功能觀視角下的社會(huì)保障“費(fèi)改稅”分析

李 標(biāo)，余許友，楊新華

（阜陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 阜陽 236041）

功能觀視角下的社會(huì)保障“費(fèi)改稅”分析

李 標(biāo)，余許友，楊新華

（阜陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，安徽 阜陽 236041）

社會(huì)保障具有公平保障每一個(gè)居民基本生活需求進(jìn)而維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定的功能，理應(yīng)作為公共產(chǎn)品由政府提供.而是否將籌集社會(huì)保障資金的方式由目前的社會(huì)保障費(fèi)更改為社會(huì)保障稅的爭論一直沒有平息.功能觀視角下，以征收社會(huì)保障稅的方式籌集社會(huì)保障資金，使得社會(huì)保障制度具有明顯的收入再分配功能，能夠體現(xiàn)出社會(huì)保障制度存在的價(jià)值和意義.

社會(huì)保障費(fèi)；社會(huì)保障稅；私人產(chǎn)品；公共產(chǎn)品；基尼系數(shù)

改革開放后形成的社會(huì)保障制度在推動(dòng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也產(chǎn)生了不少的問題，而能否通過改變社會(huì)保障資金的籌資方式來解決這些問題成為政府面臨的艱難抉擇.

1 關(guān)于社會(huì)保障是否應(yīng)該“費(fèi)”改“稅”的文獻(xiàn)綜述

我國政府在上世紀(jì)九十年代中期提出要逐步開征社會(huì)保障稅.自此，社會(huì)保障稅引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，許多學(xué)者對(duì)是否應(yīng)將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅這一問題進(jìn)行了深入研究，但至今仍未取得統(tǒng)一的認(rèn)識(shí).

不少學(xué)者通過研究認(rèn)為，現(xiàn)行的社會(huì)保障繳費(fèi)制度由于存在各種問題，已無法適應(yīng)社會(huì)的需求，應(yīng)盡快開征社會(huì)保障稅.龍卓舟指出，社會(huì)保險(xiǎn)具有的強(qiáng)制發(fā)生性的特點(diǎn)決定了它的籌資手段必須是稅收，而不是費(fèi).[1]趙文平分析了開征社會(huì)保障稅的必要性，并從多角度探討了開征社會(huì)保障稅的可行性，從而提出開征社會(huì)保障稅.[2]

對(duì)此，有學(xué)者持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為我國不應(yīng)開征社會(huì)保障稅或者現(xiàn)階段不宜開征社會(huì)保障稅.鄭秉文認(rèn)為社會(huì)保障費(fèi)改稅意味著將個(gè)人供款與未來待遇的聯(lián)系割裂開來，因此不宜以社會(huì)保障稅取代社會(huì)保障費(fèi).[3]李建平認(rèn)為我國現(xiàn)行的多層次的社會(huì)保障制度安排根本無法統(tǒng)一稅負(fù)，開征全國性的社會(huì)保障稅.[4]劉亞瑋比較了社會(huì)保障稅與社會(huì)保障費(fèi)的異同點(diǎn)，指出在金融危機(jī)背景下，不宜增開社會(huì)保障稅.[5]

綜上，學(xué)者們多將“費(fèi)改稅”爭論的焦點(diǎn)集中在如何更好地使用這兩種籌資方式籌集社會(huì)保障資金的技術(shù)層面，而對(duì)稅費(fèi)之間的本質(zhì)區(qū)別以及哪種方式更符合當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀的需要這兩個(gè)問題卻探討不多.

2 社會(huì)保障費(fèi)和社會(huì)保障稅的本質(zhì)區(qū)別

2.1社會(huì)保障費(fèi)具有私人產(chǎn)品的特征

由于我國的基本國情和歷史原因，現(xiàn)階段實(shí)行的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)出多層次，條塊化的制度格局.以最主要的基本養(yǎng)老保障制度為例，對(duì)于占全國人口半數(shù)以上的農(nóng)民多年來一直被排除在基本養(yǎng)老保障制度以外，從始至終都沒有享受到退休金.直到2009年國務(wù)院才出臺(tái)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，其融資方式采用個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助以及政府補(bǔ)貼的形式.

上述農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均采用繳納社會(huì)保障費(fèi)的方式籌集社保資金.其繳費(fèi)方式具有的顯著特點(diǎn)是：在以社會(huì)保障繳費(fèi)的形式籌集資金的情況下，繳費(fèi)者的繳費(fèi)數(shù)額與未來待遇之間的關(guān)系存在比較緊密的精算關(guān)系.[6]換句話說，在這種社會(huì)保障繳費(fèi)體制下，繳費(fèi)者繳費(fèi)越多，未來領(lǐng)取的退休金越多，繳費(fèi)越少，未來領(lǐng)取的退休金越少，不繳費(fèi)則未來就不能領(lǐng)取退休金，可歸納為多繳多得、少繳少得、不繳不得.這種方式使得社會(huì)保障具有完全的私人產(chǎn)品特征，不具有收入的再分配功能，即作為一種由政府提供的私人產(chǎn)品，在進(jìn)行等價(jià)有償交換過程中，購買社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)者繳費(fèi)越多，由政府向其提供的產(chǎn)品就越多，繳費(fèi)越少，向其提供的產(chǎn)品就越少，對(duì)于不繳費(fèi)者則不向其提供這種產(chǎn)品.

社會(huì)保障費(fèi)籌集方式具有的自愿繳費(fèi)的特點(diǎn)，使得廣大的農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民中的低收入者由于沒有交費(fèi)或者交費(fèi)很少，無法獲得社會(huì)保障或者只得到很少的社會(huì)保障.

2.2社會(huì)保障稅具有公共產(chǎn)品的特征

然而，保障每一個(gè)公民最基本的生活需求應(yīng)是建立社會(huì)保障制度的初衷，而不論其有無繳納社會(huì)保障資金的能力.

盡管稅收的無償性特征可能與社會(huì)保障資金具有的有償性特征相矛盾，但通過對(duì)稅收的無償性進(jìn)行分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收也是有償?shù)?，從整體而言，社會(huì)主義社會(huì)稅收的本質(zhì)是“取之于民，用之于民”，因此稅收具有整體上的有償性.對(duì)于社會(huì)保障稅來說，這種整體上的有償性，表現(xiàn)為償還的非對(duì)應(yīng)性，并不表現(xiàn)為明顯的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系.換句話說，對(duì)于某一個(gè)具體的納稅人來說其繳納的社會(huì)保障稅款與從政府那里獲得的社會(huì)保障價(jià)值不一定對(duì)稱，獲得的社會(huì)保障價(jià)值可能低于其繳納的稅款也可能高于其繳納的稅款.當(dāng)然所有征收社會(huì)保障稅的政府在向納稅人提供社會(huì)保障時(shí)都做如下安排：將從富人那里征收的較多稅款，轉(zhuǎn)移給繳款較少的窮人，力爭向富人和窮人提供差別不大的社會(huì)保障.

這種“劫富濟(jì)貧”的分配思路體現(xiàn)出社會(huì)保障制度的收入再分配功能.可見社會(huì)保障費(fèi)改稅意味著社會(huì)保障由私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)換為公共產(chǎn)品，從而使得社會(huì)保障制度擁有了收入再分配功能.

3 開征社會(huì)保障稅的現(xiàn)實(shí)意義

認(rèn)清社會(huì)保障費(fèi)和社會(huì)保障稅之間的本質(zhì)區(qū)別，將對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)保障制度的改革具有指導(dǎo)性意義.將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅的決定因素應(yīng)在于當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是否需要這種收入再分配功能.

表1 1998年到2009年我國居民收入基尼系數(shù)表[7]

改革開放后實(shí)行的效率為先的發(fā)展思路在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，也帶來了收入分配的貧富差距問題.由表1可以看出，反映社會(huì)貧富差距的居民收入基尼系數(shù)早已超過0.4的警戒線，并持續(xù)攀升至2009年的0.470，表明近年來社會(huì)貧富差距日益增大.

日益增大的貧富差距不僅制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)還危害了社會(huì)的穩(wěn)定.首先，貧富差距持續(xù)拉大是導(dǎo)致居民消費(fèi)傾向下降、消費(fèi)需求不足的重要原因.一般來說，隨著富人收入的快速增長，富人消費(fèi)支出占收入的比重逐漸下降，而窮人卻因收入增長幅度較小限制了消費(fèi)支出，最終導(dǎo)致社會(huì)總體消費(fèi)傾向下降，造成消費(fèi)需求不足.其次，過于懸殊的貧富差距會(huì)造成社會(huì)階層分化，損害社會(huì)公平正義，危害社會(huì)和諧.不斷擴(kuò)大的貧富差距會(huì)加劇社會(huì)階層的分化，形成處于對(duì)立面的富人階層和窮人階層，一旦普通民眾對(duì)當(dāng)前貧富差距的現(xiàn)狀不滿，從而誘發(fā)仇富心理以及針對(duì)富人的犯罪活動(dòng)，必將危害社會(huì)的穩(wěn)定與和諧.

可見盡快解決貧富差距問題不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，還能保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，其重要性和緊迫性不言而喻.應(yīng)立即采取各種有效措施努力縮小貧富差距，保障財(cái)富的公平合理分配.而作為一個(gè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)國家，縮小貧富差距的最有效方式就是通過國民收入二次分配中的稅收和支出政策等進(jìn)行收入和財(cái)富再分配，對(duì)貧困階層進(jìn)行救濟(jì)與社會(huì)保障，這不僅是政府的基本職責(zé)所在，也是保障政治公平和權(quán)力的內(nèi)在要求.

將社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅帶來的最大變化就是社會(huì)保障具有了再分配功能，這一點(diǎn)對(duì)于縮小我國持續(xù)拉大的收入差距意義重大.盡管對(duì)社會(huì)保障制度的安排并不能從根本上解決貧富差距持續(xù)拉大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，但是在我國財(cái)政收支政策不能縮小居民收入差距的社會(huì)背景下，社會(huì)保障稅籌資方式所具有的再分配功能將顯得彌足珍貴，這一籌資方式必將對(duì)貧富差距的持續(xù)拉大起到逆向調(diào)節(jié)的作用.

4 解決“費(fèi)改稅”過程中應(yīng)注意的幾個(gè)問題

4.1有關(guān)農(nóng)民的納稅人身份問題

社會(huì)保障制度用來保障全體社會(huì)成員的特點(diǎn)決定了社會(huì)保障稅必須以全體社會(huì)成員作為納稅人，因此將農(nóng)民納入社會(huì)保障稅納稅人范圍應(yīng)是毋容置疑的.對(duì)此，部分學(xué)者存有不同意見，他們認(rèn)為農(nóng)民由于收入水平較低，沒有能力做社會(huì)保障稅的納稅人，等于是在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)把這部分人口排除在納稅人資格之外，在實(shí)踐中就會(huì)造成人為的“社會(huì)排斥”.[8]

然而不能因?yàn)檗r(nóng)民的納稅能力低或者沒有納稅能力就認(rèn)為農(nóng)民不具有納稅資格從而將農(nóng)民排除在社會(huì)保障覆蓋體系之外.社會(huì)保障費(fèi)改稅后，政府利用征收的社會(huì)保障稅向全體公民提供普享型的社會(huì)保障，即使某個(gè)農(nóng)民因?yàn)榧彝ダщy而沒有交稅仍然應(yīng)當(dāng)獲得政府提供的最基本的社會(huì)保障.事實(shí)上正是社會(huì)保障費(fèi)的籌資方式在公民自愿繳費(fèi)的情況下，才會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)民因?yàn)闆]有繳費(fèi)而被“合理合法”地排除在社會(huì)保障體系之外，造成人為的“社會(huì)排斥”.

4.2關(guān)于對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)增加的擔(dān)憂問題

少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，開征社會(huì)保障稅意味著社會(huì)保障基金的籌資由國家負(fù)責(zé)，這樣做會(huì)加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).[9]

擔(dān)心社會(huì)保障費(fèi)改稅會(huì)加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)不能成立.社會(huì)保障制度作為一種公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府來提供，費(fèi)改稅后，即使政府承擔(dān)起社會(huì)保障的無限責(zé)任，也并不必然加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).政府只需將征收的社會(huì)保障稅進(jìn)行重新分配后以社會(huì)保障支出的形式返還給全體納稅人即可.在這一過程中，即使存在少量的社會(huì)保障支出資金缺口，政府還可使用一般稅收收入彌補(bǔ)這一缺口，不會(huì)大幅增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān).

4.3社會(huì)保障稅的稅種歸屬問題

社會(huì)保障制度建立的目的是保障每一位公民最基本的生活需要，不應(yīng)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況的顯著差異而明顯不同，更何況對(duì)社會(huì)保障需求更多的往往是經(jīng)濟(jì)狀況較差的地方.因此社會(huì)保障稅應(yīng)作為中央稅才更符合社會(huì)保障的本質(zhì)含義，能夠有效發(fā)揮其收入的再分配功能.但當(dāng)前我國社保資金統(tǒng)籌層次過低表明距離中央統(tǒng)籌還有很大差距，這種現(xiàn)狀也決定了現(xiàn)階段不宜將社會(huì)保障稅一開始就作為中央稅種來征收，因此可先作為地方稅種開征社會(huì)保障稅.

但從長期來看，社會(huì)保障稅只有成為中央稅種才能縮小地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平差距，利于勞動(dòng)者的合理流動(dòng).為此，短期內(nèi)應(yīng)盡快提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)將其轉(zhuǎn)歸為中央稅種.

〔1〕龍卓舟.開征社會(huì)保障稅：社會(huì)保障制度的本質(zhì)要求[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2008（3）：82—85.

〔2〕趙文平.淺議我國開征社會(huì)保障稅的必要性和可行性[J].財(cái)會(huì)研究，2010（8）：23—25.

〔3〕鄭秉文.從國際發(fā)展趨勢(shì)看我國不宜實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)改稅[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）：17—21.

〔4〕李建平.社會(huì)保障“費(fèi)”改“稅”的制度性約束[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（7）：28—30.

〔5〕劉亞瑋.理性看待開征社會(huì)保障稅的思考[J].勞動(dòng)保障世界（理論版），2010（5）：20—23.

〔6〕〔9〕陸解芬.對(duì)我國社會(huì)保障稅費(fèi)爭論的思考[J].財(cái)會(huì)研究，2010（2）：23—25.

〔7〕張超.“十二五”期間我國開征遺產(chǎn)稅問題思考[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2011（2）：15—18.

〔8〕鄭秉文.從國際發(fā)展趨勢(shì)看我國不宜實(shí)行社會(huì)保障費(fèi)改稅[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2007（3）：17—21.

F810.42

A

：1673-260X（2013）01-0062-03

安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目資助（2010sk327zd）