員界定、股權(quán)配置和股權(quán)流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。南海的具體做法是:

（一）清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化

首先要理清村集體有哪些資產(chǎn)、多少資產(chǎn)，然后再將這些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體界定到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在南海，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分為兩個(gè)層級(jí):村一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社）和組一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)社）。最初南海決策層的設(shè)計(jì)方案是:在村一級(jí)的經(jīng)聯(lián)社和組一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社實(shí)現(xiàn)兩級(jí)配股，經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社存在股權(quán)關(guān)系。但由于歷史原因和農(nóng)民的意愿，組一級(jí)經(jīng)濟(jì)社的實(shí)力更強(qiáng)，在南海的大多數(shù)地區(qū)，土地資源主要掌握在組一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社手中。經(jīng)聯(lián)社只擁有少量資產(chǎn)，或向經(jīng)濟(jì)社以購(gòu)買(mǎi)或租用土地的方式獲得土地，這樣使得經(jīng)聯(lián)社和經(jīng)濟(jì)社由原來(lái)的股權(quán)合作關(guān)系實(shí)際變成了租賃關(guān)系。隨著工業(yè)化的推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，政府希望土地集中和集約利用，成片的規(guī)?；?jīng)營(yíng)變得更為迫切。因此，南海政府一直希望壯大股份聯(lián)社，推行“一村一社”，便于集中成片地利用土地。2003年，南海推行“并社”改革；2008年，南海又制定了《深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制改革試點(diǎn)工作的實(shí)施方案》，理順 “一隊(duì)多社”、“明社暗隊(duì)”的關(guān)系。這也就是2008年兩確權(quán)的內(nèi)容之一，即“農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)”。但事實(shí)表明，這只是政府的一廂情愿，村民更愿意選擇“一隊(duì)一社”。時(shí)至今日，清產(chǎn)核資的工作并未停止，2012年夏，南海區(qū)政府又開(kāi)始了新一輪的集體資產(chǎn)確認(rèn)，辦理各類(lèi)產(chǎn)權(quán)證件，設(shè)立臺(tái)賬登記造冊(cè)。確定這些集體資產(chǎn)的總量之后，由于集體資產(chǎn)交易中存在不公開(kāi)透明等問(wèn)題，村民質(zhì)疑村干部貪污挪用集體資產(chǎn)，村干部和村民矛盾尖銳。為了更好地管理好農(nóng)村集體資產(chǎn)，保證集體資產(chǎn)交易的公開(kāi)透明，南海區(qū)政府在2010年開(kāi)始了農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺(tái)“兩個(gè)平臺(tái)”的建設(shè)，一個(gè)管“物”，一個(gè)管“財(cái)”，將其作為南?！罢?jīng)分離”改革的基礎(chǔ)性工作，以保障農(nóng)村集體資產(chǎn)能夠公開(kāi)透明地進(jìn)行交易。

在清產(chǎn)核資之后，接下來(lái)就是資產(chǎn)量化，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，除一些非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)如道路等公益性設(shè)施原則上不予量化外，對(duì)現(xiàn)金、流動(dòng)資產(chǎn)、承包土地、固定資產(chǎn)等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，統(tǒng)一進(jìn)行資產(chǎn)量化，將集體資產(chǎn)從實(shí)物形態(tài)量化為價(jià)值形態(tài)。

（二）股東身份界定

股東身份界定就是確定哪些人有資格獲得土地收益，這也是“兩確權(quán)”的工作之一。這是南海土地股份制改革中最棘手的問(wèn)題，因?yàn)殡S著土地的增值收益越來(lái)越多，村民所分得的股紅也越來(lái)越多，每個(gè)人都想成為股份合作經(jīng)濟(jì)組織的股民，從中分得一杯羹，所以對(duì)這個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)議尤為激烈，改革也從未停止過(guò)。集體經(jīng)濟(jì)組織股份分紅通常依據(jù)的是是否為擁有農(nóng)村戶(hù)口的本村村民，也就是以“成員權(quán)”作為分得股紅的憑據(jù)，頒發(fā)股權(quán)證，成為股份合作組織的股東，然后獲得分紅。為此，“農(nóng)村戶(hù)口”就有了更高的含金量，成為大家都競(jìng)相爭(zhēng)奪的香餑餑。也因此，特殊群體尤其是外嫁女是否享有權(quán)益成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革中利益糾葛最難以解開(kāi)的結(jié)。因?yàn)橹挥写迕竦膽?hù)籍在冊(cè)才能獲得股紅和集體福利等，戶(hù)籍已遷出的村民將不再享有股權(quán)，“外嫁女”的戶(hù)籍問(wèn)題就屬于這一類(lèi)。而且按照南海大多數(shù)村的村規(guī)民約，外嫁女不管戶(hù)口是否遷出都不能算作本村村民，因此不能給予出嫁女及其子女股份分紅、集體福利、征地補(bǔ)償款等。但由于工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，土地所產(chǎn)生的收益日益增多，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益面前，外嫁女與村集體之間的矛盾日益尖銳，這類(lèi)群體屢屢上訪。南海區(qū)政府為了解決這一矛盾，保護(hù)外嫁女的合法權(quán)益不受侵害，在1998年出臺(tái)了《關(guān)于保障我市農(nóng)村“出嫁女”合法權(quán)益問(wèn)題的通知》；2000年又出臺(tái)了《農(nóng)村“出嫁女”及其子女股權(quán)權(quán)益辦法》；2003年再次出臺(tái)《南海區(qū)深化農(nóng)村股份合作制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》；2008年還專(zhuān)門(mén)成立了“南海區(qū)解決農(nóng)村出嫁女及其子女權(quán)益問(wèn)題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，并提出了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村“兩確權(quán)”，落實(shí)農(nóng)村出嫁女及其子女合法權(quán)益的意見(jiàn)》，根據(jù)該《意見(jiàn)》，南海區(qū)對(duì)符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)村出嫁女及其子女按照“同籍、同權(quán)、同齡、同股、同利”的原則進(jìn)行股權(quán)配置，也就是說(shuō)，戶(hù)籍性質(zhì)相同的同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有相同股東權(quán)利和義務(wù)，年齡相同的股東享有同等數(shù)目和股份分紅。[5]

然而，特殊群體的問(wèn)題并沒(méi)有就此結(jié)束。由于外嫁女問(wèn)題的示范效應(yīng)，再加上土地收益越來(lái)越多，更多人希望從中分得一杯羹，于是特殊人群擴(kuò)大到越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)的老兵、農(nóng)村中自理糧和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、知青及其子女、高等院校畢業(yè)生、違反計(jì)劃生育政策人員等。在2012年新一輪的股份制改革中，這類(lèi)特殊群體的權(quán)益是否會(huì)落實(shí)、如何落實(shí)，將再一次考驗(yàn)?zāi)虾Q策層的智慧。除此之外，隨著人口的流動(dòng)，本地人與外地人口倒掛的現(xiàn)象十分普遍，很多村居住了20多種不提供戶(hù)籍性質(zhì)的人員，而農(nóng)村股權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度與戶(hù)籍制度又緊密捆綁，但國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)成員界定尚無(wú)明確法律規(guī)定，并且《村民自治法》和《選舉法》之間也存在矛盾。為了防患于未然，南海區(qū)政府在2011年開(kāi)始著手進(jìn)行“政經(jīng)分離”的改革，并且錯(cuò)開(kāi)黨組織、村民自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織的換屆選舉時(shí)間，村民自治組織的選舉周期為3年，集體經(jīng)濟(jì)組織的周期為5年。這樣就避免了日后居住在當(dāng)?shù)貪M(mǎn)一定年限、符合《選舉法》規(guī)定的人參與集體資產(chǎn)的分紅，損害原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。

（三）股權(quán)配置和股權(quán)流轉(zhuǎn)

在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化和股東成員確定之后，緊接著就是這些股份如何在成員之間進(jìn)行分配和流轉(zhuǎn)。最初，南海區(qū)政府所推行的股份配置方案是:將股權(quán)分為基本股、承包股和貢獻(xiàn)股?；竟蔀槌蓡T權(quán)股，即村集體成員人人有份、人人平等；承包股根據(jù)農(nóng)民戶(hù)的承包土地多寡確定；貢獻(xiàn)股則根據(jù)村集體成員的勞動(dòng)年限和貢獻(xiàn)大小確定。[6]在股權(quán)配置確定下來(lái)之后，村集體中難免會(huì)有人員增減、人員流動(dòng)，這就涉及到增減人口的股權(quán)和流進(jìn)、轉(zhuǎn)出村民的股權(quán)處置問(wèn)題。為此，南海區(qū)政府開(kāi)展了以“固化股權(quán)、出資購(gòu)股、合理流動(dòng)”為主要內(nèi)容的股權(quán)改革，并且這一改革從未停止過(guò)，直至到2011年所推行的“政經(jīng)分離”都是針對(duì)以上的問(wèn)題所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。[7]

改革至此，農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不夠明晰，農(nóng)民的股權(quán)只作為集體年終分配的一種憑證，村民沒(méi)有處置權(quán)。而且農(nóng)民所得到的股權(quán)也只是一種福利，因此股民只關(guān)心每年的分紅能分多少，并不關(guān)心集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)好與壞，股東不直接承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。再加上村（組）黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織捆綁在一起，股民每年的分紅減少了，或認(rèn)為集體資產(chǎn)的交易和所得不公開(kāi)不透明而將矛頭直指村（組）黨組織、自治組織，后兩者并不能從利益糾葛的泥潭中抽離出來(lái)。為了理順黨組織、自治組織和經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系并進(jìn)行合理的分工，以及引導(dǎo)股東承擔(dān)起集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)、更好地體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)股權(quán)的處置權(quán)，使得這一權(quán)利流轉(zhuǎn)起來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化，真正解決農(nóng)村剪不斷理還亂的經(jīng)濟(jì)糾葛，南海在2011年開(kāi)始實(shí)行“政經(jīng)分離”的改革，把自治組織和經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行功能區(qū)分，各歸各位。南海政府隨后的設(shè)想是讓經(jīng)聯(lián)社改制，進(jìn)行公司化運(yùn)營(yíng)，讓農(nóng)民可以“持股進(jìn)城”。這項(xiàng)改革還在進(jìn)行之中，能否實(shí)現(xiàn)此設(shè)想還有待進(jìn)一步的觀察。

從人民公社時(shí)期到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期再到土地股份制改革階段，南海的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)分離，到使用權(quán)與承包權(quán)的分離，再到處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)從使用權(quán)中的剝離，以及由此衍生出的土地收益分配權(quán)的逐步界定、豐富和具體化等幾個(gè)階段（見(jiàn)表1）。在人民公社時(shí)期和最初根據(jù)中央部署實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)，南海農(nóng)村土地制度與全國(guó)其他地方并無(wú)不同，但南海地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以及所面臨的外部環(huán)境的差異致使南海在形成獨(dú)具特色的土地利用方式之路上帶有很強(qiáng)的地方特色，走上了與其他地方不同的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地確權(quán)之路，這也正是“南海模式”的意義所在。

表1 南海農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的階段和路徑

四、結(jié)語(yǔ)

南海農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革之路可以理解為農(nóng)村土地公有制中如何實(shí)現(xiàn)或生長(zhǎng)出私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的過(guò)程，在這一過(guò)程中南海土地實(shí)現(xiàn)了從最初農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能相對(duì)單一、模糊和殘缺的土地產(chǎn)權(quán)到產(chǎn)權(quán)權(quán)能相對(duì)多元、具體和豐富的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，與之相伴的是土地從資源變成資產(chǎn)再變成資本，土地屬性不斷凸顯。這一過(guò)程也可以理解為國(guó)家（政府）主導(dǎo)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革的過(guò)程，在農(nóng)村集體所有制這一產(chǎn)權(quán)核心不變的前提下，只有由國(guó)家（政府）權(quán)力介入農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的界定，保證土地這種生產(chǎn)要素具有穩(wěn)定和確定的未來(lái)預(yù)期，才能實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)與增值，使土地資源很好地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)和資本的功能，才能在未來(lái)更好地滿(mǎn)足工業(yè)化和城市化發(fā)展對(duì)土地的需要。這一過(guò)程還可以理解為政府對(duì)農(nóng)民本應(yīng)具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行“還權(quán)賦能”的過(guò)程。建國(guó)初期國(guó)家對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的界定比較單一、模糊，對(duì)其限制也比較嚴(yán)苛，但是隨著中國(guó)進(jìn)行改革開(kāi)放，單一、模糊、嚴(yán)苛的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)、容納新的生產(chǎn)力，以及由于征地、土地增值收益并不能為農(nóng)民所分享，對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的清楚界定就勢(shì)在必行，即在維持所有制不變的情況下，賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，不斷豐富、拓寬產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

南海農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革之路啟示我們，在我國(guó)今后城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，在推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，我們不僅要讓集體土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)更多的土地收益，還要確保農(nóng)民在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中分享到合理的土地增值收益，獲得相應(yīng)的權(quán)益保障。

注釋:

①1992年以前，南海是隸屬于佛山地區(qū)的一個(gè)縣。1992年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，南?？h改為南海市，由省直轄、佛山市代管。2003年，南?！俺肥懈膮^(qū)”，并入佛山市，成為佛山市的一個(gè)行政區(qū)。

[1]周其仁.產(chǎn)權(quán)與制度變遷[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.51.

[2][3][4][5][6]劉憲法.“南海模式”的形成、演變與結(jié)局[A].張曙光.中國(guó)制度變遷的案例研究(土地卷)（第八集）[C].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.71-86.

[7]鄧偉根，向德平.捍衛(wèi)基層——南?！罢?jīng)分離”體制下的村居自治[M].武漢:華中科技大學(xué)出版社，2012.79.