財(cái)稅改革破與立

該如何形容近三十年的財(cái)稅改革？一位年近八十的退休老局長(zhǎng)告訴筆者三個(gè)字：破與立。這位老局長(zhǎng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣再到市局，工作過(guò)十幾個(gè)崗位，幾乎接觸到了基層財(cái)政工作的方方面面。一句“破與立”道盡了這三十多年財(cái)政改革的歷程：變革舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政體制、制度，建立起與新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度和財(cái)政工作體系。

這一場(chǎng)“破與立”，始于擴(kuò)大地方和企業(yè)財(cái)權(quán)的包干制，到明確各級(jí)政府職能、事權(quán)、財(cái)權(quán)，實(shí)施分稅制，再到全面展開(kāi)多項(xiàng)財(cái)政改革，建立公共財(cái)政，歷經(jīng)三十年，已經(jīng)基本完成了新與舊的轉(zhuǎn)換。然而，“破”已然不易，“立”則遠(yuǎn)比“破”更為艱難與漫長(zhǎng)。

如今為打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”，財(cái)政仍然在“破與立”中進(jìn)行探索尋找突破，在政府理財(cái)?shù)乃悸飞献龀鲂抡{(diào)整。其核心內(nèi)容就是要厘清三個(gè)邊界：要分清楚政府與市場(chǎng)的邊界；分清楚中央事權(quán)和地方事權(quán)邊界；分清楚財(cái)政與各預(yù)算部門(mén)之間的事權(quán)邊界。在“破與立”的命題中，財(cái)政改革又經(jīng)歷著一次嬗變。

宏觀定調(diào)

2013年5月份李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上說(shuō)過(guò)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，是在改革開(kāi)放以來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。其特點(diǎn)是把機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手。轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。

而后的全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議又明確提出改革工作的著力點(diǎn)：一是要圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化改革。要以處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系為核心，加快推進(jìn)財(cái)稅、金融、價(jià)格、科技等改革，把改革的紅利、內(nèi)需的潛力、創(chuàng)新的活力疊加起來(lái)，為打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”提供體制保障。二是要圍繞不斷改善民生深化改革。要圍繞老百姓反映強(qiáng)烈的民生問(wèn)題，如在社會(huì)保障和收入分配、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等領(lǐng)域，加快改革。再就是要圍繞促進(jìn)社會(huì)公正方面深化改革。

針對(duì)民營(yíng)企業(yè)常常會(huì)遇到“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”的問(wèn)題，以及民間投資仍存在有錢(qián)無(wú)處投、想進(jìn)進(jìn)不去的現(xiàn)象，上述會(huì)議認(rèn)為，政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面辦法還不多，經(jīng)驗(yàn)也不足。這主要不是因?yàn)楦刹克奖旧淼膯?wèn)題，而是體制不對(duì)頭，所以事倍功半。要進(jìn)一步打開(kāi)轉(zhuǎn)變政府職能這扇大門(mén)，把該放的權(quán)力放到位，激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力。這對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，無(wú)疑是不花錢(qián)能辦事、少花錢(qián)多辦事的“良方”。

另外從有利于地方政府更好履職的要求出發(fā)，把一些確需審批但由地方實(shí)施更方便有效的投資審批事項(xiàng)，以及量大面廣的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)審批事項(xiàng)，堅(jiān)決下放給地方。

事權(quán)調(diào)整必然涉及財(cái)權(quán)，必須加快推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，下決心較大幅度減少中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，“合并專(zhuān)項(xiàng)，擴(kuò)大一般”，將適合地方管理的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財(cái)力保障。同時(shí)，有權(quán)必有責(zé)，地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌資金使用的責(zé)任。

李克強(qiáng)認(rèn)為，這次轉(zhuǎn)變職能，放和管是兩個(gè)輪子，只有兩個(gè)輪子都做圓了，車(chē)才能跑起來(lái)。

利益調(diào)整

著名財(cái)經(jīng)評(píng)論員葉檀認(rèn)為，目前經(jīng)濟(jì)體制改革當(dāng)中的難點(diǎn)和重點(diǎn)是劃清市場(chǎng)和政府的邊界，以及建立法制的市場(chǎng)。葉檀說(shuō)：“這個(gè)改革的主旨非常清楚，就是劃清市場(chǎng)和政府的邊界，把市場(chǎng)的改革推向深入。在推進(jìn)改革的過(guò)程當(dāng)中，第一要明確邊界怎么劃，第二是市場(chǎng)的效率如何提高，第三是政府的效率如何發(fā)揮，這個(gè)才是改革的難點(diǎn)?！?/p>

如其所說(shuō)，改革的首要難點(diǎn)就是要先明確邊界怎么劃分。為什么難在劃分上？因?yàn)槔娴恼{(diào)整與變動(dòng)實(shí)屬不易。有人曾炮轟發(fā)改委稱“過(guò)去十年只關(guān)注發(fā)展，不太關(guān)注改革”。比如中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)正處于危機(jī)中，領(lǐng)頭企業(yè)無(wú)錫尚德已經(jīng)處于破產(chǎn)程序，這個(gè)危機(jī)與政府的產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)。正是在政府超強(qiáng)力推動(dòng)下，新能源產(chǎn)業(yè)一路猛進(jìn)。然而，也正是這種推動(dòng)導(dǎo)致了新能源產(chǎn)業(yè)一哄而上，這是違背市場(chǎng)規(guī)律。因此，今年的宏觀基調(diào)已經(jīng)定下，中央要下大力進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)換，把兩個(gè)輪子都做圓，讓車(chē)子跑起來(lái)。基于中國(guó)現(xiàn)階段的狀況來(lái)看，要分清楚職能邊界問(wèn)題，還要從三方面入手。

首先是要進(jìn)行新的財(cái)稅體制改革。地方注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，勢(shì)必要在GDP上下功夫，讓GDP增速最快的就是發(fā)展重工業(yè)，因此地方政府著力加大重工業(yè)的發(fā)展。而第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)相對(duì)薄弱，從而導(dǎo)致了直接稅和間接稅比重失衡，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。國(guó)稅制改革的目標(biāo)取向應(yīng)當(dāng)是：適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個(gè)能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，既能滿足政府財(cái)力正常增長(zhǎng)需求、又能滿足優(yōu)化分配格局需要的稅收制度體系。

其次是調(diào)整資源產(chǎn)品的價(jià)格。中國(guó)現(xiàn)階段是高污染、高耗能、高耗水、低效益的粗放型發(fā)展階段，想轉(zhuǎn)變?yōu)榈臀廴?、低耗能、低耗水、高效益的集約型增長(zhǎng)方式。但是現(xiàn)在資源性產(chǎn)品價(jià)格過(guò)低，不能反映資源的真實(shí)價(jià)值，容易導(dǎo)致資源、能源利用效率低，也不利于粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。所以政府應(yīng)該逐步理順和完善資源性產(chǎn)品和要素價(jià)格形成機(jī)制。

此外由于我國(guó)政績(jī)考核體系中凸顯GDP，以超額完成GDP增長(zhǎng)目標(biāo)作為政績(jī)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一直居高不下，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的效果不顯著。因此，考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)不僅要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)考慮。還要從法治建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、群眾權(quán)益、食品安全、公共服務(wù)、公共安全、自然資源利用、環(huán)境污染等各個(gè)方面去考量。

理財(cái)方向調(diào)整

無(wú)財(cái)不政，“財(cái)“政”攸關(guān)，財(cái)政參與分配社會(huì)產(chǎn)品，就必須正確處理財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政來(lái)源于經(jīng)濟(jì)，它在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分配體系中占有重要地位。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，需警惕滑向過(guò)度發(fā)揮政府的作用，通過(guò)提取更大比例的財(cái)政收入和大規(guī)模的再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平的“歧途”。樓繼偉將這種方式比喻為“不歸之路”并指出，這樣的模式壓縮了市場(chǎng)的作用，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率較低，就業(yè)不足。

他指出，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)方面統(tǒng)籌發(fā)展的“包容性增長(zhǎng)”中，政府的關(guān)鍵作用在于關(guān)注發(fā)展機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，而非僅僅將注意力投向結(jié)果。

樓繼偉認(rèn)為，這意味著國(guó)家應(yīng)適當(dāng)提取財(cái)政收入，進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑俜峙?，以?chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。他認(rèn)為，正確的路徑是保護(hù)市場(chǎng)機(jī)制與政府提供必要的公共服務(wù)相結(jié)合，而非對(duì)市場(chǎng)自身的修復(fù)能力不信任，“一遇不平衡情況，即出臺(tái)干預(yù)措施?！睒抢^偉強(qiáng)調(diào)，包容性發(fā)展要求把創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等、平等發(fā)展、維護(hù)社會(huì)正義放在最為突出的位置，而這些方面往往同財(cái)政制度相關(guān)聯(lián)。所以，“財(cái)政部門(mén)既要加快自身改革，完善財(cái)稅制度，也要積極支持配合相關(guān)改革，著重建立機(jī)制，促進(jìn)包容?！睒抢^偉說(shuō)道。

從這位理財(cái)官的角度看，政府和財(cái)政的基本職能要從對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不平衡反應(yīng)過(guò)度中扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)。政府要抓大放小，收縮其覆蓋面，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量和影響力。順時(shí)而發(fā)，財(cái)政部正在重劃三個(gè)邊界的理財(cái)思路。在“破與立”的轉(zhuǎn)接中，打開(kāi)公共理財(cái)思想的新局面。劃清三個(gè)邊界，不僅需要觀念轉(zhuǎn)變，還需要制度創(chuàng)新，更重要的是需要觀念轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新的互動(dòng)。