績效財(cái)政之成長

谷文

在“五個(gè)財(cái)政”中，績效財(cái)政處于一個(gè)最為“前沿”的位置。這種“前沿”不僅限于在定義上的先進(jìn)，而且對(duì)財(cái)政的行為方式和思維方式進(jìn)行了一定程度上的“升華”。在記者調(diào)研期間，廣西財(cái)政向我們展示了財(cái)政績效在執(zhí)行廣域和深度上的另一個(gè)維度。

“績效工作，是貫穿在整個(gè)財(cái)政工作之中的。”廣西財(cái)政廳預(yù)算處副處長鄒琴的這句話，可以說是廣西財(cái)政在績效方面的一個(gè)集中寫照。

系統(tǒng)工程

記者曾經(jīng)在全國多處地方財(cái)政請教，財(cái)政績效的定義究竟是什么？得到的答案多數(shù)都是“提高財(cái)政資金使用效率，就叫講究財(cái)政績效”。這個(gè)定義準(zhǔn)確，但并不完整。實(shí)際上說到財(cái)政績效工作，或者更精確一些的說，財(cái)政績效體系的建設(shè)，是由預(yù)算績效（衍生出“無績效不預(yù)算”），績效跟蹤，績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等一系列環(huán)節(jié)組成的。而不僅僅是一個(gè)簡單的定義而已。

在財(cái)政的工作范圍中，早已有“管錢”的說法。我們一直呼吁財(cái)政人不僅要做一個(gè)“管收管支”的政府會(huì)計(jì)，也要做一個(gè)對(duì)于財(cái)政資金延展中“用好”財(cái)政資金的財(cái)政人。正如廣西財(cái)政人所說，財(cái)政績效工作，不應(yīng)該只關(guān)注于資金，而更應(yīng)該關(guān)注項(xiàng)目。

那么怎么樣才叫“高績效”的政府投資理念？廣西財(cái)政廳教科文處處長蔡高根表示，應(yīng)該是一個(gè)“準(zhǔn)確的民生投入”理念。“一個(gè)項(xiàng)目有沒有對(duì)國計(jì)民生做出貢獻(xiàn)，帶動(dòng)了多少產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決了多少就業(yè)，貢獻(xiàn)了多少稅收?！彼J(rèn)為，單純的“因發(fā)展而發(fā)展”的項(xiàng)目，實(shí)際上是不可取的。

“在我理解，什么叫做績效？對(duì)于一個(gè)工業(yè)園區(qū)來說，定位就是最大的績效。它應(yīng)該發(fā)展什么，怎么發(fā)展，要達(dá)到什么樣的效率?！睔J州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)一位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)記者表示。而我們走過的其他地市財(cái)政，大多數(shù)都有自己對(duì)于“財(cái)政績效”的理解，其優(yōu)先級(jí)很多時(shí)候甚至與“發(fā)展財(cái)政”平齊。

對(duì)于實(shí)施績效財(cái)政，廣西財(cái)政廳資產(chǎn)管理處處長何偉感觸頗深。他認(rèn)為，“五個(gè)財(cái)政”理財(cái)思路非常符合廣西“老少邊窮”的實(shí)際。簡單地說，績效財(cái)政就是要把錢花在刀刃上。從資產(chǎn)管理層面上看，何偉認(rèn)為，財(cái)政越發(fā)展，行政單位資產(chǎn)就越多，財(cái)政資金撥到單位以后，有70%會(huì)變成國有資產(chǎn)。資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的延伸，推進(jìn)績效財(cái)政也要把資產(chǎn)績效管理納入其中，把資產(chǎn)管理與績效管理有機(jī)結(jié)合起來，所以搞好國有資產(chǎn)管理工作非常重要。而在以前，資產(chǎn)管理混亂，由此造成國有資產(chǎn)流失的問題較為普遍。

財(cái)政職能回歸

相對(duì)于江蘇、廣東等績效財(cái)政的“先行者”而言，廣西財(cái)政人自稱自己是“站在巨人的肩膀上”。然而這不過是一句過謙之詞，俗話說龍生九子各不同，廣西地處西南邊陲，是西部大開發(fā)的重地，民生支出壓力極大，許多地區(qū)還并未脫離傳統(tǒng)意義上的“吃飯財(cái)政”。在這種艱苦的條件之下，對(duì)于地方財(cái)源“爆發(fā)點(diǎn)”的選擇，必然會(huì)提出更為嚴(yán)苛的要求。

“我們選擇這些項(xiàng)目和企業(yè)，都是符合廣西產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展布局的?！北焙Ｊ胸?cái)政局副局長周柯伊說。相對(duì)于其他地區(qū)的“先進(jìn)后選”，廣西財(cái)政更多的是采用了一種他們自己稱為“招商選資”的方法：選擇對(duì)地方貢獻(xiàn)較大的，以及比較適合在本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。

記者沿路一直在問一個(gè)問題：相對(duì)于前一陣大批上馬又大批落馬的光伏產(chǎn)業(yè)等“一窩蜂”產(chǎn)業(yè)，廣西財(cái)政為何不“隨大流”？了解了廣西財(cái)政的謹(jǐn)慎和“績效為先”的理念，各地給出了一個(gè)意料之中的答案：他們沒有通過我們的“績效審核”。

這句話說著很容易，背后卻是一個(gè)難以解決的問題：這已經(jīng)超出了財(cái)政部門的現(xiàn)有能力。各地財(cái)政人直言：招商有招商局，管理企業(yè)有工信局，有工商稅務(wù)……等等部門，財(cái)政能做到的確實(shí)有限。而說到底，決策者是當(dāng)?shù)刂鞴?，?cái)政也不過起到一個(gè)輔助作用而已。

但我們說的是超出財(cái)政的“現(xiàn)有能力”而非“應(yīng)盡職責(zé)”。鄒琴表示，財(cái)政績效，為政府績效中的一環(huán)。財(cái)政的職權(quán)所在其實(shí)就有財(cái)政資金和政府項(xiàng)目績效的部分，因此財(cái)政現(xiàn)在做的只是一個(gè)職能回歸而已。

除此之外，一些地方財(cái)政人也表示，財(cái)政績效在廣西一省乃至全國，都不應(yīng)該僅僅是財(cái)政資金的績效，而應(yīng)該加入政府項(xiàng)目績效，甚至是政府資產(chǎn)績效的概念。

“廣西地處邊陲，幅員遼闊，而財(cái)政資金總量和東部省份相比又相對(duì)較少，因此把每一分錢花在刀刃上，更有必要，也更加緊迫?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所科組處處長趙云旗表示。

在廣西已經(jīng)推行兩年的“五個(gè)財(cái)政”來看，廣西采用的是一種“整體的，全面推進(jìn)”的財(cái)政工作模式。在財(cái)政績效工作中也是如此。

江蘇和廣東兩地，作為東部發(fā)達(dá)地區(qū)，其財(cái)政績效發(fā)展方式走了兩個(gè)不同的道路：實(shí)踐推進(jìn)理論和理論規(guī)范實(shí)踐模式。廣西作為西部代表省份，選擇了一條由理論規(guī)范實(shí)踐的路。

“我們注重頂層設(shè)計(jì)，也充分發(fā)揮市縣的積極性?！编u琴表示，由于廣西等西部省份財(cái)源較為單一等原因，類似于一些東部沿海省份的“百家爭鳴”方式難以推行，反而不如由上而下縱向推行。而記者也在其他一些西部省份地方財(cái)政得到了證實(shí)。

在摸索中前進(jìn)

在本次專題報(bào)道中，我們一直秉承著專業(yè)財(cái)政媒體客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度看待廣西“五個(gè)財(cái)政”的成長。而作為在全國財(cái)政范圍內(nèi)都是新生事物的績效財(cái)政，在每一個(gè)地方都不可避免的存在著工作中的困難和問題。而廣西財(cái)政人也謙遜的表示，調(diào)研并不僅僅是為了看到“我們做了什么”，更重要的是要了解我們“還需要做些什么”。

廣西地方財(cái)政反映，財(cái)政績效工作的“下一步”，可能需要著重攻關(guān)這幾個(gè)方面：

第一，績效和預(yù)算工作的有效銜接。這也是一個(gè)全國地方財(cái)政都難以解決的問題。雖然學(xué)界倡導(dǎo)“無績效，不預(yù)算”，但距離實(shí)際執(zhí)行還有一定的距離。我們也期待著這個(gè)難題從廣西開始“破題”。

第二，績效工作在實(shí)行過程中的即時(shí)監(jiān)督問題?？冃Ц?，是績效工作中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在廣西許多地市的財(cái)政績效工作還是發(fā)展到一個(gè)政府項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的階段，已經(jīng)有地方財(cái)政有意向要將績效跟蹤工作納入到財(cái)政工作中來，但由于地方主官意識(shí)和部門壓力等等原因，地方財(cái)政在這項(xiàng)工作的開展層面存在著巨大的阻礙。

第三，由部門自評(píng)價(jià)向綜合評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。就算是起步較早的東南沿海省市，財(cái)政績效工作也多數(shù)停留在部門自評(píng)價(jià)的層面上。而完整的財(cái)政績效工作是需要由部門自評(píng)、財(cái)政部門再評(píng)、專家合議、地方主官評(píng)審等環(huán)節(jié)組成的。一些廣西地方財(cái)政人表示，正在對(duì)部門自評(píng)價(jià)后的項(xiàng)目責(zé)任問題進(jìn)行探討。

第四，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用落實(shí)到位。財(cái)政績效工作，或者政府績效工作的終極目標(biāo)，是節(jié)制和引導(dǎo)政府資金的使用。那么績效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用就勢在必行。一些地方財(cái)政人表示，部門項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果還算容易落地，但一些大型項(xiàng)目，比如跨年的資金項(xiàng)目，或者一些地方主官主抓的項(xiàng)目，財(cái)政績效工作難以實(shí)施和開展。

總而言之，廣西財(cái)政人認(rèn)為，財(cái)政的績效工作，只是政府績效工作之中的“執(zhí)行者”和有機(jī)組成部分。它的運(yùn)行，需要依靠上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的扶持，和頂層設(shè)計(jì)的推動(dòng)。而并非是財(cái)政“一己之力”。

“這項(xiàng)工作很難，但我們必須要做。”這是廣西財(cái)政人共同的心聲。