大型工程建設(shè)應(yīng)急管理的組織模式研究

薛 嶺，劉亞敏

(1.江蘇省交通工程建設(shè)局;2.南京大學(xué)工程管理學(xué)院)

大型工程建設(shè)應(yīng)急管理的組織模式研究

薛 嶺1，劉亞敏2

(1.江蘇省交通工程建設(shè)局;2.南京大學(xué)工程管理學(xué)院)

大型工程突發(fā)事件往往會造成嚴(yán)重的工程損失和社會影響。應(yīng)急管理組織是防范和處置工程突發(fā)事件的管理主體與核心保障資源。以傳統(tǒng)組織理論與現(xiàn)代應(yīng)急管理理論為依據(jù)，針對大型工程建設(shè)期間突發(fā)事件的處置特征，界定了工程應(yīng)急管理組織的目標(biāo)與職能范疇，提出了基于“常態(tài)管理”和“應(yīng)急處置”快速切換的工程應(yīng)急管理組織模式，并給出了控制和誘導(dǎo)激勵相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制，為設(shè)計具體大型工程應(yīng)急管理組織提供了參考。

大型工程;應(yīng)急管理;組織平臺;協(xié)同

1 引言

大型工程的結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)周期長、技術(shù)要求高、專業(yè)涉及面廣、利益主體多元、環(huán)境動態(tài)開放等特點(diǎn)給工程施工帶來了諸多不確定性，誘發(fā)各類突發(fā)性事件的發(fā)生。針對工程項目突發(fā)事件管理，即工程應(yīng)急管理，重點(diǎn)在于辨識突發(fā)事件發(fā)生的誘因和構(gòu)建處置事件發(fā)生的應(yīng)急管理組織模式。

國內(nèi)外學(xué)者對此展開了相關(guān)研究。國外學(xué)者多通過實(shí)證分析來研究項目突發(fā)事件的應(yīng)對模式和處置機(jī)構(gòu)。Link等人基于實(shí)踐心理學(xué)理論界定了突發(fā)事件發(fā)生后的主體行為模式。Joana等人的調(diào)查結(jié)果顯示出應(yīng)對突發(fā)事件項目組織的一般特質(zhì)，并對項目突發(fā)事件的處置方案提出了建議。Soderholm等人認(rèn)為應(yīng)成立臨時處置突發(fā)事件的專職機(jī)構(gòu)，將突發(fā)事件從項目進(jìn)程中獨(dú)立出來以減小連鎖反應(yīng)，保證項目的正常進(jìn)行。Engwall等則認(rèn)為對突發(fā)事件的處置除了成立臨時機(jī)構(gòu)外，還應(yīng)該利用現(xiàn)有的項目組織平臺和資源能力。這類以一般性項目為背景的實(shí)證研究結(jié)果，為工程項目應(yīng)急管理的研究提供了支撐。

對于大型工程突發(fā)事件的應(yīng)急管理問題，也有少數(shù)學(xué)者做了初步的理論探索。王卓甫、文杰等對傳統(tǒng)的工程風(fēng)險管理與工程突發(fā)事件應(yīng)急管理進(jìn)行了比較，界定了工程應(yīng)急管理的范疇。齊二石、鮑蕾等構(gòu)建了大型工程應(yīng)急管理的系統(tǒng)框架和運(yùn)行機(jī)制。Markus和Timothy調(diào)查了15起國際工程危機(jī)事件，分析了大型工程突發(fā)事件的特征，提出了全過程風(fēng)險管理和雙重應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的管理策略。Loose more分析了大型工程參建方的利益沖突，以及阻礙參建方協(xié)同應(yīng)對工程突發(fā)事件的因素。

上述研究多偏重于工程應(yīng)急管理概念界定、事故分類、管理架構(gòu)與制度的探討，而對于如何構(gòu)建用于防范和處置工程突發(fā)事件的資源平臺和提升應(yīng)對突發(fā)事件組織能力等方面存在研究不足現(xiàn)象。實(shí)踐中，我國大型工程建設(shè)期間存在著諸如應(yīng)急管理主體缺位、預(yù)案與保障制度流于經(jīng)驗(yàn)和形式、處置突發(fā)事件效力不足等問題。本文從組織的視角分析大型工程突發(fā)事件應(yīng)急管理面臨的任務(wù)，構(gòu)建應(yīng)急管理組織聯(lián)動模式，分析了多主體的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 大型工程應(yīng)急管理組織的職能界定

2.1 管理范疇

為了防范和應(yīng)對典型性的工程突發(fā)事故，國內(nèi)大型工程普遍建立了相對應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案與防控體系，但工程應(yīng)急管理被視作為安全管理或風(fēng)險管理的分支，沒有形成獨(dú)立且完善的管理理念和體系，對于其內(nèi)涵和管理范疇的理解尚無統(tǒng)一的界定。國內(nèi)較為通用的定義認(rèn)為，工程應(yīng)急管理指針對工程項目建設(shè)過程中的突發(fā)事件，采用計劃、組織、控制等方法和手段降低突發(fā)事件所產(chǎn)生的負(fù)面影響，最大限度地實(shí)現(xiàn)工程項目的目標(biāo)。相較于安全管理的防范體系和精細(xì)化管理措施，工程應(yīng)急管理的對象更加寬泛與復(fù)雜。大型工程突發(fā)事件成因不僅包括設(shè)計、后勤、財務(wù)、施工等工程內(nèi)環(huán)境因素，還包括自然、法律、政治、市場在內(nèi)的工程外環(huán)境因素，應(yīng)急管理需統(tǒng)籌工程的技術(shù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)，對突發(fā)事態(tài)下的施工質(zhì)量、安全、進(jìn)度和成本進(jìn)行綜合控制。由于大部分工程突發(fā)事件發(fā)生機(jī)理復(fù)雜，很難被提前預(yù)測，因此應(yīng)急管理組織在傳統(tǒng)工程風(fēng)險管理的范圍內(nèi)對施工風(fēng)險源進(jìn)行控制之外，更偏重于對突發(fā)事件發(fā)生后的一系列不良后果的處置。工程應(yīng)急管理組織為了實(shí)現(xiàn)防范和處置突發(fā)事件的目標(biāo)，其職能主要包括以下幾方面。

(1)應(yīng)急預(yù)防。運(yùn)用風(fēng)險管理技術(shù)來辨識工程建設(shè)壽命周期內(nèi)的危險源，并通過技術(shù)方案設(shè)計和管理措施對其加以規(guī)避和控制，減少突發(fā)事件的發(fā)生。

(2)應(yīng)急準(zhǔn)備。針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，設(shè)立應(yīng)急管理體系，包括應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)立、職責(zé)落實(shí)、預(yù)案編制、應(yīng)急設(shè)備及物資的準(zhǔn)備與維護(hù)、預(yù)案的培訓(xùn)和演習(xí)、建立與外部聯(lián)絡(luò)通道等。

(3)應(yīng)急處置。在突發(fā)事件發(fā)生后迅速決策，啟動應(yīng)急預(yù)案，調(diào)配資源，采取一系列緊急處置措施，安置工程受害人員，防止事件的衍生或進(jìn)一步擴(kuò)大。

(4)應(yīng)急恢復(fù)。在事態(tài)得以控制、初步處置結(jié)束之后展開的各項善后工作，如恢復(fù)工程施工、處理人員安置賠償、調(diào)查事件發(fā)生原因、總結(jié)事故教訓(xùn)，并對事件發(fā)生的原因展開調(diào)查，總結(jié)事故教訓(xùn)，最大限度地杜絕和減少類似的事件再次發(fā)生。

2.2 能力需求

工程應(yīng)急管理組織必須具備對工程突發(fā)事件發(fā)生前、中、后的全過程管理能力，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

(1)資源整合能力。大型工程項目建設(shè)期突發(fā)事件大多誘因復(fù)雜，影響面廣，需要多方面技術(shù)、設(shè)備、材料、智力資源的支持，僅依賴于單一的建設(shè)主體很難滿足要求。工程應(yīng)急管理組織需要整合包括參建單位以及社會支援力量等工程系統(tǒng)內(nèi)部與外部主體的相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對的統(tǒng)一調(diào)度、協(xié)同處置。因此對多主體資源的高度整合是工程應(yīng)急管理組織必須具備的關(guān)鍵能力。

(2)動態(tài)切換能力。突發(fā)事件的發(fā)生具備不確定性，從成本角度來看，工程建設(shè)全過程成立獨(dú)立的應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和儲備所有應(yīng)急資源是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)將應(yīng)急管理任務(wù)中應(yīng)急預(yù)防、準(zhǔn)備以及善后恢復(fù)作為工程建設(shè)組織的常態(tài)職能，而將應(yīng)急處置作為非常態(tài)職能，根據(jù)需要進(jìn)行快速切換。

(3)綜合協(xié)調(diào)能力。工程建設(shè)中存在多個利益干系人，各自利益訴求不同導(dǎo)致各主體在應(yīng)急管理的職責(zé)和資源投入上往往存在沖突，必然要求工程應(yīng)急管理組織在協(xié)調(diào)主體之間矛盾、化解主體之間的價值觀差異等方面要有更有效的機(jī)制。

由此可見，大型工程的復(fù)雜性給應(yīng)急管理組織帶來了各方面的挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理組織應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的管理模式，通過創(chuàng)造必要的環(huán)境和條件，從而直接或間接地擴(kuò)大應(yīng)急資源，通過制度安排、機(jī)制設(shè)計來提升組織應(yīng)對突發(fā)事件的防范和控制能力。

3 大型工程應(yīng)急管理組織的聯(lián)動平臺架構(gòu)

3.1 聯(lián)動平臺的基本內(nèi)涵

大型工程應(yīng)急管理需要業(yè)主、設(shè)計單位、施工單位、咨詢單位、監(jiān)理單位、科研單位、政府等協(xié)作來防范和處置突發(fā)事件。為了實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，組織聯(lián)動平臺提供了異質(zhì)主體協(xié)同運(yùn)作的環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)主體之間的功能協(xié)同、過程協(xié)同和信息協(xié)同，實(shí)現(xiàn)資源和能力的整合。

“平臺”一詞借喻于計算機(jī)，如軟件開發(fā)平臺，軟件運(yùn)行平臺，有了“平臺”便可以支撐、擴(kuò)展和設(shè)計新的功能。大型工程應(yīng)急管理組織聯(lián)動平臺是以業(yè)主、參建單位和政府主管部門為主體，依據(jù)“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則建立職責(zé)明晰、流程清晰的組織架構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，并依靠法規(guī)、合同、制度等措施協(xié)同應(yīng)對工程突發(fā)事件的多主體應(yīng)急聯(lián)動體系。

依前文所述，大型工程應(yīng)急管理包括應(yīng)急防范的常態(tài)管理和處置突發(fā)事件的非常態(tài)管理兩個部分，不同類型應(yīng)急管理的組織任務(wù)、結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)制存在差異，但參與實(shí)施主體則大部分相同，因而其應(yīng)急管理組織平臺可被分為常態(tài)管理平臺和應(yīng)急處置平臺，根據(jù)突發(fā)事件所處階段實(shí)施動態(tài)切換，包括主體角色的轉(zhuǎn)化、機(jī)構(gòu)成立的和資源調(diào)配等，見圖1。

圖1 工程應(yīng)急管理組織平臺架構(gòu)

3.2 常態(tài)管理組織結(jié)構(gòu)

工程突發(fā)事件常態(tài)管理主要任務(wù)是針對工程突發(fā)事件的不確定性，建立和完善相應(yīng)的組織體系、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，將應(yīng)急管理中突然、隨機(jī)的部分工作轉(zhuǎn)化為常態(tài)下的預(yù)防性管理工作，提前進(jìn)行決策、部署、演練，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，可以快速搭建應(yīng)急組織架構(gòu)、集結(jié)處置力量和物資資源，進(jìn)而全面提高防范工程突發(fā)事件風(fēng)險和快速處置的綜合能力。

工程突發(fā)事件常態(tài)管理是通過建立專門的應(yīng)急管理組織來協(xié)調(diào)建設(shè)單位和參建單位應(yīng)急處置行為，其組織結(jié)構(gòu)一般由工程建設(shè)單位構(gòu)建，如圖2所示。根據(jù)工程規(guī)模、參建單位能力、成本目標(biāo)，建設(shè)單位一方面通過額外配置資源，成立專門的應(yīng)急管理部門，由專人負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急常態(tài)管理事項;另一方面，基于工程管理原有組織體系，由總工辦、工程部、計劃部等常設(shè)職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管組織運(yùn)作。

施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、勘察單位、監(jiān)測單位等要依據(jù)應(yīng)急管理目標(biāo)和計劃落實(shí)相關(guān)措施。設(shè)計單位嚴(yán)格按規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和投標(biāo)文件進(jìn)行設(shè)計，確保設(shè)計的科學(xué)性，防止因設(shè)計原因?qū)е率鹿实陌l(fā)生;監(jiān)理單位全面監(jiān)督工程施工的每一個環(huán)節(jié)，保證每一個工序均符合規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計、施工方案的要求;監(jiān)測單位對重大危險源的監(jiān)測，當(dāng)超出警戒值時，應(yīng)及時向建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位發(fā)出報警;施工單位除制訂針對施工范圍的應(yīng)急救援預(yù)案外，還應(yīng)按照程序主體要求協(xié)助組建工程建設(shè)專業(yè)搶險隊，制定對救援物資、設(shè)備、器材的專人管理制度，確定搶險隊伍、物資、設(shè)備調(diào)用程序，并定期開展對搶險隊員的教育培訓(xùn)和組織搶險演習(xí)。

圖2 工程突發(fā)事件常態(tài)管理組織平臺

3.3 應(yīng)急處置組織結(jié)構(gòu)

應(yīng)急處置組織是在突發(fā)事件發(fā)生之后第一時間建立的臨時處置機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是針對具體工程突發(fā)事件的各種已知和未知因素，以最大限度減少損失且盡快恢復(fù)工程正常進(jìn)展為處置原則，協(xié)同參與應(yīng)急處置的各個部門和單位處置突發(fā)事件。它具有事故控制系統(tǒng)(ICS)和標(biāo)準(zhǔn)緊急管理系統(tǒng)(SEMS)等典型的應(yīng)急處置組織的扁平、反應(yīng)快捷、集權(quán)化的特征。

Robert Health提出的CMSS模型將危機(jī)管理組織框架劃分為決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、操作系統(tǒng)、信息系統(tǒng)四個模塊，這為工程突發(fā)事件應(yīng)急處置組織平臺構(gòu)建提供了一定的參考。大型工程應(yīng)急處置組織平臺可劃分為應(yīng)急指揮、技術(shù)支持、現(xiàn)場處置、后勤保障、公關(guān)事務(wù)和信息服務(wù)五大職能中心，其中應(yīng)急指揮中心一般是由工程建設(shè)管理主體(如，業(yè)主、總包單位等)擔(dān)任，其他中心由參建單位和相關(guān)社會部門擔(dān)任。

應(yīng)急指揮中心是最高決策和指揮中心，其職責(zé)是制定應(yīng)急方案，協(xié)調(diào)各職能中心、部署應(yīng)急處置行動;技術(shù)支持中心對突發(fā)事件狀態(tài)和原因進(jìn)行分析調(diào)查評估，為指揮中心應(yīng)急方案的科學(xué)決策提供參考;現(xiàn)場處置中心執(zhí)行現(xiàn)場應(yīng)急行動，如人員救助、現(xiàn)場監(jiān)測和工程搶險等。后勤保障中心提供物質(zhì)和人力資源支持，如物資、能源和車輛供給、現(xiàn)場輔助、外部支援聯(lián)絡(luò)等。公關(guān)事務(wù)中心負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工程系統(tǒng)內(nèi)外相關(guān)方在突發(fā)事件中的沖突和糾紛，由于大型工程的社會影響力還需處理包括引導(dǎo)媒體、輿論等公共事務(wù)。信息管理中心負(fù)責(zé)信息管理和信息服務(wù)，收集整理事態(tài)發(fā)展與處置情況的實(shí)時信息，向指揮中心和各職能中心提供所需信息，并為應(yīng)急恢復(fù)期的風(fēng)險檔案和保險索賠提供素材及憑證。各職能中心可以根據(jù)各自具體任務(wù)分工以多項目團(tuán)隊的形式進(jìn)行工作，實(shí)現(xiàn)敏捷有效的工作效率。如圖3所示。

圖3 工程突發(fā)事件應(yīng)急處置組織平臺

4 大型工程應(yīng)急管理組織的聯(lián)動機(jī)制

大型工程突發(fā)事件常態(tài)管理組織下的分類管理、預(yù)案管理、規(guī)劃建設(shè)、演習(xí)演練等活動為非常態(tài)下應(yīng)急處置創(chuàng)造有利條件。當(dāng)工程突發(fā)事件發(fā)生時，快速實(shí)施兩類組織的動態(tài)切換，建立統(tǒng)一的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制。工程應(yīng)急管理組織從“平時”常態(tài)向“戰(zhàn)時”處置狀態(tài)的轉(zhuǎn)換主要是人員角色的轉(zhuǎn)換和重新配置，形成典型的矩陣制組織形態(tài)，見表1。一旦工程突發(fā)事件發(fā)生時，由常態(tài)下的應(yīng)急管理部門牽頭成立應(yīng)急指揮中心，同時安排通知有關(guān)職能部門、事故應(yīng)急處置相關(guān)單位及技術(shù)專家趕赴事故現(xiàn)場，召開現(xiàn)場首次會議，設(shè)立現(xiàn)場指揮部。指揮部在聽取事故單位簡要匯報后，及時判斷事故等級，啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急救援預(yù)案一經(jīng)啟動，指揮長及時啟動專業(yè)搶險隊并組織相關(guān)人員成立相關(guān)技術(shù)、信息、處置、后勤等中心和各應(yīng)急工作組。

表1 工程應(yīng)急處置組織平臺責(zé)任矩陣

由于大型工程參與應(yīng)急管理主體的多元性，各主體的價值觀、利益目標(biāo)各不相同，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中易出現(xiàn)互相推諉情況，阻礙了應(yīng)急管理組織平臺的協(xié)同效果，因此建設(shè)單位須通過組織控制和誘導(dǎo)控制相結(jié)合的方式來規(guī)范、引導(dǎo)參建主體行為。

建設(shè)管理單位通過構(gòu)建應(yīng)急戰(zhàn)略、組建應(yīng)急機(jī)構(gòu)、制定應(yīng)急協(xié)作規(guī)劃、設(shè)計應(yīng)急流程、建立資源保障體系、構(gòu)建信息共享平臺等組織控制措施來制定管理機(jī)制。然而，作為被管理對象具有自學(xué)習(xí)、自適應(yīng)的能力，極易可能出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的自主行為。針對此類情況，建設(shè)單位可通過營造相互信任、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，設(shè)置具體激勵機(jī)制來誘導(dǎo)參建單位實(shí)施有效的應(yīng)急管理行為，如對于未按規(guī)定要求做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作、拒不執(zhí)行應(yīng)急指揮，以及事故發(fā)生單位及人員處置不力、不配合事故調(diào)查等行為予以經(jīng)濟(jì)處罰和行業(yè)通報。

5 結(jié)論

工程應(yīng)急管理需要建設(shè)單位與各參建主體協(xié)同來形成應(yīng)對能力。論文以工程實(shí)踐為導(dǎo)向，設(shè)計了具備“常態(tài)管理”和“應(yīng)急處置”的動態(tài)切換能力的應(yīng)急管理組織模式。該組織模式一方面能有效地節(jié)約組織資源，另一方面有效地保證了應(yīng)急管理的預(yù)防和處置的快速響應(yīng)能力。

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U415.1

C

1008-3383(2013)04-0179-03

2013-01-29

薛嶺(1980-)，男，工程師，從事高速公路建設(shè)管理工作。