購買服務(wù)政府和社會力量的“華爾茲”

中央政府要求推進(jìn)向社會力量購買公共服務(wù)，這是正確的決策。不過，同時也要注意，不能靠“運動式”地大干快上，節(jié)奏要有所控制。尤其是面對整體能力還有待增強的社會機構(gòu)，政府與社會力量在購買服務(wù)的過程中，如何和諧前行，跳出步調(diào)一致，舞步優(yōu)雅的“華爾茲”，值得各方思考，并為之努力。

簡政放權(quán)，是新一輪政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的中心詞?！鞍言摲诺臋?quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好”，唯有政府職能的轉(zhuǎn)變才能讓社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域有更大的發(fā)揮空間。9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區(qū)、各有關(guān)部門建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機制。《意見》的提出釋放出重要的改革信號，昭示政府將把更多的空間和自由還給社會，激發(fā)社會與民間的活力。

值得思考的是，政府拿出購買公共服務(wù)的資金容易，但現(xiàn)有的社會組織有沒有實力承接？換句話說，社會工作的春天來了，民間社工機構(gòu)自身準(zhǔn)備好了嗎？當(dāng)前我國社會服務(wù)工作存在怎樣的問題和不足？社會組織怎樣做得更專業(yè)？政府應(yīng)該向社會組織購買哪些公共服務(wù)？購買服務(wù)如何走上規(guī)范化軌道？

社會工作的春天來了

9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求各地區(qū)、各有關(guān)部門建立健全政府向社會力量購買服務(wù)機制，并按照《政府采購法》有關(guān)規(guī)定組織購買工作，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為。《意見》指出，新一屆國務(wù)院對進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。地方各級人民政府要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府?！兑庖姟访鞔_了政府向社會力量購買服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理及績效管理等6 項內(nèi)容?！兑庖姟访鞔_政府向社會力量購買服務(wù)的目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。

從某種意義上說，國務(wù)院在當(dāng)前推動相關(guān)政策的背后，透露了更多的改革含義。可以認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)，有助于地方政府從行政管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，有助于通過市場化的機制來完善城市管理，節(jié)約政府公共支出?！兑庖姟窡o不釋放出重要的改革信號，諸如“教育、就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度”，特別是政府?dāng)U大向社會購買服務(wù)或?qū)⒁l(fā)的政府 “減肥”對今后的社會經(jīng)濟發(fā)展都會產(chǎn)生重大影響，而其中透露出的一個重要信息就是，政府權(quán)力必須后退，把更多的空間和自由還給社會，激發(fā)社會與民間的活力，社會工作的春天已然來臨。

政府購買服務(wù)勢在必行

我國內(nèi)地政府購買社會服務(wù)最先產(chǎn)生于上海。2000年，上海率先在改革社會管理體制時提出并推行政府購買服務(wù)，盧灣等六個區(qū)的12個街道開始依托養(yǎng)老機構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點。從此，政府購買服務(wù)第一次進(jìn)入我國實踐領(lǐng)域。此后，全國一些城市也紛紛進(jìn)行了這方面的探索和實踐，政府購買服務(wù)的范圍也逐漸擴大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計劃生育、就業(yè)培訓(xùn)和社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。

總體來說，政府購買服務(wù)在我國內(nèi)地尚處于起步階段，隨著改革開放、市場經(jīng)濟和全球化的不斷深入發(fā)展，政府社會管理職能不斷強化，在公共服務(wù)領(lǐng)域通過社會財富的二次分配來調(diào)節(jié)和緩和社會矛盾的任務(wù)日益繁重，但龐大的行政體系直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本過高、效益低下、質(zhì)量不佳等弊端也日益凸顯。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展特別是市場經(jīng)濟的不斷深化，人們對公共服務(wù)的需求多樣性、差異性日益明顯，公共服務(wù)提供手段單一、保障不足等問題日益突出。因此，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，推行政府購買服務(wù)勢在必行。

成長的煩惱

目前，我國社會組織雖然已經(jīng)取得了長足的進(jìn)步，但大多數(shù)社會組織要么高度依賴行政資源，成為“二政府”，要么還停留在松散、粗放的小團體階段。從各地情況來看，政府購買服務(wù)作為新鮮事物，也遇到了“成長的煩惱”。中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧說，近幾年來，我國的社會組織有了一定程度的成長，但其發(fā)展仍然滯后。具體體現(xiàn)為，一些社會組織的行政色彩濃厚，職責(zé)定位不清，在工作中創(chuàng)新精神和開拓性不足，影響承接政府公共服務(wù)項目的效率。與此同時，我國在社會組織管理體制上長期以限制和控制為基本導(dǎo)向，對社會組織的發(fā)展設(shè)定了諸多制度性限制，使社會組織得不到良好的發(fā)展空間，導(dǎo)致真正有潛力、有能力承接政府職能的社會組織鳳毛麟角.另一個值得關(guān)注的問題是，一些社會組織自身運行機制不暢，財產(chǎn)關(guān)系混亂，內(nèi)部管理鬆弛，規(guī)章制度形同虛設(shè)，社會信譽較差，個別社會組織成為某些行政機關(guān)謀利的工具。

構(gòu)建現(xiàn)代社會服務(wù)體系要求政府、市場與社會組織之間相互協(xié)調(diào)，政府出資向社會組織購買公共服務(wù)也對社會組織提出了明確的要求。如何從草根、松散的現(xiàn)狀迅速成長為專業(yè)的現(xiàn)代社會組織，這是擺在政府與社會組織面前的一項重要課題。借鑒企業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗、項目化的管理以及面向社會的理念，一批公益組織紛紛樹起了形象、打響了品牌。在政府支持、市場選擇和公眾“投票”中，社會組織只有積極爭取并且承擔(dān)一部分社會公共服務(wù)的職能，成為政府和市場之后的第三方力量，才是發(fā)展壯大的必由之路。

政府購買社會服務(wù)不是草根組織的救命稻草

雖然近年來中國社會組織的數(shù)量正在迅速增多，但現(xiàn)實告訴我們，想要成為足夠提供公共服務(wù)的現(xiàn)代社會組織，還有不小的差距。一個不容爭辯的現(xiàn)實是，中國民間化的專業(yè)社工機構(gòu)不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且起步艱難、生存和發(fā)展困難。有一些機構(gòu)成立一年或一年以上沒有得到政府購買服務(wù)，必須自行承擔(dān)房租水電、辦公等成本費用和人員工資等管理費用，如果支撐不了，那就只有自生自滅；得到政府購買服務(wù)但名額很少的機構(gòu)日子也不好過，入不敷出，但為了生存和發(fā)展必須在困苦中煎熬，一旦資金斷鏈無自籌渠道的話，也只有遺憾地放棄而自生自滅。本輪簡政放權(quán)的一個重要內(nèi)容，是政府把一些事務(wù)性的管理職能和公共服務(wù)職能，從體制內(nèi)轉(zhuǎn)移到體制外，由社會組織承接，從而提高行政效能和公共服務(wù)質(zhì)量。然而，政府“交棒”之后，社會組織能否“接盤”?又該如何“接盤”?政府購買社會服務(wù)是不是草根組織的救命稻草？

政府拿出購買公共服務(wù)的資金容易，現(xiàn)有的社會組織有沒有實力承接卻是個問題。當(dāng)前，社會組織承接政府部分職能的意愿強烈，但它們面臨的一個共性問題是總體質(zhì)量不高，這在很大程度上影響了它們接手政府轉(zhuǎn)移職能項目的能力。如何讓現(xiàn)有社會組織盡快發(fā)展成熟？政府在培育社會組織時又該怎樣“為與不為”？深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁公開表示，隨著社會組織數(shù)量的增加，完全依靠政府購買服務(wù)來解決社會組織的生存問題，這既不現(xiàn)實，也不符合發(fā)展方向。他認(rèn)為，當(dāng)前政府要"扶上馬，送一程"，在社會組織發(fā)展初期，給予資金支持，讓它們"強身健體"，而社會組織要真正發(fā)揮功能，必須充分調(diào)動社會資本的能量，做大做強。對社會組織實行分類管理，明確社會組織可以承接哪些政府職能，被認(rèn)為是對社會組織正本清源、培育扶持的首要任務(wù)。

斬斷利益鏈

簡政放權(quán)，是新一輪政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的中心詞?！鞍言摲诺臋?quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好”，唯有政府職能的轉(zhuǎn)變才能讓社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域有更大的發(fā)揮空間。但權(quán)力一旦退出或者交給社會，公共服務(wù)、公共利益就能天然獲得積極發(fā)展嗎？似乎沒有那么簡單，因為權(quán)力之手并沒有真正退出，權(quán)力的背后還存在有利益。因此，斬斷利益鏈才能斷了權(quán)錢交易的空間。

如何斬斷利益鏈？須過三道關(guān)口：第一道關(guān)口是公開，第二道關(guān)口是程序，第三道關(guān)口是監(jiān)督。公開是政府公共行為實現(xiàn)正義的前提，政府購買公共服務(wù)的每一個步驟、每一道程序都必須公之于眾，程序制定非常重要和必要。政府購買公共服務(wù)是一項專業(yè)活兒，如何招標(biāo)、如何保證購買的服務(wù)質(zhì)高價優(yōu)、如何杜絕官員與社會企業(yè)的私下勾兌，都需要從程序制定開始，扎下一道道未雨綢繆的籬笆。此外，政府有關(guān)監(jiān)察機構(gòu)要加強對購買服務(wù)的供需雙方的監(jiān)管，通過引入第三方財務(wù)審計方式，對違反有關(guān)規(guī)定的機構(gòu)與個人實施嚴(yán)格的禁入措施等，嚴(yán)肅查處政府購買服務(wù)投標(biāo)與管理過程中的人情標(biāo)、人情評估、暗箱操作等違法現(xiàn)象。

和其他政府采購一樣，公共服務(wù)購買也容易滋生暗箱操作的貓膩。一些地方和部門甚至將其視作權(quán)力尋租、利益擴張的工具，故意選擇下屬社會組織或其他有利益關(guān)聯(lián)者。對此，必須堅持陽光透明的原則，通過設(shè)定招標(biāo)資質(zhì)門檻，暢通信息發(fā)布渠道，強化懲處問責(zé)機制，杜絕政府購買公共服務(wù)中的腐敗行為。

據(jù)社會學(xué)家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名介紹，對社會組織的資質(zhì)評價，國外以第三方機構(gòu)為主，中國則由政府主導(dǎo)。他認(rèn)為，由第三方機構(gòu)評估承接公共服務(wù)主體資質(zhì)，“只是時間問題”。有人擔(dān)心，“政府購買社會服務(wù)”會不會成為“尋租高發(fā)區(qū)”，王名指出，從目前實踐看，財政、審計的約束作用相當(dāng)大，資金的使用有比較嚴(yán)格的限制。同時，各級政府對此都很謹(jǐn)慎，社會關(guān)注度很高，這方面尋租的難度比較大，現(xiàn)實中問題也不多。

讓政府購買服務(wù)在規(guī)范中前行

不僅僅是政府購買服務(wù)，社會組織本身也面臨規(guī)范化運作的問題。

政府購買社會服務(wù)，并非實體產(chǎn)品，如何科學(xué)評估及規(guī)范管理，讓錢用在刀刃上？如何做好制度設(shè)計？中山大學(xué)社工系碩士教育中心常務(wù)副主任賀立平教授認(rèn)為，政府購買社會服務(wù)走上規(guī)范化軌道，制度建設(shè)迫在眉睫。購買社會服務(wù)跟政府采購其他物質(zhì)性的公共產(chǎn)品有所不同，政府購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，雖然提供哪些服務(wù)比較清楚，但提供到什么程度，怎樣把握和衡量，標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不是很清楚。因此，監(jiān)督機制非常重要。

賀立平認(rèn)為，目前政府在購買服務(wù)及在購買服務(wù)后的監(jiān)管，這些方面責(zé)任都不是很清楚?！斑@就需要建立規(guī)范的操作程序和相配套的工作機制，形成可操作性的制度；加強對購買服務(wù)過程的監(jiān)督和管理，做到公開、公正、公平、透明、規(guī)范、高效，提高公信力。”賀立平說。賀立平指出，要加強對購買服務(wù)項目的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，建立評估工作機制，增強服務(wù)項目的效果。在政府與NGO 的合作過程中，有必要建立第三方的監(jiān)管和評估機制。“如果參照香港模式，可以由官方和民間評估同時并舉，但內(nèi)地的情況更為復(fù)雜，還可引入網(wǎng)絡(luò)與媒體的監(jiān)督?！辟R立平表示。

社會學(xué)家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名指出，購買服務(wù)在發(fā)達(dá)國家很普遍，已經(jīng)成為一個全球性的趨勢。在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，政府購買公共服務(wù)，早已先行一步，并有成功的實踐。比如廣東，這方面的探索就相當(dāng)超前。時任廣東省委書記汪洋主政期間，積極推動社會體制改革。目前，廣東省、市、縣三級政府已陸續(xù)出臺相關(guān)的三類目錄。王名表示，中央政府要求推進(jìn)向社會力量購買公共服務(wù)，這是正確的決策。不過，同時也要注意，不能靠“運動式”地大干快上，節(jié)奏要有所控制。沒有規(guī)矩，不成方圓。購買公共服務(wù)，政府不能當(dāng)甩手掌柜，必須認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，積極建章立制，推動購買服務(wù)在規(guī)范中前行。他建議，在未來的政府購買社會工作服務(wù)過程中，首先，開放政府購買服務(wù)市場，促進(jìn)服務(wù)提供方主體的有效形成。一個可行的做法是，向國內(nèi)外社工機構(gòu)開放政府購買服務(wù)市場，以增加服務(wù)提供方的有效供給。其次，通過綜合手段提高專業(yè)社會工作者的地位。在現(xiàn)階段，應(yīng)通過大規(guī)模地購買香港等華人社工培訓(xùn)服務(wù)，對現(xiàn)有在職的社工人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，通過提高其技能，通過其有效率的工作促進(jìn)社會對專業(yè)社會工作者的專業(yè)地位的認(rèn)可。最后，必須完善政府購買服務(wù)的各項配套制度建設(shè)。具體而言，主要在機構(gòu)準(zhǔn)入、購買過程管理方面完善相關(guān)配套措施。