網(wǎng)絡(luò)信令費(fèi)與“網(wǎng)絡(luò)中立”問題

文/孫遠(yuǎn)釗

同濟(jì)大學(xué)特聘講座教授、博士生導(dǎo)師 美國亞太法學(xué)研究院執(zhí)行長(zhǎng)(Executive Director, Asia Pacific Legal Institute)

一、前言

就在2013年3月底兩會(huì)結(jié)束、政府改組完成之際，媒體報(bào)道了三個(gè)主要的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)通路運(yùn)營(yíng)商(Internet service providers, ISPs，亦即中國電信，中國移動(dòng)，和中國聯(lián)通)想要對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)商所提供的加值性服務(wù)(例如，由騰訊集團(tuán)所開發(fā)出的QQ和“微信”應(yīng)用軟件(WeChat App)等)收取額外的使用費(fèi)用(亦即俗稱的“信令費(fèi)”)。它們的理由是，網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容或應(yīng)用提供商(content and applications providers, CAPs)往往會(huì)不定期地突然占用大量的網(wǎng)絡(luò)資源或信令通道(尤其當(dāng)有突發(fā)事件發(fā)生時(shí))，結(jié)果造成網(wǎng)絡(luò)的“大堵車”，嚴(yán)重影響到對(duì)流量的管理和其他網(wǎng)絡(luò)信令功能的執(zhí)行。因此想要采取“以價(jià)制量”的做法，對(duì)于內(nèi)容服務(wù)商所占用的“超額”使用也征收相應(yīng)的額外費(fèi)用。

對(duì)于這樣的要求，主管網(wǎng)絡(luò)事務(wù)的工業(yè)和信息化部表示，微信有收費(fèi)可能，但不會(huì)大幅度收費(fèi)。工信部正在協(xié)調(diào)運(yùn)營(yíng)商微信收費(fèi)一事，會(huì)考慮運(yùn)營(yíng)商的合理要求。工信部部長(zhǎng)苗圩表示，“工信部嚴(yán)禁運(yùn)營(yíng)商利用壟斷地位遏制微信等增值服務(wù)。目前工信部已經(jīng)要求運(yùn)營(yíng)商提交相應(yīng)的解決方案?！彼⒈響B(tài)稱，監(jiān)管部門總體上會(huì)站在用戶的角度，微信有收費(fèi)的可能，但不會(huì)大幅收費(fèi)。苗部長(zhǎng)明白要求運(yùn)營(yíng)商的收費(fèi)必須有一定的合理性，“(通信運(yùn)營(yíng)商)說我維護(hù)這么大的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，還要投資還要運(yùn)營(yíng)，除了流量以外還應(yīng)該有這些方面的收費(fèi)，這也是合情合理的。但是絕不能占有壟斷的這個(gè)地位，卡死像騰訊這樣一個(gè)非常好的企業(yè)?！?.工信部部長(zhǎng)苗圩：微信有收費(fèi)可能 正在協(xié)調(diào)，新浪科技/微博，2013年3月31日，載於http://tech.sina.com.cn/i/2013-03-31/15238197903.shtml。

果不其然，這樣的發(fā)展立即在廣大的網(wǎng)民之間引發(fā)了極為熱烈的討論。并不意外的是，絕大多數(shù)對(duì)于額外收費(fèi)是采取了負(fù)面或反對(duì)的立場(chǎng)。連中國計(jì)算機(jī)學(xué)會(huì)也針對(duì)“微信收費(fèi)”事件發(fā)表了一份特別聲明，反對(duì)三大電信基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)商對(duì)微信收費(fèi)，認(rèn)為這是一場(chǎng)壟斷企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的利益之爭(zhēng)，三大國有基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)在未經(jīng)有關(guān)法律程序的情況下試圖增加收費(fèi)名目是沒有依據(jù)的，涉嫌雙重收費(fèi)，建議國家加強(qiáng)對(duì)電信領(lǐng)域壟斷行為的監(jiān)管。2.中國計(jì)算機(jī)學(xué)會(huì)，中國計(jì)算機(jī)學(xué)會(huì)就“微信收費(fèi)”事件的聲明，2013年4月6日，載於http://www.ccf.org.cn/sites/ccf/xhdtnry.jsp?contentId=2730559748283；李新玲，三大電信運(yùn)營(yíng)商對(duì)微信收費(fèi)涉嫌雙重收費(fèi)，中國青年報(bào)，2013年4月7日，第2版，載於http://zqb.cyol.com/html/2013-04/07/nw.D110000zgqnb_20130407_4-02.htm。由于目前所發(fā)生的問題其實(shí)與歐美等地在近年來對(duì)于所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”政策的辯論其實(shí)并沒有什么本質(zhì)上的不同，本文試圖從比較美、歐法規(guī)的角度來切入，拋磚引玉，討論中國對(duì)于這個(gè)問題應(yīng)該采取如何的立場(chǎng)。

二、爭(zhēng)點(diǎn)

由于網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容或服務(wù)提供者已經(jīng)向網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商支付了使用后者網(wǎng)絡(luò)的接入與通路費(fèi)用，并通常以不同的商業(yè)模式將這部分的成本一次性的轉(zhuǎn)嫁和分?jǐn)偟绞褂闷浞?wù)的用戶上，此處所產(chǎn)生的問題并不是內(nèi)容服務(wù)商完全不支付任何的費(fèi)用，而是至少包含了兩個(gè)層面：(1)當(dāng)同一個(gè)使用者或訂戶是通過不同的運(yùn)營(yíng)商來接入網(wǎng)絡(luò)時(shí)(例如從家中和辦公室或其他場(chǎng)所多點(diǎn)接入)，如果這其中涉及到了原本不是內(nèi)容提供者在一開始所使用的其他運(yùn)營(yíng)商時(shí)，那些其他的運(yùn)營(yíng)商是否也可以對(duì)內(nèi)容提供者收取費(fèi)用或采取其他的限制措施？以及(2)當(dāng)不同的使用者或訂戶想要透過所屬或訂用的運(yùn)營(yíng)商連接到另一個(gè)由內(nèi)容提供者所使用的運(yùn)營(yíng)商通路時(shí)，前一個(gè)運(yùn)營(yíng)商是否可以對(duì)后者收取額外的費(fèi)用或采取限制措施(也就是對(duì)自己的訂戶給予優(yōu)先或優(yōu)惠待遇)？

所謂“網(wǎng)絡(luò)中立”(network neutrality或net neutrality)并沒有一個(gè)明確的定義。一般對(duì)于這個(gè)名稱的基本認(rèn)知是政府是否須要對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)(Internet)采取怎樣的立法或行政措施來限制網(wǎng)絡(luò)軟、硬件系統(tǒng)所有者的行為，以確保網(wǎng)絡(luò)的所有使用者都可受到平等、非歧視性的對(duì)待，從而得以在不受不當(dāng)約束的前提下自由接入并使用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。3.Angele A. Gilroy, Access to Broadband Networks: The Net Neutrality Debate, CONGRESSIONAL RESEARCH SERVICE REPORT FOR CONGRESS R40616 (February 14, 2013), at 1.這個(gè)問題已經(jīng)成為當(dāng)前國際電信政策的一個(gè)主要爭(zhēng)點(diǎn)，是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)定價(jià)收費(fèi)所必須處理

三、美國及歐盟發(fā)展

的先決問題。而在整個(gè)問題的發(fā)源地——美國，更成為兩大意識(shí)形態(tài)的沖撞點(diǎn)，激化了民主、共和兩黨或保守與自由兩派議員的激烈爭(zhēng)執(zhí)，迄今仍陷于膠著不明的狀態(tài)。

（一） 美國

這個(gè)意識(shí)形態(tài)的形成，是環(huán)繞在對(duì)于政府角色扮演的認(rèn)知上。這可追溯到美國在通過1996年電信法(Communications Act of 1996)時(shí)，新增了一個(gè)第230條，表明美國的政策是要“維持目前由網(wǎng)絡(luò)和其他互動(dòng)式計(jì)算機(jī)服務(wù)所形成、具備活力與競(jìng)爭(zhēng)力的利伯維爾場(chǎng)，不受聯(lián)邦或州級(jí)法規(guī)的約束。”4.“It is the policy of the United States … (2) to preserve the vibrant and competitive free market that presently exists for the Internet and other interactive computer services, unfettered by Federal or State regulation.” 47 U.S.C. §230(b)(2006, Supp. V).因此，政府內(nèi)的任何單位或機(jī)構(gòu)是否可以有權(quán)來制定法規(guī)管理在網(wǎng)絡(luò)使用上所產(chǎn)生的種種問題便形成了兩個(gè)幾乎水火不容的立場(chǎng)。以共和黨為主的保守派議員和官員們基本上認(rèn)為，無論背后的用意或動(dòng)機(jī)是多么美善，只要一旦允許政府進(jìn)場(chǎng)干預(yù)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)，就不啻讓猛虎出柙或如同水壩開閘，一發(fā)不可收拾，最終必然然會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)的整體發(fā)展造成非常不利的干擾和影響。而以民主黨為主的自由派議員和官員則是認(rèn)為，固然網(wǎng)絡(luò)是在自由放任的環(huán)境下蓬勃發(fā)展起來的，但政府仍然具有對(duì)其制定政策的權(quán)力和必要性。不可諱言的是，在這兩大意識(shí)形態(tài)陣營(yíng)的背后其實(shí)也各自擁有不同的利益團(tuán)體來分別給予支撐，形成了一定的政、商糾葛場(chǎng)面。

為了兼顧這兩者的利益，美國國會(huì)在制定電信法時(shí)做了妥協(xié)，將與電信事業(yè)有關(guān)的項(xiàng)目區(qū)分為“基本服務(wù)” (basic service，過去稱為“電信服務(wù)”)與“信息服務(wù)”(information service)。前者是指主要與信息傳輸容量和設(shè)施相關(guān)的服務(wù)，而后者則是指由訂戶或使用者傳輸信息，而后由計(jì)算機(jī)對(duì)于其中的格式、內(nèi)容、代碼、協(xié)議(protocol)、或近似部分所從事的應(yīng)用或“加強(qiáng)型”服務(wù)(enhanced service)。5.In the Matter of Regulatory & Policy Problems Presented by the Interdependence of Computer & Communication Services & Facilities (First Computer Inquiry), Final Decision, 28 FCC2d 267 (1971); Amendment of Section 64.702 of the Commission’s Rules and Regulations (Second Computer Inquiry), Final Decision, 77 FCC2d 384 (1980); Amendment of Section 64.702 of the Commission’s Rules and Regulations (Third Computer Inquiry), Final Decision, 104 FCC2d 958 (1986).凡是屬于基本服務(wù)就要受到電信法第二部份(Title II)關(guān)于共同或一般電信傳輸承載者(common carrier)規(guī)定的嚴(yán)格規(guī)范；而屬于“加強(qiáng)型”或信息服務(wù)的部分則是適用同法第一部份(Title I)的規(guī)定，也就是幾乎沒有任何的限制。到了本世紀(jì)初，聯(lián)邦通訊委員會(huì)(Federal Communications Commission, FCC)逐步確立了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容與應(yīng)用服務(wù)提供者是屬于電信法第一部份規(guī)定的管轄范圍。6.In the Matter of Inquiry Concerning High-Speed Access to the Internet Over Cable and Other Facilities, GN Docket No. 00-185, Declaratory Ruling, FCC 02-77 (rel. March 15, 2002), available at http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-02-33A1.pdf.這樣的看法也得到了聯(lián)邦最高法院的確認(rèn)。7.National Cable and Telecommunications Association v. Brand X Internet Service, 545 U.S. 967 (2005).

聯(lián)邦通訊委員會(huì)在2010年12月21日又自行出臺(tái)了一個(gè)通稱為《網(wǎng)絡(luò)開放令》(Open Internet Order)的部門規(guī)章，確立了下列的三大原則8.In the Matter of Preserving the Open Internet, Broadband Industry Practices, GN Docket No. 09-191; WC Docket No. 07-52, Report and Order,FCC 10-201 (rel. December 23, 2010), available at http://www.fcc.gov/document/preserving-open-internet-broadband-industry-practices-1.：

1.透明化 (transparency)：固定和移動(dòng)式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商必須披露對(duì)于網(wǎng)絡(luò)管理的措施、表現(xiàn)特征以及提供寬帶運(yùn)營(yíng)服務(wù)的合同條件與內(nèi)容；

2.無阻礙 (no blocking)：固定式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商不得阻礙合法的內(nèi)容、應(yīng)用軟件程序、[加值性]服務(wù)或不具傷害性的裝置；移動(dòng)式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商不得阻礙合法的網(wǎng)站或阻擋與其本身音像電話線路服務(wù)具有競(jìng)爭(zhēng)性的應(yīng)用或服務(wù)；

3.平等對(duì)待 (即無不合理的歧視no unreasonable discrimination)：固定式的寬帶網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商不得對(duì)于通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)從事合法傳輸?shù)男畔⒘髁窟M(jìn)行不合理的歧視。

不過這個(gè)舉措?yún)s立刻引發(fā)了幾個(gè)主要網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的強(qiáng)烈關(guān)注和反彈，并再度向聯(lián)邦法院起訴。9.Verizon, et al. v. FCC, et al., Docket No. 11-1355 (DC Cir. 2011).目前此案仍等待上訴法院厘清(1)究竟聯(lián)邦通訊委員會(huì)是否有權(quán)制定此一規(guī)則？而且(2)就算有此權(quán)力，2010年的《網(wǎng)絡(luò)開放令》是否對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的言論自由權(quán)造成了不當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)？雖然聯(lián)邦上訴法院目前還未對(duì)本案開庭辯論，但一般仍然認(rèn)為法院可望在年內(nèi)做出判決，這也成為今年度全球電信領(lǐng)域最受關(guān)注的發(fā)展之一。

（二） 歐洲聯(lián)盟

歐洲聯(lián)盟在傳統(tǒng)上對(duì)于具有相當(dāng)市場(chǎng)力量的廠商(包括電信通路業(yè)者或運(yùn)營(yíng)商)一向具有規(guī)范的權(quán)力，因此幾乎沒有如同美國般的意識(shí)形態(tài)爭(zhēng)議。而在寬帶網(wǎng)絡(luò)的使用方面，歐洲消費(fèi)者或使用者的選擇也較美國為多，所以沒有產(chǎn)生雙頭寡占的市場(chǎng)局面。

歐盟議會(huì)在2009年時(shí)通過了關(guān)于電信的《普遍服務(wù)指令》(Universal Service Directive)，把2003年所通過出臺(tái)的《電子通訊服務(wù)規(guī)范框架指令》(Directive on Regulatory Framework for Electronic Communication Services，簡(jiǎn)稱為《框架指令》(Framework Directive))做了大幅修改。10.Council Directive 1009/140, art. 3(3), 2009 O.J. (L 337) 37, 63 (EC)(Amendments to Directive 2002/19/EC (Access Directive)).在“網(wǎng)絡(luò)中立”方面的具體規(guī)定包括：

1.《框架指令》第8條(4)項(xiàng)(g)款——明文確認(rèn)會(huì)員國的法規(guī)制定部門應(yīng)促進(jìn)使用者得依其選擇接入和發(fā)布信息，或者從事應(yīng)用和服務(wù)。

2.《普遍服務(wù)指令》第20條(1)項(xiàng)(b)款——賦予網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者(ISPs)必須在與終端使用者的合同內(nèi)注明與網(wǎng)絡(luò)流量管理政策以及任何與限制服務(wù)或應(yīng)用有關(guān)的具體信息的義務(wù)。第21條(3)(c)并進(jìn)一步授權(quán)各會(huì)員國得對(duì)于ISPs課以必須披露的各種信息。

3.《普遍服務(wù)指令》第22條(3)項(xiàng)——要求會(huì)員國的法規(guī)制定部門制定最低服務(wù)質(zhì)量的要求“以防止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)下降或網(wǎng)絡(luò)流量的阻斷或遲緩”。

此外，主管制定歐盟所有電信法規(guī)事務(wù)的電子通訊規(guī)范部門(Body of European Regulators for Electronic Communications, BEREC)在經(jīng)過一系列的調(diào)研與論證后，認(rèn)為已知的實(shí)例還不夠多，因此還很難對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)中立”的規(guī)范框架究竟能取得怎樣的成效給予一個(gè)決定性的評(píng)價(jià)。也因此BEREC采取了“靜觀其變”的態(tài)度，認(rèn)為對(duì)于此問題目前暫且不宜再做進(jìn)一步的強(qiáng)制性規(guī)范。11.BEREC, A framework for Quality of Service in the scope of Net Neutrality (8 December 2011), BoR (11) 53, available at http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/117-a-framework-for-quality-of-service-in-the-scope-of-net-neutrality; BEREC,BEREC Publishes Net Neutrality Findings and New Guidance for Consultation, PRESS RELEASE, May 29, 2012, available at http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/press_releases/24-berec-publishes-net-neutrality-findings-and-new-guidance-for-consultation.此外，BEREC也出臺(tái)了一份“說明紀(jì)要”(explanatory paper)，提出了下列的觀點(diǎn)：

1.在沒有任何法規(guī)的明顯介入下，互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通(Internet protocol interconnection)市場(chǎng)迄今仍然發(fā)展得相當(dāng)健康蓬勃。

2.對(duì)于網(wǎng)絡(luò)(通路)與內(nèi)容應(yīng)用予以分層已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展上最佳的特質(zhì)，而且促進(jìn)了創(chuàng)新與成長(zhǎng)。

3.雖然網(wǎng)絡(luò)流量的管理和差別對(duì)待在本質(zhì)上并不當(dāng)然是有害的，它們?nèi)宰阋员挥脕韽氖虏划?dāng)?shù)倪\(yùn)用或達(dá)成可疑的目的。12.BEREC Explanatory Note, BEREC Public Consultations on Net Neutrality, BoR (12) 34, at 6 (2012), available at http://berec.europa.eu/files/news/bor_13_34_public_consultations.pdf.

雖然BEREC暫時(shí)沒有制定新的強(qiáng)制性規(guī)范的打算，但該部門仍試圖透過法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等幾個(gè)不同層面，把具體工作聚焦在四個(gè)面向：

1.制定透明度準(zhǔn)則——既然有關(guān)的指令已強(qiáng)制要求網(wǎng)絡(luò)的流量管理必須透明化，而且有助于促進(jìn)運(yùn)營(yíng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)于違規(guī)者的懲戒，此一準(zhǔn)則可望加強(qiáng)其中的彼此競(jìng)爭(zhēng)和使用者的選擇能力。

2.明確服務(wù)質(zhì)量框架和準(zhǔn)則——是關(guān)于如何評(píng)估“服務(wù)下降”以及在何種的條件下以怎樣的方法來適用《普遍服務(wù)指令》第22條(3)項(xiàng)關(guān)于如何在認(rèn)為必要時(shí)介入(how to intervene when deemed necessary)的規(guī)定。

3.界定差別待遇和相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)問題——以經(jīng)濟(jì)分析來檢驗(yàn)怎樣的市場(chǎng)常規(guī)或?qū)嵺`在何種情形下可能會(huì)對(duì)終端使用者造成傷害。

4.下一代互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通市場(chǎng)的問題 — 對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議交叉聯(lián)通市場(chǎng)從事整體性的觀察并且從相關(guān)的法規(guī)評(píng)估在“網(wǎng)絡(luò)中立”的內(nèi)涵中各操作者彼此間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。13.Id.

而在BEREC的一份調(diào)研報(bào)告中也明確認(rèn)知運(yùn)營(yíng)商對(duì)于網(wǎng)絡(luò)流量的管理并非全然是負(fù)面或違反競(jìng)爭(zhēng)秩序的，例如對(duì)垃圾郵件的管控、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)物的阻斷以及使用高峰期與低潮期的資源配置等。因此，整個(gè)調(diào)研是聚焦在不具任何正當(dāng)理由的攔截、減量以及對(duì)終端使用者的選擇能力所造成的影響，提出經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)上的實(shí)證數(shù)據(jù)，作為未來制定相關(guān)政策時(shí)的依據(jù)。14.BEREC, A View of Traffic Management and Other Practices Resulting in Restrictions to the Open Internet in Europe,BoR (12) 30, May 29, 2012,available athttp://berec.europa.eu/resources/file/document_register/2012/7/BoR12_30_tm-snapshot.pdf.

四、中國的政策導(dǎo)向

（一） 基本政策

在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳所印發(fā)的《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中，提出了我國信息化發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)是，“堅(jiān)持把開發(fā)利用信息資源放到重要位置，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)互聯(lián)互通和資源共享?！?5.中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，《2006━2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，中辦發(fā)〔2006〕11號(hào)，2006年5月8日，載於http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_315999.htm。

在這個(gè)經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)上，當(dāng)國務(wù)院于2010年6月8日發(fā)布了《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》的白皮書時(shí)，便在其中進(jìn)一步表明：

我國信息化發(fā)展的戰(zhàn)略方針是：統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享，深化應(yīng)用、務(wù)求實(shí)效，面向市場(chǎng)、立足創(chuàng)新，軍民結(jié)合、安全可靠。要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以改革開放為動(dòng)力，努力實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)用、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)融合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和信息共享。16.中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》，2010年6月8日，載於http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/08/content_1622866.htm。

在互聯(lián)網(wǎng)的管理措施方面，《白皮書》訂出了所需遵守的基本原則和所欲達(dá)成的基本目標(biāo)：

中國堅(jiān)持依法管理、科學(xué)管理和有效管理互聯(lián)網(wǎng)，努力完善法律規(guī)范、行政監(jiān)管、行業(yè)自律、技術(shù)保障、公眾監(jiān)督和社會(huì)教育相結(jié)合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系。中國管理互聯(lián)網(wǎng)的基本目標(biāo)是，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的普遍、無障礙接入和持續(xù)健康發(fā)展，依法保障公民網(wǎng)上言論自由，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息傳播秩序，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)積極有效應(yīng)用，創(chuàng)造有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，保障憲法和法律賦予的公民權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)信息安全和國家安全。17.同上注。

而在具體的做法上，“中國堅(jiān)持審慎立法、科學(xué)立法，為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展預(yù)留空間?！绷硗庖惨爸С纸⒁粋€(gè)在聯(lián)合國框架下的、全球范圍內(nèi)經(jīng)過民主程序產(chǎn)生的、權(quán)威的、公正的互聯(lián)網(wǎng)國際管理機(jī)構(gòu)?！?8.同上注。

（二） 分析建議

從表面看，中國的政策取向和對(duì)于如何對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)從事有效管理的態(tài)度與美國似乎是大相逕庭，反而與歐盟較有相當(dāng)近似之處，但從更深層來看，其中的基本原則和目標(biāo)其實(shí)與歐美等地試圖通過“網(wǎng)絡(luò)中立”所追求的目標(biāo)并無二致。因此，在“求同存異、互通有無”的精神和不違反中國國情的前提下，歐美等地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)確有許多值得參考與借鑒之處。具體而言：

1.去除網(wǎng)絡(luò)閘口障礙：當(dāng)前的關(guān)鍵舉措就是要加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的三網(wǎng)融合，促進(jìn)信息和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，在電信法規(guī)中開通這些網(wǎng)絡(luò)彼此間仍然存在的各種人為或不必要障礙，包括不同的運(yùn)營(yíng)商各自為政，在本身的網(wǎng)絡(luò)通路或接入閘口設(shè)下多重關(guān)卡征收費(fèi)用等，就必須予以簡(jiǎn)化、避免或排除，盡量朝向整體、單一付費(fèi)的方向發(fā)展，才可能達(dá)到“更好、更快、更便宜”的整體網(wǎng)絡(luò)體驗(yàn)?zāi)繕?biāo)。否則勢(shì)將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)交易成本大幅提高、費(fèi)用令出多門難以計(jì)算以及各種不同的相互歧視性對(duì)待等，反而對(duì)產(chǎn)業(yè)信息化、市場(chǎng)的公平合理競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的總體目標(biāo)造成非常不利的影響。

2.維護(hù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)公平競(jìng)爭(zhēng)：歐、美等地為了便于有效管理，把電信事業(yè)的“基本服務(wù)”和后端的“信息服務(wù)”做出了層次性的分別，然后分別根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的特性，從有效管理互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)際需要出發(fā)，制定對(duì)于透明化、服務(wù)質(zhì)量以及差別待遇披露的管理要求，事實(shí)上就是為了確保公平競(jìng)爭(zhēng)、盡量讓當(dāng)事人間的交易能透過自律性的機(jī)制(如合同、自愿和解與仲裁等非訟的手段來完成)來完成，從而可望大幅減少政府干預(yù)的必要性，也可連帶減少社會(huì)資源與成本的耗損。

3.與國際相關(guān)措施接軌：雖然中國有本身的國情，但網(wǎng)絡(luò)終究是跨越國界的一個(gè)環(huán)境，國際間的各種發(fā)展往往都是環(huán)環(huán)相扣，不可能完全閉門造車，還是須要與未來各種的國際規(guī)范接軌。因此諸如“網(wǎng)絡(luò)中立”的相關(guān)問題也必須嚴(yán)肅面對(duì)，而最終仍是期待中國的經(jīng)濟(jì)不但在實(shí)體上成為全球最重要的國家(硬實(shí)力)，更在虛擬的網(wǎng)絡(luò)電子商務(wù)及其中的基礎(chǔ)設(shè)施，如法制建設(shè)方面，能夠獨(dú)步全球，從而才能具備必要的國際競(jìng)爭(zhēng)力，并開創(chuàng)出能不斷茁壯成長(zhǎng)的發(fā)展空間。對(duì)此，工信部部長(zhǎng)苗圩曾明確表示：“中國改革開放這30多年，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快最好的這30多年，我們沒有理由在未來的發(fā)展當(dāng)中關(guān)起門來搞封閉式的發(fā)展，我們?nèi)匀粫?huì)繼續(xù)對(duì)外開放。只不過要順應(yīng)不同的發(fā)展階段，要找準(zhǔn)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)?！?9.工信部部長(zhǎng)苗圩：沒有理由關(guān)起門來搞封閉式發(fā)展，人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道，2013年3月25日，載於http://finance.people.com.cn/n/2013/0325/c1004-20903162.html。

由于信令費(fèi)的爭(zhēng)議已在美、歐等地先一步發(fā)生，今天在中國其實(shí)也同樣反映了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中一個(gè)無可避免的“成長(zhǎng)痛苦”。所幸在中國發(fā)生的較遲，涉及其中的各個(gè)角色扮演者或可從先例中學(xué)到教訓(xùn)，從而可以尋求“多蠃”的策略，避免在美國所產(chǎn)生的“劍撥弩張”情景。

研究和經(jīng)驗(yàn)法則都已表明，網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)營(yíng)商、內(nèi)容和應(yīng)用服務(wù)商以及消費(fèi)者是具有相輔相成與相互依存的關(guān)系，如果搭配得宜，不但可以互蒙其利，甚至可以產(chǎn)生強(qiáng)大的協(xié)同增效或“加乘效應(yīng)”(synergism)，也就是1加1不再僅僅是2，而是3甚至更多。20.Antonin Arlandis and Edmond Baranes, Interactions between Network Operators, Content Producers and Internet Intermediaries: Empirical Implications of Network Neutrality, 46 INTERECONOMICS 98-105 (2011), available athttp://www.isto.bwl.uni-muenchen.de/download/forschung/ictcm/arlandis_baranes.pdf.網(wǎng)絡(luò)商務(wù)原本就至少是雙面向(two-sided)甚至是多面向的市場(chǎng)環(huán)境(multi-sided marketplace)，做為平臺(tái)提供者的運(yùn)營(yíng)商收取合理的使用費(fèi)原本是天經(jīng)地義，沒有什么爭(zhēng)論。但是當(dāng)運(yùn)營(yíng)商本身(包括承包總攬的第一級(jí)廠商和參與轉(zhuǎn)包、分包的其他各級(jí)廠商)試圖以多頭方式來收取費(fèi)用，甚至本身也跨足到提供內(nèi)容或加值服務(wù)的市場(chǎng)時(shí)，自然就會(huì)產(chǎn)生是否構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或是抵觸壟斷法(如果運(yùn)營(yíng)商具有一定的市場(chǎng)支配力)的問題。就如同實(shí)體的高速公路收取一定的過路費(fèi)本屬正常。但是鑒于高速公路具有極大的社會(huì)公益性質(zhì)與價(jià)值，如果參與修橋架路的各個(gè)方面都可隨意“占山為王”，層層設(shè)卡收費(fèi)，甚或采取多頭管理的模式，甚至連自已就直接參與其中的物流運(yùn)輸活動(dòng)，并給本身的服務(wù)提供優(yōu)惠待遇，這勢(shì)將嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。21.毛建國，“寬帶不寬”差一個(gè)公益訴訟，中國青年報(bào)，2012年10月9日，第2版，載於http://zqb.cyol.com/html/2012-10/09/nw.D110000zgqnb_20121009_3-02.htm。就如同過去許多城鄉(xiāng)地區(qū)各自為政，分別收取過橋、過路費(fèi)用，結(jié)果“殺鵝取卵”，反而嚴(yán)重影響了本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在虛擬的環(huán)境下，這也正是“網(wǎng)絡(luò)中立”原則或政策所要處理的主要課題。

如果從內(nèi)容提供商或消費(fèi)者的使用角度而言，這樣的收費(fèi)對(duì)于透過所謂的單點(diǎn)接入(single-homing)，也就是只使用單一的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議地址(IP address)來從事與網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通，抑或使用多點(diǎn)接入(multi-homing)，也就是為了求取網(wǎng)絡(luò)連接的穩(wěn)定而采用多個(gè)不同的接點(diǎn)甚或網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商，也會(huì)造成程度相當(dāng)大的影響。

目前對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)中立”的經(jīng)濟(jì)問題已有相當(dāng)多的研究和分析，然而卻還沒有足夠的實(shí)證數(shù)據(jù)顯示運(yùn)營(yíng)商如果從多方開征費(fèi)用究竟對(duì)未來網(wǎng)絡(luò)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、總體服務(wù)質(zhì)量、或是投資意愿等產(chǎn)生如何決定性的影響。22.Nicholas Economides and Benjamin E. Hermalin, The Economics of Network Neutrality, 43 RAND JOURNAL OF ECONOMICS 602-629(2012), available athttp://www.stern.nyu.edu/networks/Economides-Hermalin_Economics_of_Network_Neutrality.pdf.這其中的原因一方面是因?yàn)槠袢蜻€沒有運(yùn)營(yíng)商真正開始對(duì)各個(gè)內(nèi)容提供商采取多頭收費(fèi)的實(shí)例，另一方面則是因?yàn)椴煌慕?jīng)濟(jì)模型都不可避免的必須在若干既定的假設(shè)框架下才能進(jìn)行分析，因此在面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給鏈時(shí)，也自然難以避免以偏蓋全，難以產(chǎn)生完整、周全的結(jié)論。

即使如前曾提及的聯(lián)邦通訊委員會(huì)前主席邁可·鮑威爾(現(xiàn)為美國國家有線及電信協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng))在最近也首次坦承：過去運(yùn)營(yíng)商常以“流量管理”來做為設(shè)定信息使用量上限措施的理由，并藉此進(jìn)一步來對(duì)超量使用者征收高額費(fèi)用合理化，這其實(shí)是錯(cuò)誤的；這樣的措施其實(shí)與流量管理并無多大關(guān)系，其背后的真正思路其實(shí)純粹是想從“使用者付費(fèi)”與“合理化”的角度把網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的高額固定成本回收予以最大化。23.John Eggerton, NCTA's Powell: Usage-Based Pricing About Fairness, Not Capacity: Says Principal Purpose Is to Monetize High Fixed Costs,BROADCASTING & CABLE, January 17, 2013, available at http://www.broadcastingcable.com/article/491396-NCTA_s_Powell_Usage_Based_Pricing_About_Fairness_Not_Capacity.php.

也就是在塵埃還未完全落定的狀況下，美、歐等國家和地區(qū)目前在政策上選擇了以“維持現(xiàn)狀”來讓市場(chǎng)逐步自行演化，只對(duì)于“網(wǎng)絡(luò)中立”做出基本性的要求，而同時(shí)盡量避免讓政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的交易市場(chǎng)從事不必要的干預(yù)(包括同意讓運(yùn)營(yíng)商征收額外的費(fèi)用)，以免不當(dāng)擾亂了其中的秩序，對(duì)未來的創(chuàng)新和投資等造成不良影響。中國政府也自然沒有必要在此時(shí)身先士卒，刻意去撼動(dòng)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中已發(fā)展出的一個(gè)復(fù)雜而微妙的生態(tài)平衡，而只需要確立基本的框架和游戲(賽局)規(guī)則即可。否則牽一發(fā)而動(dòng)全身，非常容易產(chǎn)生許多難以預(yù)期的各種后遺癥，并導(dǎo)致覆水難收，難以重新回到原來的平衡點(diǎn)。

五、結(jié)論

“網(wǎng)絡(luò)中立”已成為全球性的共通問題，中國必須要正視，并從政策和國際統(tǒng)合的高點(diǎn)上來思考如何面對(duì)并進(jìn)行全盤戰(zhàn)略部署。而從政府的角度而言，尤其需要依照自身所定的原則和指針來審慎處理，謹(jǐn)小慎微，如履薄冰。因?yàn)檫@其中不但影響到幾億網(wǎng)民們的長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)益，更關(guān)系著中國的經(jīng)濟(jì)體質(zhì)是否果真能脫胎換骨，在未來通過網(wǎng)絡(luò)電子商務(wù)實(shí)現(xiàn)千百年來都無法達(dá)成的一個(gè)真正國富民強(qiáng)而且整個(gè)社會(huì)也是均富好禮的“中國夢(mèng)”，因此尤其不能忘卻必須造福偏遠(yuǎn)地區(qū)的廣大人民，對(duì)他們必須降低網(wǎng)絡(luò)的接入門檻，從而得以重新拉近當(dāng)前日益懸殊的貧富差距與文化、知識(shí)隔閡。