談現(xiàn)行土地管理體制的演進(jìn)

常曉晶　紀(jì)永勝　柳恒陽

【摘 要】本文從機(jī)構(gòu)設(shè)置的演進(jìn)、事權(quán)的演進(jìn)和法制的演進(jìn)三個(gè)方面闡述我國土地管理制度的演進(jìn)，并且各個(gè)方面都以總體情況為參考標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)階段進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)行土地管理；體制演進(jìn)

我國土地管理體制的演進(jìn)從新中國成立以來可分為四個(gè)階段，本文從機(jī)構(gòu)設(shè)置的演進(jìn)、事權(quán)的演進(jìn)和法制的演進(jìn)三個(gè)方面闡述我國土地管理制度的演進(jìn)，并且各個(gè)方面都以總體情況為參考標(biāo)準(zhǔn)分為四個(gè)階段進(jìn)行闡述。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置的演進(jìn)

1.1 1949——1982年的分散管理階段

新中國成立以后，中國土地管理工作很長一段時(shí)間內(nèi)是處于分散管理，主要是由于國家對于土地資源的重視不夠，土地的需求也相對不是很強(qiáng)烈。最早的機(jī)構(gòu)設(shè)施是在政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)的地政局，作為全國土地統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，管理土地改革、國家建設(shè)征用土地、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)以及調(diào)解土地權(quán)屬糾紛、土地租稅、城市營建規(guī)劃及考核等工作。1952年，成立了建筑工程部，接管了關(guān)于城市基建規(guī)劃及考核的工作。1954年，在農(nóng)業(yè)部設(shè)土地利用總局，撤銷原地政局，標(biāo)志著土地管理工作重心向農(nóng)村偏移。"大躍進(jìn)"時(shí)期，提出開荒墾荒，因此，1956年國家將農(nóng)業(yè)部下的土地利用總局與其他有關(guān)部門的人員集中組合成立農(nóng)墾部，負(fù)責(zé)全國所有荒地的開發(fā)和國營農(nóng)場建設(shè)工作。對于城市的土地管理重點(diǎn)是城市房地產(chǎn)的管理，國家于1959年成立了城市服務(wù)部，負(fù)責(zé)管理城市房地產(chǎn)。

1.2 1982——1986年，全國土地管理初步歸口

改革開放以后，隨著國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，在農(nóng)牧漁業(yè)部設(shè)置土地管理局，行使國務(wù)院授權(quán)歸口管理全國土地的職能，初步形成了統(tǒng)一管理全國土地的體制。這對亂占、濫用土地的現(xiàn)象起到了明顯的抑制作用。土地管理的形勢開始好轉(zhuǎn)。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地稀缺性的日益凸現(xiàn)，要求嚴(yán)格的統(tǒng)一管理全國土地的機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的呼聲越來越高，這為下一步更加全面的統(tǒng)一管理體制的建立提供了動力。

1.3 1986——1998年，城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理階段

1986年是中國土地管理制度改革的重要一年。這年國務(wù)院第100次常務(wù)會議上，對如何加強(qiáng)土地管理工作進(jìn)行了專門研究。研究決定，針對中國人多地少、土地后備資源相對不足的情況，確定全國土地資源統(tǒng)一管理體制；成立直屬國務(wù)院的土地管理機(jī)構(gòu)——國家土地管理局，負(fù)責(zé)全國土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。從此，全國土地管理工作結(jié)束了二十多年的分散，正式進(jìn)入統(tǒng)一階段，這也標(biāo)志著中國土地管理工作全面、統(tǒng)一、科學(xué)的開始。截止到1996年，全國擁有各地土地管理機(jī)構(gòu)4萬多個(gè)，其中省、區(qū)、市32個(gè)，地（市）416 個(gè)，縣（市）2 833個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)24 260個(gè)；從業(yè)人員達(dá)22， 55萬。

1.4 1998年至今，國土資源相對集中統(tǒng)一管理階段

隨著對于土地概念認(rèn)識的擴(kuò)大和深入，更為廣泛的國土管理的概念日益形成，這是從領(lǐng)土的概念出發(fā)，把土地管理工作擴(kuò)展到海洋和地下礦藏。1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局和地質(zhì)礦產(chǎn)部共同組建國土資源部。這標(biāo)志著我國的土地管理工作進(jìn)入更為統(tǒng)一、更加嚴(yán)格、更加科學(xué)的全新時(shí)期?？梢灶A(yù)見，隨著資源的日益緊張，國土資源的管理會進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.管理事權(quán)的演進(jìn)

2.1 1949——1981年，事權(quán)單一，內(nèi)容較少

新中國成立以后，進(jìn)行了社會主義改造。社會主義改造完成后，實(shí)行社會主義土地公有制，即國家所有制和集體所有制，規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，城市土地歸國家所有。土地的使用實(shí)行審批制度，此時(shí)的土地管理工作的重心是農(nóng)村土地，加強(qiáng)管理提高農(nóng)地產(chǎn)量成為當(dāng)時(shí)最大的任務(wù)。

2.2 1982——1986年，改革開放初期的土地資源管理

2.2.1土地整治與土地規(guī)劃工作提上日程

1984年，國家計(jì)委開展國土規(guī)劃試點(diǎn)工作，并由省、自治區(qū)、直轄巿計(jì)委歸口管理。1985年3月，國家計(jì)委發(fā)布《關(guān)于編制全國國土總體規(guī)劃綱要的報(bào)告，該《綱要》須與“七五”、“八五”計(jì)劃銜接，最終以2000年為規(guī)劃期限。這是我國第一次編制全國國土總體規(guī)劃綱要。

2.2.2嚴(yán)格控制耕地占用，保護(hù)耕地資源

在改革開放初期，控制經(jīng)濟(jì)增長對耕地的占用主要采用行政手段。1982國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，《管理?xiàng)l例》主要是為解決農(nóng)民收入增加后，建房占用耕地的問題。1982年5月國務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地條例》，《條例》主要針對國家重點(diǎn)建設(shè)征用土地與農(nóng)民承包土地的矛盾加以解決。

到1985年，我國沒有設(shè)立土地資源開發(fā)利用的專門管理部門。因?yàn)槿狈?qiáng)有力的行政管理機(jī)構(gòu)，濫占耕地資源的現(xiàn)象沒有得到有效制止。

2.2.3 1986——1998年，國家土地管理局統(tǒng)一管理土地資源開發(fā)利用

1986年成立國家土地管理局，國家土地管理局成立后的第一件事就是擬定《土地管理法》，并在1986年經(jīng)六屆人大常委會審議通過。1988年底，國家土地管理局主持修訂《土地管理法》。1992年2月，國家土地管理局在全國范圍建立基本農(nóng)田保護(hù)制度。

2.2.4 1998年至今，國土資源管理階段

1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局和地質(zhì)礦產(chǎn)部的一些相關(guān)部門共同組建成立國土資源部，主要職能是土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。

3.土地法制的演進(jìn)

土地法制，是國家制定或認(rèn)可的各種與土地使用管理有關(guān)的法律和制度的總稱。它是土地立法、執(zhí)法和守法的統(tǒng)一體，其中心環(huán)節(jié)是依法辦事?；仡欀袊畮啄甑臍v史，不難發(fā)現(xiàn)，中國土地法制建設(shè)推動了中國土地管理制度的改革。中國的土地法制建設(shè)為推動土地使用制度的改革、培育和規(guī)范土地市場、加強(qiáng)土地資源管理和資產(chǎn)管理做出了巨大貢獻(xiàn)。中國土地法制建設(shè)的成就，具體概括為以下幾點(diǎn)氣。

3.1頒布了比較完備的土地管理法律

1954年9月20日頒布的新中國第一部憲法《中華人民共和國憲法》對于全國土地的歸屬做了明確規(guī)定。1982年2月國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，1982年國務(wù)院發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》，1984年國務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》，1986年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第16次會議討論通過了《中華人民共和國土地管理法》，這標(biāo)志著中國土地管理工作步入了依法管理的軌道。此后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，立法機(jī)關(guān)陸續(xù)制定頒布了土地法律、法規(guī)和規(guī)章200多部。

3.2加強(qiáng)了土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)

1986年8月成立了統(tǒng)一的管理全國土地和城鄉(xiāng)地政的專門機(jī)構(gòu)，1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)組建了中華人民共和國國土資源部，全國各省、自治區(qū)、直轄市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政策基本上都相繼建立了統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，逐步形成了全國統(tǒng)一的、自上至下成系統(tǒng)的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。

3.3不斷加強(qiáng)和完善土地執(zhí)法工作

不斷加強(qiáng)土地管理機(jī)關(guān)的土地執(zhí)法、土地監(jiān)察和土地仲裁活動；開展了土地監(jiān)察體制的改革試點(diǎn)，加大了土地違法案件査處力度；同時(shí)土地司法的功能也得到加強(qiáng)。而且，加強(qiáng)了對土地管理行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督，建立了一系列的土地執(zhí)法制度，如土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度、土地登記制度等，有效地保障了土地法律的貫徹執(zhí)行。