論主任檢察官制度的創(chuàng)新實踐

文/陳寶富

論主任檢察官制度的創(chuàng)新實踐

文/陳寶富

陳寶富浦東新區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長

黨的十八大報告提出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。高檢院在《“十二五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中指出，要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，建立起權(quán)責明確、協(xié)作緊密、制約有力、運行高效的辦案組織模式。近年來，上海市浦東新區(qū)檢察院從探索基本辦案組織建設(shè)的角度出發(fā)，積極推行主任檢察官制度改革的試點工作，取得了良好成效。

主任檢察官制度的現(xiàn)實意義

1999年，上海開始了公訴部門主訴檢察官辦案責任制的試點工作，2002年在全市檢察機關(guān)主要業(yè)務(wù)部門全部建立了主訴、主辦檢察官辦案責任制。主訴(辦)辦案責任制中的主訴(辦)組具有了辦案組織的萌芽，但未上升到辦案組織的制度層面予以固定。主訴(辦)檢察官辦案責任制的改革遇到瓶頸。結(jié)合中國國情和現(xiàn)階段實踐，加強行政管理對于確保檢察工作的順利完成具有十分重要的作用，但行政職能與檢察職能的行使遵循不同的特點和規(guī)律，行政管理與檢察辦案管理具有不同的要求，應(yīng)當采取不同的方法。

檢察機關(guān)現(xiàn)行辦案組織的不清晰、管理方式的行政化與檢察權(quán)司法屬性之間的不相適應(yīng)是推行主任檢察官制度的現(xiàn)實需求。目前檢察機關(guān)辦案組織形式不太清晰且較薄弱，具有濃厚的行政色彩，與司法活動所要求的親歷性、中立性和獨立性相矛盾。主任檢察官制度正是為了探索適應(yīng)檢察權(quán)司法屬性的組織架構(gòu)而推行，構(gòu)建檢察機關(guān)辦案組織已刻不容緩。

主任檢察官制度是指主任檢察官在檢察長及檢委會領(lǐng)導(dǎo)下，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使決定權(quán)，并承擔相應(yīng)辦案責任的制度。主任檢察官制度的法律依據(jù)是，《檢察官法》規(guī)定“檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員”，明確了檢察官作為檢察權(quán)行使主體的地位。從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，法律賦予了檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，至于采取何種組織形式來行使這些權(quán)能，則是由檢察機關(guān)根據(jù)司法工作的實際來組織實施。因此實行主任檢察官制度，既符合法律的精神，也體現(xiàn)了對檢察官主體地位的尊重。

主任檢察官制度的運行模式

在主任檢察官的遴選與待遇方面，鑒于主任檢察官行使的職權(quán)較以往主訴（辦）檢察官更為擴大，所以浦東新區(qū)院設(shè)立了更為嚴格的選拔任用程序和職業(yè)待遇保障機制。通過考核選任和競崗選任兩種程序進行遴選產(chǎn)生，其中15名主任檢察官是省市級以上“三優(yōu)一能”。在其任職期間，其職務(wù)不與行政職級掛鉤，但享受上一層職級浦東新區(qū)規(guī)定部分的待遇，從而在現(xiàn)行法律框架內(nèi)較好地解決了“責、權(quán)、利”中“利”的問題，增強了主任檢察官制度對人才的吸引力。

在結(jié)構(gòu)與人員配置方面，浦東新區(qū)院根據(jù)不同部門和業(yè)務(wù)工作的實際情況和辦案需要，分別確定了人員配置。刑檢部門中的偵監(jiān)、公訴和未檢部門為每名主任檢察官配備2～4名檢察官、書記員（或檢察輔助人員）為助手，自偵部門則區(qū)分反貪局和反瀆局各配置6～7名和3～4名助手，民檢部門配備2～3名助手，監(jiān)所、控申和駐監(jiān)獄檢察室的主任檢察官則配備1～4名助手。同時為更好地服務(wù)保障主任檢察官的檢察業(yè)務(wù)工作，浦東新區(qū)院實行書記員隊伍專業(yè)管理，對書記員實行“統(tǒng)一管理”和“按需調(diào)配”，并任命副處實職的主任書記員一名，全面負責書記員的管理工作，從分類管理和專業(yè)發(fā)展的要求作了探索與實踐。

（一）主任檢察官的權(quán)責

合理劃分主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官、業(yè)務(wù)部門行政負責人、檢察長的權(quán)責，是主任檢察官制度的核心內(nèi)容。

主任檢察官與檢察長的關(guān)系。主任檢察官是主任檢察官制度的主體，依法獨立行使檢察辦案職權(quán)，但須接受檢察長的領(lǐng)導(dǎo)，授權(quán)范圍由檢察長決定，服從檢察長的指揮、決定和命令。

主任檢察官與部門行政負責人的關(guān)系。浦東新區(qū)院業(yè)務(wù)部門的負責人是首席主任檢察官，除承擔重大案件的辦理外還負責本部門的行政管理，如本部門案件分配、督促辦案進程、組織主任檢察官聯(lián)席會議等。部門負責人對主任檢察官辦理的案件，認為主任檢察官作出的決定不當時，可以提出本人的傾向性意見，但該建議僅供主任檢察官參考，不能直接否定或者責令主任檢察官更改。

主任檢察官與組內(nèi)其他檢察官的關(guān)系。二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，主要內(nèi)容是：一是指導(dǎo)辦案。如指導(dǎo)檢察官進行刑事偵查、證據(jù)調(diào)查、審查起訴、訴訟監(jiān)督、文書擬寫等。二是組織案件討論。對承辦的案件，主任檢察官可以召集組內(nèi)的其他檢察官進行討論、研究與合議。三是決定案件處理。檢察辦案的程序性和階段性決定了辦案組織不適宜采取合議制，而是由主任檢察官對自己及組內(nèi)其他檢察官的所辦案件享有決定權(quán)。

（二）構(gòu)建辦案質(zhì)量保障機制

實行主任檢察官制度后，由于大量的案件交由主任檢察官為主體的辦案組織辦理和決定，為保障辦案質(zhì)量，浦東新區(qū)院建立了案件質(zhì)量的保障配套機制：1.日常監(jiān)督檢查機制。賦予部門行政負責人對所在部門各主任檢察官辦案組的分案、辦案效率、執(zhí)行制度規(guī)范、依法辦案等方面的管理權(quán)限；2.主任檢察官聯(lián)席會議制度。對于一些疑難復(fù)雜案件，主任檢察官可提請部門負責人召開本部門的主任檢察官聯(lián)席會議進行討論。聯(lián)席會議形成的意見僅供主任檢察官參考，最終由承辦案件的主任檢察官作出決定并獨立承擔責任。3.檢察長決定或檢委會討論機制。對檢察長的決定、檢委會討論的決定，主任檢察官須嚴格執(zhí)行。4.辦案督導(dǎo)制。通過個案評、月通報、季評審、年講評的機制，由案管處督導(dǎo)員對主任檢察官辦案的質(zhì)量進行檢查、考核、評估。5.履職保障機制。主任檢察官無重大過錯，不得免職，其履職行為不受追究。

（三）建立主任檢察官執(zhí)法檔案

執(zhí)法檔案的主要內(nèi)容有個人綜合信息和辦案業(yè)務(wù)信息，主任檢察官的辦案業(yè)務(wù)信息除反映主任檢察官本人的辦案情況外，還包含審批所在辦案組助手辦案的信息。既包括受到獎勵和處罰的案件數(shù)量及情況，又包括執(zhí)行市院業(yè)務(wù)處規(guī)定的偵查監(jiān)督及審判監(jiān)督等有關(guān)工作要求的情況。

有學者稱檢察機關(guān)“生于司法，卻無所不在行政之中”，形象地指出了長期以來檢察機關(guān)以行政方式管理司法辦案的現(xiàn)狀。主任檢察官制度則較好地區(qū)分了檢察行政事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)，以司法方式管理檢察辦案。

主任檢察官制度的成效與展望

主任檢察官制度實行以來，理順了檢察事務(wù)與檢察業(yè)務(wù)的關(guān)系。有學者稱檢察機關(guān)“生于司法，卻無所不在行政之中”，形象地指出了長期以來檢察機關(guān)以行政方式管理司法辦案的現(xiàn)狀。主任檢察官制度則較好地區(qū)分了檢察行政事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)，以司法方式管理檢察辦案。

提高了辦案質(zhì)量和效率。主任檢察官從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人成為有職有權(quán)的檢察權(quán)行使主體，提高了辦案質(zhì)量和效率。以刑檢部門為例，2012年浦東新區(qū)院批捕3561件5074人，同比上升28.3%；提起公訴5727件8052人，同比上升65.3%，均為歷史最高，占上海市檢察系統(tǒng)刑事案件的五分之一。在確保辦案質(zhì)量的同時，法律監(jiān)督工作有新的進展。以追捕、追訴為例，全年追捕144人，同比上升111%，追訴120人、追訴單位犯罪102件，同比上升138%。

提升了專業(yè)化建設(shè)水平。浦東新區(qū)院探索成立了辦理金融、知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪、職務(wù)犯罪、涉黃涉賭、新罪名新類型等案件的專業(yè)辦案組，由主任檢察官領(lǐng)銜辦案組，挖掘和發(fā)揮了個性化和專業(yè)化優(yōu)勢。以金融檢察為例，浦東院不斷創(chuàng)新探索，已形成發(fā)布區(qū)域金融犯罪白皮書、推動成立金融監(jiān)管平臺等特色工作機制，打造了一支具有金融專業(yè)知識、具備碩士研究生以上學歷的人員為主體的檢察官隊伍，較好地服務(wù)了浦東金融城的建設(shè)。

（一）主任檢察官的精英化

主任檢察官是從檢察官隊伍中擇優(yōu)產(chǎn)生的，同時需帶領(lǐng)檢察官獨立辦理各類案件，因此精英化路線是主任檢察官的必然趨勢。這不僅要求主任檢察官具備深厚的法律素養(yǎng)和人文素質(zhì)，也需將主任檢察官從層級森嚴的行政體系中解放出來，為精英人才開辟一條專業(yè)職級上升的制度化通道，造就司法人員所特有的職業(yè)榮譽感。

（二）管理模式的科學化

主任檢察官制度一改以往的行政審批模式，將大部分案件決定權(quán)下放，實現(xiàn)了管理扁平化，既提高了效率又增強了檢察官的自主性。下一步要完善的是如何使管理模式更科學化，更符合司法規(guī)律。比如不同部門的主任檢察官辦案組的運行模式是否應(yīng)有所區(qū)別；比如對主任檢察官的外部授權(quán)和監(jiān)督方面，權(quán)責劃分如何更加明確；主任檢察官辦案組的內(nèi)部運行與管理方面，如何既保障主任檢察官的權(quán)力又保障組內(nèi)檢察官的相對自主性。

（三）基本辦案組織的法定化

主任檢察官制度目前只在少數(shù)幾個院進行試點，難免呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性和局限性。因此，我們期望基層試點改革在條件成熟時，能推動《檢察官法》和《人民檢察院組織法》的修訂，將主任檢察官辦案組上升為法定的基本辦案組織，實現(xiàn)檢察辦案組織的系統(tǒng)化和檢察人員管理的科學化。

編輯：薛華 icexue0321@163.com