追求透明、法治的美國慈善

文/向紫容

追求透明、法治的美國慈善

文/向紫容

美國完善的慈善事業(yè)法律規(guī)定是美國慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的堅實基礎(chǔ)。在我國，現(xiàn)有的慈善立法等級已經(jīng)無法適應(yīng)慈善事業(yè)的快速發(fā)展，盡快推動慈善事業(yè)的立法工作已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。我國應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一的《慈善法》，以完善對慈善組織的行政監(jiān)督方式。

慈善是美國社會的一個縮影, 慈善法是美國社會立法的一部分。美國慈善的發(fā)展與發(fā)達(dá)在很大程度上應(yīng)歸功于美國慈善的法制建設(shè)。因此，美國發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗, 特別是慈善立法的經(jīng)驗對于發(fā)展我國的慈善事業(yè)不無啟示。

法治原則貫穿始終

美國沒有專門關(guān)于慈善組織的立法模式，而是有關(guān)慈善組織的法律規(guī)定分見于憲法、稅法、公司法等聯(lián)邦法律與各州法律法規(guī)之中。其中聯(lián)邦法包括: 聯(lián)邦憲法、國內(nèi)稅收條令、商標(biāo)法、反恐怖主義法、健康及安全法律和規(guī)章、反歧視法。而州法包括: 州政府憲法、州稅收條令、州非營利組織法、就業(yè)與勞動法律等?！睹览麍院媳妵鴳椃ā芬约奥?lián)邦最高法院對憲法相關(guān)條款的解釋地位最高，然后才是聯(lián)邦法律、各州的憲法、各州的專門法律和地方性法律法規(guī)。正因為如此，聯(lián)邦法院或州法院在審理有關(guān)非營利組織的案件時，判決依據(jù)有時僅僅是聯(lián)邦憲法或州憲法，而非具體法律。美國完善的法律規(guī)定不僅明確了慈善組織的地位和性質(zhì)，更加構(gòu)建了對慈善組織嚴(yán)密的監(jiān)督制度。監(jiān)督制度主要包括三個方面: 稅收監(jiān)督、司法監(jiān)督以及內(nèi)部監(jiān)督。而美國政府對于慈善組織的直接干預(yù)活動很少，只是給予慈善組織運作的一定的撥款，而不對慈善組織的管理活動進(jìn)行干涉。美國完善的法律制度鼓勵慈善組織的自主性，保持組織自身的民間獨立性，讓其進(jìn)行獨立的管理和經(jīng)營，發(fā)揮靈活性。政府與慈善組織之間的這種相對寬松的環(huán)境為美國慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了大量的發(fā)展空間，提高了慈善事業(yè)的公信力。

不僅如此，美國法律更以完善的遺產(chǎn)稅法和慈善基金管理制度鼓勵慈善行為。微軟公司創(chuàng)始人比爾·蓋茨捐出580億美元資產(chǎn)的“裸捐”行為是有法律制度鼓勵和支持的。美國的遺產(chǎn)稅、贈予稅以高額累進(jìn)為特色，遺產(chǎn)超過300萬美元，稅率高達(dá)55%，且遺產(chǎn)受益人必須先繳納遺產(chǎn)稅，然后繼承遺產(chǎn)，故此，繼承遺產(chǎn)的過程就是捐出一大半財產(chǎn)的過程。但是，建立基金會或捐助善款則可以獲得稅收減免，所捐錢款可在所得稅中等額扣除。換言之，進(jìn)行慈善捐助所減免的納稅額被用來提升公眾形象和產(chǎn)生模范效應(yīng)，可謂一舉兩得。此外，稅法對慈善基金會的運作亦有大量的免稅減稅優(yōu)惠，使得慈善基金會的投資營利可以獲得比其他企業(yè)更高的回報，以利善款的增值。而且，捐款給慈善基金會的捐贈者亦可享受法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。具體來說，這些稅收待遇包括免稅、所得稅豁免和捐贈減稅。

嚴(yán)格的外部監(jiān)管

當(dāng)然，美國更是以嚴(yán)厲的法律監(jiān)管規(guī)范慈善公益組織的運作。美國對慈善組織的監(jiān)管可分為四個層次。第一個層次是國家的立法和監(jiān)督。第二個層次是獨立的民間專業(yè)評估機構(gòu)的監(jiān)督。第三個層次是媒體以及關(guān)心慈善事業(yè)的民眾的監(jiān)督。第四個層次是慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管。這種嚴(yán)苛有效的監(jiān)管提高了慈善組織的公信力、籌款能力和保值、增值能力，使得美國慈善公益團(tuán)體掌控的資源高達(dá)美國GDP的8%～9%。發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)使富人有了回饋社會、幫助弱者的理想渠道，從而促進(jìn)了社會和諧。

而美國政府對慈善機構(gòu)善款使用的監(jiān)督，分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個層面。在法律上，美國有稅務(wù)法和《模范非營利組織法案》約束慈善機構(gòu)的行為。在行政上，聯(lián)邦政府的國內(nèi)稅收署是實際上的慈善機構(gòu)主管部門。根據(jù)國會2000年通過的國內(nèi)稅務(wù)法第6104款，包括慈善機構(gòu)在內(nèi)的所有組織每年都必須向國內(nèi)稅務(wù)署上報年度財務(wù)報表，一般稱為“990表”?！?90表”要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機構(gòu)前五名收入最高的成員名單，前五名報酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關(guān)董事可能會被課以高額稅收，慈善機構(gòu)也可能失去免稅資格。同時，美國聯(lián)邦法律還規(guī)定，任何人都有權(quán)向免稅機構(gòu)要求查看它們的原始申請文件及前三年的稅表。同時，人們也可寫信給國家稅務(wù)局，了解某免稅組織的財務(wù)狀況和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。如果這些信息在慈善組織的網(wǎng)站或者其他信息網(wǎng)站無法獲得，任何公民可以提出查閱請求，相關(guān)的慈善組織務(wù)必在兩周之內(nèi)在合適的時間和地點為公民提供查閱的可能。

在地方層面上，美國絕大多數(shù)州都規(guī)定慈善機構(gòu)必須向州總檢察長提交年度報告?？倷z察長還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機構(gòu)提起公訴。2007年7月，加利福尼亞州總檢察長布朗對加州慈善機構(gòu)“諾亞的心愿”進(jìn)行了嚴(yán)厲查處。據(jù)媒體報道，在2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬美元，但只將其中140萬美元用于救災(zāi)。布朗在查明情況屬實后，將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁五年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會成員接受管理方面的培訓(xùn)。

除了嚴(yán)格的監(jiān)察制度外，美國的輿論監(jiān)督也保證了基金會的高透明度。1992年，美國最大的慈善組織之一——聯(lián)合慈善基金會曝出丑聞。該基金會主席阿爾莫尼挪用總額達(dá)60萬美元的善款用于個人度假、購買房產(chǎn)以及包養(yǎng)情人，還操縱董事會成立皮包公司，安排自己的兒子和朋友占據(jù)要職，享受高薪。這一案件成為美國慈善組織的經(jīng)典反面教材，阿爾莫尼后來被判處七年徒刑，與此同時，這一丑聞不僅使聯(lián)合慈善基金會聲望大跌，也使美國民眾的慈善熱情頗為受傷，美國慈善事業(yè)由此陷入了相當(dāng)長一段時間的公眾募捐低潮。這次事件給整個美國的公益事業(yè)都帶來了陣痛和反思。美國人愈發(fā)意識到，公益組織健康發(fā)展的中心問題是個信譽問題，因此必須建立可問責(zé)制。經(jīng)過基金會與政府之間長期的對話、磨合，美國慈善業(yè)逐漸制定出日趨合理而成熟的法律，使得既保證基金會的透明度和可問責(zé)制，又不妨礙慈善事業(yè)的順利進(jìn)行。另外，民間也自發(fā)地成立許多監(jiān)督組織，基金會本身也成立了諸如“理事會”這樣的組織，從而既維護(hù)了自身的利益，也起到自律作用，確保機構(gòu)內(nèi)外都有監(jiān)督機制。

美國慈善法治對我國的啟示

美國完善的慈善事業(yè)法律規(guī)定是美國慈善事業(yè)發(fā)達(dá)的堅實基礎(chǔ)。在我國，現(xiàn)有的慈善立法等級已經(jīng)無法適應(yīng)慈善事業(yè)的快速發(fā)展，盡快推動慈善事業(yè)的立法工作已經(jīng)成了當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)把慈善組織作為一個獨立的法律主體，建立一部統(tǒng)一的慈善法，以規(guī)范慈善組織的概念、目的、準(zhǔn)入與退出機制、監(jiān)督管理機制及社會監(jiān)督等等。但是在我國統(tǒng)一的《慈善法》頒布出臺之前，應(yīng)當(dāng)通過一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)制定地方性法規(guī)對于慈善組織進(jìn)行的了解，部分經(jīng)濟(jì)地區(qū)對于慈善組織監(jiān)管方面進(jìn)行的有益的積極的探索，可以為推動全國慈善事業(yè)發(fā)展提供相應(yīng)的參照標(biāo)準(zhǔn)，并且可以為我國制定統(tǒng)一的慈善立法提供豐富的經(jīng)驗。所以，慈善事業(yè)的監(jiān)督管理需要政府采取合理的措施加以引導(dǎo)，我國應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一的《慈善法》，以完善對慈善組織的行政監(jiān)督方式。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com