美國能源戰(zhàn)略助推其“能源獨立”的實現(xiàn)

■ 李 揚／文

能源是現(xiàn)代社會賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的決定性因素，具有極為特殊的戰(zhàn)略價值和戰(zhàn)略意義。作為世界唯一的超級大國，美國是名副其實的能源大國，其占世界4.5%的人口消耗著全球20%的能源，生產(chǎn)了占全球總產(chǎn)量15%的能源?？v觀美國的經(jīng)濟(jì)騰飛史、對外關(guān)系史，無一不與能源息息相關(guān)，能源戰(zhàn)略對美國具有重要的戰(zhàn)略意義。此外，鑒于美國的超級大國地位，美國的能源戰(zhàn)略不僅制約著美國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全，也因其特殊的國際地位而牽動著國際格局的變遷，值得進(jìn)行深入的剖析。

美國能源戰(zhàn)略的特點

由于歷史傳統(tǒng)、政治文化與政治制度的不同，美國的能源戰(zhàn)略從醞釀到制定、從起草到頒布、從實施到改進(jìn)都與中國不盡相同。與中國能源戰(zhàn)略的宏觀性、前瞻性的特點不同，美國能源戰(zhàn)略具有如下特點：

第一，“刺激—反應(yīng)”的戰(zhàn)略誘發(fā)機(jī)制，又稱為“問題導(dǎo)向型戰(zhàn)略”（Problem Oriented Strategy），這是美國戰(zhàn)略的鮮明特征。美國能源戰(zhàn)略與政策的出臺及完善是對外界能源環(huán)境的應(yīng)激反應(yīng)。例如，第一次石油危機(jī)的爆發(fā)使美國政府充分認(rèn)識到“進(jìn)口石油依賴癥”的巨大威脅。為此，尼克松、福特總統(tǒng)均向國會提出了旨在“提高能源自給能力”的能源政策提案，推行“能源獨立計劃”，推動美國能源的適度自給。第二次石油危機(jī)的爆發(fā)，又將“通過能源新技術(shù)的研發(fā)尋求可替代的清潔能源”列入卡特總統(tǒng)能源政策的議事日程。

第二，自主性強(qiáng)。美國能源戰(zhàn)略與政策制定往往取決于本國發(fā)展的需要，而不是他國戰(zhàn)略的影響。以清潔能源發(fā)展戰(zhàn)略為例，美國致力于清潔能源發(fā)展的動力不在于《京都議定書》的外在壓力，也不在于歐洲國家廣泛開發(fā)清潔能源的外在競爭，其根本出發(fā)點在于借助發(fā)展國內(nèi)的清潔能源帶動本國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。奧巴馬總統(tǒng)能源新政的出臺，就是出于擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要。

第三，配套法律與政策健全，可操作性強(qiáng)。除了宏觀指導(dǎo)性的戰(zhàn)略文本之外，美國國會與政府出臺的配套法律與政策為戰(zhàn)略的實施保駕護(hù)航。例如，美國國會要求總統(tǒng)每兩年提交一次《國家能源政策計劃》（National Energy Policy Plan），用以指導(dǎo)本屆政府的具體能源實踐；此外，國會鑒于能源戰(zhàn)略實施的需要制定與時俱進(jìn)的《能源政策法案》（Energy Policy Act），為能源戰(zhàn)略與政策的實施提供法律保障等。

美國能源戰(zhàn)略的發(fā)展階段

正如上文所述，美國能源戰(zhàn)略是“問題導(dǎo)向型戰(zhàn)略”，美國面臨的國內(nèi)外能源狀況是其制定和出臺能源戰(zhàn)略的導(dǎo)火索。美國能源戰(zhàn)略的醞釀始于20世紀(jì)70年代初，兩次石油危機(jī)的爆發(fā)直接導(dǎo)致美國國內(nèi)能源供應(yīng)短缺，甚至危及了美國國家安全，進(jìn)而引發(fā)了美國各屆政府對能源政策，尤其是油氣資源政策的極度關(guān)注，美國相繼出臺了一系列能源政策、能源計劃及能源戰(zhàn)略。然而，自尼克松政府至里根政府，美國始終沒有形成一個全面的國家能源戰(zhàn)略。

老布什總統(tǒng)執(zhí)政時期國際格局發(fā)生了革命性的轉(zhuǎn)變，東歐劇變、蘇聯(lián)解體使國際格局從兩極格局向“一超多強(qiáng)”的多極化格局轉(zhuǎn)變。而隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，對石油資源的需求量與日俱增，但鑒于美國國內(nèi)石油產(chǎn)量的下降，美國對進(jìn)口石油資源的依賴性愈來愈大，且主要能源出口地區(qū)不穩(wěn)定因素的增加，美國國家能源安全受到極大挑戰(zhàn)。因此，美國對全面、系統(tǒng)能源戰(zhàn)略需求的緊迫性與日俱增。1989年6月，在老布什總統(tǒng)的授意下，能源部成立了由其所有機(jī)構(gòu)代表組成的專門的“國家能源戰(zhàn)略起草委員會”（NESDC）；同年7月底，老布什總統(tǒng)宣布開始制定全面的國家能源戰(zhàn)略；1990年10月，老布什政府的《國家能源戰(zhàn)略》文本在“沙漠盾牌”行動與“沙漠風(fēng)暴”行動的空隙間逐步成型，并于1991年2月20日正式頒布。該能源戰(zhàn)略的核心目的是確保美國的能源安全，主要途徑為實現(xiàn)美國能源供應(yīng)多元化、鼓勵節(jié)能增效、刺激能源行業(yè)競爭、加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。隨后，美國又先后出臺了《國家綜合能源戰(zhàn)略》（1998）、《國家能源政策報告》、《美國能源政策法案》、《能源獨立和安全法》（2007）、《美國清潔能源與安全法案》（2009）、《能源安全綜合戰(zhàn)略》等綱領(lǐng)性文件與法案。

由此可見，冷戰(zhàn)結(jié)束以后是美國能源戰(zhàn)略形成與發(fā)展的關(guān)鍵時期，美國能源戰(zhàn)略的形成呈現(xiàn)出不斷發(fā)展、完善的動態(tài)過程。根據(jù)冷戰(zhàn)后美國面臨的國內(nèi)外能源環(huán)境，以及美國能源戰(zhàn)略關(guān)注側(cè)重點的不同，可以將冷戰(zhàn)后美國能源戰(zhàn)略的發(fā)展和演變劃分為三個階段，即：“油氣戰(zhàn)略階段”、“從油氣戰(zhàn)略向全面能源戰(zhàn)略過渡階段”和“全面能源戰(zhàn)略階段”，如表1所示。目前，美國已經(jīng)形成了全面系統(tǒng)的國家能源戰(zhàn)略。

美國能源戰(zhàn)略的具體措施[3]

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國已形成了較為完善的國家能源戰(zhàn)略。目前，美國已經(jīng)形成了以確保美國能源安全、鞏固全球能源政治經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位為核心，以能源獨立為目標(biāo)，以實現(xiàn)能源進(jìn)口來源多元化和國內(nèi)能源品種多樣化為途徑的國家能源戰(zhàn)略。究其能源戰(zhàn)略的最終目的無疑是保障美國的經(jīng)濟(jì)安全和國家安全。現(xiàn)將美國能源戰(zhàn)略的具體措施總結(jié)概括如下：

第一，開源節(jié)流并濟(jì)，化解供給風(fēng)險。美國能源戰(zhàn)略中的“開源”主要是“內(nèi)向型開源”，即強(qiáng)調(diào)國內(nèi)能源供給品種的多樣化，通過多樣化來化解能源品種單一所帶來的潛在風(fēng)險。主要措施包括加強(qiáng)國內(nèi)傳統(tǒng)石油、天然氣資源的開發(fā)，和推動清潔能源與非常規(guī)油氣資源的開發(fā)。

在加強(qiáng)國內(nèi)傳統(tǒng)石油、天然氣資源開發(fā)方面，新的美國能源戰(zhàn)略放松了對美國近海大陸架油氣資源開發(fā)的管制，解除了近海采油禁令，允許開采美國東部沿海、東南沿海、墨西哥灣東部、以及阿拉斯加部分海域的油氣資源。在鼓勵清潔能源及非常規(guī)油氣資源開發(fā)方面，奧巴馬政府多管齊下，刺激并扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體措施包括：設(shè)立專項技術(shù)發(fā)展風(fēng)險投資基金，加強(qiáng)清潔能源與非常規(guī)油氣資源的技術(shù)攻關(guān)；加大技術(shù)開發(fā)的示范力度，推動商業(yè)化進(jìn)程；以政策為依托促進(jìn)清潔能源和非傳統(tǒng)油氣資源產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施的建立和完善，推進(jìn)清潔能源及頁巖氣等非常規(guī)能源的廣泛利用，推動美國能源經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

表1 美國能源戰(zhàn)略的發(fā)展階段及特點

美國能源戰(zhàn)略中的“節(jié)流”主要是指“節(jié)能增效”，而“節(jié)能增效”則取決于相關(guān)技術(shù)水平。為此，2010年，美國專門發(fā)布了《技術(shù)與變革：美國能源的未來》報告，該報告對“節(jié)能增效”技術(shù)的研發(fā)與推廣進(jìn)行了集中探討。報告指出，美國要在建筑、交通運輸和工業(yè)部門加快推廣現(xiàn)有節(jié)能增效的技術(shù)。根據(jù)該報告的評估，以美國現(xiàn)有或新興的節(jié)能增效技術(shù)，預(yù)計到2020年美國將能夠減少15%的能源消耗，而到2030年這個數(shù)字將達(dá)到30%。此外，據(jù)美國能源部預(yù)測，在未來20年內(nèi)，美國的單位GDP能耗量將以年均1.6%的速度下降。“節(jié)能增效”成為美國推動能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵手段之一。

第二，持續(xù)技術(shù)研發(fā)、鞏固優(yōu)勢地位。鼓勵能源技術(shù)的研發(fā)、保持美國在能源領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢是美國能源戰(zhàn)略得以實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國的能源戰(zhàn)略保持能源技術(shù)先進(jìn)性的主要措施體現(xiàn)在兩個方面：一是改進(jìn)傳統(tǒng)能源利用的技術(shù)，二是研發(fā)可再生能源等非傳統(tǒng)能源開發(fā)技術(shù)。

根據(jù)美國能源信息署的數(shù)據(jù)，石油、煤炭等傳統(tǒng)化石能源約占美國能源總消費的75%左右，因此，傳統(tǒng)的化石能源依然是美國能源資源的主力軍，如何提高傳統(tǒng)能源效率、優(yōu)化傳統(tǒng)能源，從而綠色、高效、充足的利用傳統(tǒng)能源顯得尤為重要。為此，美國大力推動對傳統(tǒng)能源利用技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，主要包括：提高傳統(tǒng)能源利用效率的技術(shù)、節(jié)約能源的技術(shù)和優(yōu)化傳統(tǒng)能源的技術(shù)。此外，在節(jié)能技術(shù)和提高能效技術(shù)方面，美國還制定了嚴(yán)格的能效標(biāo)準(zhǔn)，并及時修訂標(biāo)準(zhǔn)。

在積極推進(jìn)傳統(tǒng)能源利用技術(shù)的改進(jìn)之外，美國還通過積極的政策與大規(guī)模投資扶持可再生能源開發(fā)技術(shù)和非常規(guī)油氣資源開發(fā)技術(shù)的研發(fā)，致力于搶占可再生能源與非常規(guī)油氣資源開發(fā)的技術(shù)制高點。在2009年2月出臺的《美國復(fù)興與再投資法案》中，美國政府計劃于2009年至2014年期間，通過政府直接投資、稅收優(yōu)惠和貸款或貸款擔(dān)保等方式投入1507億美元，用以扶持清潔能源技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。除了政府的直接投資之外，美國還通過風(fēng)險資本、私募基金等方式吸引全球資本進(jìn)行清潔能源投資。根據(jù)皮尤公司的統(tǒng)計，2011年，美國在全球范圍內(nèi)吸引的清潔能源投資額高達(dá)480億美元，位居世界第一。盡管這一數(shù)字于2012年大幅下降至356億美元，但美國在該領(lǐng)域的吸引投資額依然位居世界第二。在積極的政策與大規(guī)模投資的刺激下，美國已經(jīng)攻占了可再生能源與非常規(guī)能源開發(fā)和利用的堡壘，在可再生能源發(fā)電技術(shù)、智能電網(wǎng)技術(shù)、電動車電池技術(shù)、新一代核反應(yīng)堆發(fā)電技術(shù)、頁巖氣水平井及壓裂技術(shù)等領(lǐng)域占據(jù)先機(jī)，并保持領(lǐng)先地位。

第三，戰(zhàn)略儲備先行、能源有備無患。戰(zhàn)略石油儲備是保障美國能源安全的重要工具之一。自1977年建立戰(zhàn)略石油儲備以來，美國一直致力于戰(zhàn)略石油儲備的建設(shè)與完善。經(jīng)過三十多年的建設(shè)，美國已經(jīng)建成世界最大規(guī)模的戰(zhàn)略石油儲備。

戰(zhàn)略石油儲備用“可以補(bǔ)充相當(dāng)于石油凈進(jìn)口量的天數(shù)”來衡量，自建立戰(zhàn)略石油儲備以來，美國戰(zhàn)略石油儲備量出現(xiàn)過兩次波峰，第一次波峰出現(xiàn)在1985年，可以補(bǔ)充相當(dāng)于115天的凈進(jìn)口石油量，第二個波峰出現(xiàn)在2013年，其補(bǔ)充時間為93天。據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)80年代至今，美國大部分年份的戰(zhàn)略石油儲備天數(shù)處于50天至90天之間。從戰(zhàn)略石油儲備的絕對量上講，戰(zhàn)略石油儲備從20世紀(jì)80年開始出現(xiàn)迅猛的攀升趨勢。2011年5月底，美國的戰(zhàn)略石油儲備達(dá)到其儲量峰值，即7.27億桶，這是美國戰(zhàn)略儲備的歷史最高水平，也是世界上最大規(guī)模的緊急原油儲備。2013年6月，美國的戰(zhàn)略石油儲備小幅下降至6.96億桶，總投資規(guī)模高達(dá)257億美元。

第四，獨霸能源金融、掌控資本優(yōu)勢。金融與資本是美國實施能源戰(zhàn)略的重要工具，美國憑借其雄厚的政治資本與經(jīng)濟(jì)資本，構(gòu)建了以美元為中心的國際能源金融體系，使之成為全球能源產(chǎn)業(yè)最大的資本運營國。美國操控國際金融體系的措施主要包括兩個方面，其一是進(jìn)行直接投資，二是維護(hù)美元在國際能源貿(mào)易中的計價和結(jié)算貨幣地位。

從直接投資角度來講，美國是全球最大的能源投資國。以石油產(chǎn)業(yè)為例，美國歷屆政府的能源戰(zhàn)略與政策均鼓勵本國能源企業(yè)對全球重要的能源產(chǎn)區(qū)，尤其是對石油、天然氣產(chǎn)區(qū)進(jìn)行商業(yè)投資。例如，2003年至2010年，美國在伊拉克勘探開發(fā)的總投資高達(dá)300億美元，美國與英國石油公司一起控制了伊拉克70%的油田。在清潔能源領(lǐng)域，美國的對外投資規(guī)模也不容小覷。例如，2009年美國號召建立“美洲能源與伙伴關(guān)系”（Energy and Climate Partnership of the Americas, ECPA），該機(jī)構(gòu)將秉承奧巴馬總統(tǒng)的清潔能源理念，旨在全美洲范圍內(nèi)推廣清潔能源，提高能源效率、提高能源基礎(chǔ)設(shè)施等。僅2009和2010兩個財年度，奧巴馬政府已向該機(jī)構(gòu)下的項目累計投資達(dá)6000萬美元。

圖1 1977-2013年5月美國戰(zhàn)略石油儲備變動趨勢[9]

在維護(hù)美元在國際能源貿(mào)易中的計價和結(jié)算貨幣地位方面，以石油為例，美國建立了以美元為中心的“石油美元體系”，并成為該體系中最大的吸納國和受益國。目前，美元是國際能源貿(mào)易（石油、天然氣等）中最主要的計價和結(jié)算貨幣。“石油美元體系”的建立有效地保障了在國際石油貿(mào)易中以美元為交易媒介的地位，這對“穩(wěn)定美元強(qiáng)勢地位、維持美國全球貨幣霸權(quán)至關(guān)重要”。為了鞏固“石油美元體系”，保證美元在全球能源市場的壟斷地位，美國在保證向全球主要產(chǎn)油國加大直接投資力度之外，還主動開放金融市場，以便吸納更多的石油美元資本。為了維護(hù)“石油美元體系”，美國甚至不惜動用軍事力量。

第五，“巧實力”能源外交、運籌能源格局。除了“苦練內(nèi)功”，依靠自身力量在國內(nèi)推動開源節(jié)流、技術(shù)研發(fā)之外，美國還在全球范圍內(nèi)推廣國際能源合作和“巧實力”能源外交。具體措施包括：在政治上，一方面對主要能源生產(chǎn)地區(qū)和輸出管線地區(qū)及國家施壓，控制或干涉其內(nèi)政和外交；另一方面與其建立良好的雙邊關(guān)系，以高層政治合作促進(jìn)多層級、多領(lǐng)域的能源合作。在經(jīng)濟(jì)上，一方面壟斷國際能源市場，操縱國際能源價格；另一方面占領(lǐng)能源技術(shù)的制高點，通過對他國輸出能源技術(shù)，獲取高額經(jīng)濟(jì)暴力。在文化上，一方面在主要能源產(chǎn)地和輸出管線地推廣美國民主政治和宗教文化，借助于“軟侵略”瓦解抗美力量；另一方面向國際社會輸出美國能源戰(zhàn)略價值觀，使美國依據(jù)自身利益而勾勒的未來世界能源發(fā)展趨勢與未來國際能源政治經(jīng)濟(jì)格局為國際社會所接受，進(jìn)而主導(dǎo)他國的能源發(fā)展方向。在軍事上，編織美國軍事力量的全球網(wǎng)絡(luò)，將美國的軍事力量覆蓋主要的能源生產(chǎn)和輸出管線區(qū)域，依靠強(qiáng)大軍事力量對全球能源形成控制之勢。

美國能源戰(zhàn)略中的國際能源合作和能源外交具有其鮮明的特征。第一，注重全局性與區(qū)域性的戰(zhàn)略部署，針對不同的重點地區(qū)制定針對性的能源舉措；第二，長遠(yuǎn)性戰(zhàn)略布局；第三，戰(zhàn)略手段剛?cè)岵?jì)，強(qiáng)調(diào)運用“巧實力”，為美國能源戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了良好的國際環(huán)境；第四，強(qiáng)調(diào)軍事力量的運用，通過對全球能源重點地區(qū)的軍事部署，美國已經(jīng)形成了對全球油氣戰(zhàn)略樞紐、能源運輸通道和能源輸送管線的全面控制，最大程度地降低能源進(jìn)口風(fēng)險，保障能源進(jìn)口安全。

綜上所述，美國已經(jīng)形成了以實現(xiàn)“能源獨立”為目標(biāo)的能源戰(zhàn)略，并設(shè)計了全方位的措施保證能源戰(zhàn)略的成功實施，進(jìn)而捍衛(wèi)美國的能源安全。然而，在全球化的今天，實現(xiàn)“能源獨立”是否真的可行？美國的能源戰(zhàn)略是否真的能夠幫助美國實現(xiàn)“能源獨立”？還有待時間來證明。

[1] 根據(jù)美國人口統(tǒng)計局和美國能源信息署（EIA）數(shù)字計算。United States Census Bureau, U.S. & World Population Clocks,http://www.census.gov/main/www/popclock.html; U.S. Energy Information Administration,International Energy Statistics, http://www.eia.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=44&pid=44&aid=2

[2] The White House, Office of the Press Secretary, Remarks by the president at energy policy briefing, February 20, 1991. 轉(zhuǎn)引自：維托·斯泰格利埃諾.美國能源政策：歷史、過程與博弈[M].鄭世高，劉曉青，孫旭東譯，北京：石油工業(yè)出版社，2008：231.

[3] 本節(jié)中的部分觀點已在《五指合拳——應(yīng)對世界新變化的中國能源戰(zhàn)略》一書中的附錄部分中有所闡述，北京：人民出版社，2013.

[4] 美國預(yù)測未來能源走向?qū)⒓涌觳渴鹦履茉醇夹g(shù)[EB/OL]. http://finance.ifeng.com/roll/20101025/2762479.shtml

[5] 董治堂、宋書坤.美國能源技術(shù)發(fā)展及政策考察報告[J].中國工程咨詢，2006 （11）：28.

[6] 美清潔能源技術(shù)發(fā)展遇政策考驗 產(chǎn)業(yè)面臨重組 [EB/OL].[2012-4-27].http://www.sgcc.com.cn/ztzl/newzndw/zndwzx/gwzndwzx/2012/04/271633.shtml

[7] 美國去年清潔能源投資額達(dá)480億美 元 [EB/OL].[2012-4-13].http://finance.qq.com/a/20120413/002497.htm中國去年清潔能源投資反超美國全球第一[EB/OL].[2013-4-17].http://finance.sina.com.cn/world/20130417/181415181018.shtml

[8] U.S. Energy Information Agency,Department of Energy of the U.S., Annual Energy Review, 2010 (Washington, D.C.: Office of Energy Markets and End Use, October 2011),p.172.

[9] U.S. Department of Energy, Strategic Petroleum Reserve Annual Report 2009(Washington, DC: Office of Petroleum Reserves,2010), p.21. 其中，2013年份數(shù)據(jù)來源于美國能源部官方網(wǎng)站，http://energy.gov/fe/services/petroleum-reserves

[10] 馬小軍、惠春琳.美國全球能源戰(zhàn)略控制態(tài)勢評估[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2006（1）：41.

[11] The White House, Office of the Press Secretary. Energy and Climate Partnership of the Americas: Fact Sheet. 2011-03-21. http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ecpa_factsheet.pdf

[12] 馬小軍、惠春琳.美國全球能源戰(zhàn)略控制態(tài)勢評估[J].現(xiàn)代國際關(guān)系，2006（1）：41.