歐債危機以來歐盟的改革及其對歐洲一體化的影響

■ 應霄燕 趙建芳／文

（第一作者系首都師范大學政法學院副教授；第二作者系西安財經(jīng)學院思政部副教授）

歐債危機很大程度上是由美國轉嫁危機而引發(fā)的。但究其內因，債務危機的產(chǎn)生與歐盟的貨幣統(tǒng)一而財政不統(tǒng)一、成員國財政紀律松散，歐盟層面的財政監(jiān)管缺失和金融監(jiān)管體系不健全等制度缺陷以及成員國經(jīng)濟發(fā)展不均衡密不可分。

為了治理危機，歐盟采取了一系列改革措施。這些措施由最初表層的、臨時性的、向希臘等爆發(fā)債務危機國家提供短期資金援助式的應急救市措施，逐漸觸及并深化到經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟的制度設置和成員國經(jīng)濟發(fā)展模式等深層問題。改革在兩個層面同時展開。

歐盟層面的改革措施

鑒于債務危機很大程度上由經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟的制度缺陷所引發(fā)，歐盟應對危機的改革措施逐漸指向對經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟制度設置進行改革和完善。

第一，建立永久性金融穩(wěn)定機制。希臘陷入主權債務危機之初，歐盟主要著眼于對希臘進行短期救助。隨著危機蔓延，為防止更多國家陷入主權違約境地，針對某一單一國家的短期救助方案很難防范危機進一步惡化。2010年5月，歐盟和國際貨幣基金組織決定設立一項總額高達7500億歐元的臨時救助基金—歐洲金融穩(wěn)定基金（EFSF），其任務是在必要情況下從市場上籌集資金向歐元區(qū)成員國提供借貸，從而保證歐元區(qū)的金融穩(wěn)定，但危機并未得到有效的化解。

2012年10月8日，由歐元集團主席容克擔任理事會主席的歐元區(qū)永久性救助機制—歐洲金融穩(wěn)定機制（ESM）正式取代臨時性歐洲金融穩(wěn)定基金。歐洲金融穩(wěn)定機制，是由歐元區(qū)國家依據(jù)國際法、通過締結條約成立的政府間組織，在融資能力、靈活性和資金用途方面優(yōu)于歐洲金融穩(wěn)定基金,實施救助時不再需要成員國的一致同意，可直接向成員國政府貸款、干預債市、提供信用額度并“可以直接向成員銀行注資，避免把對銀行業(yè)的救助轉嫁到政府頭上而增加受援國政府債務負擔”。歐洲金融穩(wěn)定機制的建立將提高歐盟金融市場的穩(wěn)定性，并彌補歐盟機制中缺乏必要防范和處理危機機制的不足。

第二，簽訂“財政契約”，強化對成員國的財政監(jiān)督與約束。債務危機使歐洲貨幣聯(lián)盟內存在的貨幣統(tǒng)一而財政不統(tǒng)一、財政紀律松散的缺陷突顯出來。為了克服這一缺陷，2010年9月，歐盟提出“歐洲學期制”，2011年底通過政府間新財政協(xié)議，2012年3月簽訂了“財政契約”，旨在強化成員國的財政紀律并進一步改善債務結構。

2013年1月1日生效，由歐盟25國（不包括英國和捷克）國家元首和政府首腦正式簽署的《經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調與治理條約》（以下簡稱“財政契約”），是一部由部分成員國參與的政府間條約。它重申《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的政府財政赤字占GDP比例不超過3%，國債占GDP比例不超過60%的財政“雙警戒線”；同時新加入結構性赤字不得超過本國GDP0.5%的新規(guī)則；賦予歐洲法院有權對不按上述規(guī)定調整中期財政目標的國家進行處罰（最高不超過該國GDP0.1%）；并賦予歐盟委員會對成員國的多項財政以建議權和監(jiān)督權。

“財政契約”強化了歐盟對成員國的財政監(jiān)督與財政約束。簽約國必須把3%、60%、0.5%這些指標轉變?yōu)閲鴥确?，努力做到預算平衡，赤字或債務超標將面臨處罰風險。為進一步強化對成員國的財政約束，“財政契約”還和歐洲金融穩(wěn)定機制的救助捆綁起來，申請援助的國家必須嚴格執(zhí)行“財政契約”所規(guī)定的相關條款才能獲得歐洲金融穩(wěn)定機制的援助資金?！柏斦跫s”是對《穩(wěn)定與增長公約》的完善和補充，是歐盟加強財政治理具有實質意義的重要舉措。

第三，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系，賦予歐洲央行銀行業(yè)單一監(jiān)管機制最高監(jiān)管人角色。2008年的金融危機使歐盟認識到，金融監(jiān)督和管制的分散化不利于歐盟單一貨幣市場的金融穩(wěn)定性，對銀行業(yè)監(jiān)管制度開始進行改革。2010年11月，歐盟決定成立“一會三局”（即歐洲系統(tǒng)風險委員會和歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲保險與職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局、歐洲證券與市場監(jiān)管局組成的歐洲金融監(jiān)管體系），對歐洲金融市場進行微觀和宏觀的審慎監(jiān)管。2012年12月14日，歐盟首腦峰會又批準了歐盟財長達成的《銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)議》，決定成立銀行業(yè)單一監(jiān)管機制（SSM）。

在新的監(jiān)管機制下，“歐洲央行將成為歐元區(qū)17個成員國最高級別金融監(jiān)管機構，統(tǒng)管各成員國分立監(jiān)管的體系，負責發(fā)放金融機構牌照，并確保銀行的資本、杠桿比率和流動性符合要求”；協(xié)議還明確將歐洲央行的銀行業(yè)監(jiān)管職能與貨幣政策職能嚴格區(qū)分，歐洲央行將設立一個專門監(jiān)管委員會來行使監(jiān)管職能；銀行業(yè)單一監(jiān)管機制要在單一市場框架內運行，向全體成員國開放并保持透明，非歐元區(qū)成員國銀行可自主選擇是否加入統(tǒng)一監(jiān)管體系，歐洲央行將通過歐洲銀行管理局與非歐元區(qū)成員國銀行就資本標準的制定和監(jiān)管等問題進行密切合作。

2013年3月1日，歐洲議會就統(tǒng)一銀行業(yè)監(jiān)管機構和成員國達成協(xié)議。根據(jù)計劃，歐盟銀行業(yè)監(jiān)管體系將在2014年年中開始運行，屆時，歐洲金融穩(wěn)定機制可以直接向問題銀行注資，對擺脫以往主要由政府注資的救助模式，解決銀行業(yè)危機及阻斷銀行業(yè)危機和政府主權債務危機之間的惡性循環(huán)意義重大。

債務危機使歐洲貨幣聯(lián)盟內存在的貨幣統(tǒng)一而財政不統(tǒng)一、財政紀律松散的缺陷突顯出來。2013年3月18日，歐盟委員會主席巴羅佐、德國總理默克爾、法國總統(tǒng)奧朗德及愛立信公司董事長萊夫·約翰松（從右至左）共同出席在柏林德國總理府舉行的聯(lián)合記者會，并于當天出席歐洲工業(yè)家圓桌會議，共同商討如何提升歐洲競爭力和促進地區(qū)經(jīng)濟增長。

歐盟成員國層面的改革措施

歐債危機的根除不僅需要彌補貨幣聯(lián)盟的制度缺陷，還需要改革重債國的經(jīng)濟發(fā)展模式，從本源上化解困擾重債國的債務問題。歐盟出臺了針對重債國的一攬子財政緊縮改革措施，與重債國的救助掛鉤，敦促債務國進行財政緊縮、改革福利制度、調整經(jīng)濟結構等。

第一，對重債國進行財政整頓。歐盟要求南歐債務國必須實行緊縮財政政策、削減政府開支，并將債務限制寫入憲法。以希臘為例，要求希臘進行裁員(希臘政府再次裁減1.5萬名公務員，削減預算33億歐元)、降薪(私營部門的最低工資標準降低22%)、減福利(削減養(yǎng)老金，減少醫(yī)藥衛(wèi)生和防務開支)、延長退休年齡等辦法來降低和減少希臘的公共債務。

2013年3月26日，塞浦路斯民眾在首都尼科西亞抗議歐元集團批準的救助協(xié)議損害他們的切身利益，并反對正在進行的銀行業(yè)改革。

第二，改革過高的福利制度。二戰(zhàn)后，歐洲國家建立了“從搖籃到墳墓”的高福利制度。近10年來希臘的社會福利占政府總支出的41%左右，歐盟的社會福利開支占到世界的50%。過高的福利制度導致許多成員國競爭力下降、經(jīng)濟下滑、公共債務不斷增長。歐盟各國不同程度地推出了福利改革措施，主要集中在提高退休年齡、嚴格援助和救濟條件、降低和減少各種補貼、減少工資和養(yǎng)老金等。希臘的首輪緊縮計劃，僅通過減少工資和養(yǎng)老金就成功削減GDP1.2%的公共赤字。改革過高的社會福利成為歐盟各成員國破解債務危機的關鍵。

第三，調整經(jīng)濟結構，實現(xiàn)可持續(xù)增長。針對成員國各自的經(jīng)濟結構缺陷，2010年歐盟出臺了調整經(jīng)濟結構和提高經(jīng)濟競爭力的政策措施——“歐盟2020戰(zhàn)略”。依據(jù)該戰(zhàn)略，歐洲國家經(jīng)濟發(fā)展的重點將放在三個方面：發(fā)展以知識和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟，有效推動經(jīng)濟增長和擴大就業(yè)；發(fā)展綠色經(jīng)濟和提高能源使用效率，增強各國和整個歐盟的經(jīng)濟競爭力，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；加大技能培訓投入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，增強社會凝聚力。通過改革以期轉變各國的經(jīng)濟增長方式，增強成員國和歐盟整體經(jīng)濟的競爭力，從根本上化解困擾歐盟國家的債務危機。

歐盟改革對歐洲一體化的影響

債務危機爆發(fā)以來，歐盟每一項改革措施的推進都是十分艱難的，因為改革涉及一體化利益和主權國家利益、經(jīng)濟發(fā)達國家利益和被救助重債國利益等眾多復雜利益關系，改革本質上是利益各方之間的一場博弈。堅持一體化合作并進行改革成為當前歐盟和絕大多數(shù)成員國的實踐和共識，這些改革措施，已從多個層面對歐洲一體化的深化和發(fā)展產(chǎn)生了影響。

第一，統(tǒng)一的財政監(jiān)督與約束機制和危機防范機制的初步建立，推動歐盟向財政一體化方向發(fā)展。

改革過程中歐盟高層逐步認識到，“我們必須完成1990年未完成的任務，即建立貨幣聯(lián)盟的同時，建立財政聯(lián)盟。如果我們做不到，危機永遠得不到解決”。改革與貨幣一體化不相協(xié)調的財政體制，推進財政一體化合作成為改革必須要觸及的問題。

“財政契約”是歐盟邁向財政一體化取得的一項重要成果。根據(jù)條約，歐盟委員會取得了協(xié)調和管理締約國經(jīng)濟政策上的一些權限，諸如對締約國自動糾正機制的全面建議權、締約國改革方案的認可和監(jiān)管權、對締約國違反赤字的認定權等；歐洲理事會獲得了對成員國財政的事先審核權，規(guī)定“成員國財政預算須先交歐洲理事會審核，后提交本國議會審核的程序”；明確歐盟法院有權對違約國家進行處罰。這些權限使歐盟在財政事項上具有了一定的超國家權能，使歐盟初步建立了統(tǒng)一的財政監(jiān)督與約束機制。

歐洲金融穩(wěn)定機制，可以幫助歐元區(qū)國家在嚴格的條件下克服流動性短缺，起到危機防范作用并強化對成員國的財政監(jiān)督與約束。雖然“財政契約”還不是實質性的財政聯(lián)盟，歐盟內就發(fā)行歐元債券和征收金融交易稅等主張在成員國內部還未達成一致,實現(xiàn)真正的財政聯(lián)盟還有很長的路要走，但是，歐盟為治理危機而搭建的財政監(jiān)督與約束機制和危機防范機制為歐洲的財政一體化奠定了重要基礎。

第二，銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的建立以及歐洲央行“最后貸款人”職能的實際發(fā)揮，使歐盟金融和貨幣一體化得到進一步深化與完善。

建立貨幣聯(lián)盟就是為了在統(tǒng)一大市場的基礎上給“單一市場的銀行業(yè)和資本跨境自由流動提供便利”。但單一貨幣歐元建成時，銀行業(yè)單一市場建設卻相對滯后（標準不統(tǒng)一、監(jiān)管仍以歐盟各成員國政府為主、國家保護主義嚴重等）。

新的《銀行業(yè)監(jiān)管協(xié)議》賦予歐洲央行最高監(jiān)管權，使其可以利用成員國的監(jiān)管機制對歐洲6000多家銀行進行直接監(jiān)管，強化了歐盟一體化層面的統(tǒng)一監(jiān)管，完善了銀行業(yè)單一市場的建設。銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的建立，還要求逐步建設與之相適應的匹配機制，即銀行清算機制以及存款擔保制度，歐盟還將采取一系列深化銀行業(yè)金融一體化的措施來解決銀行業(yè)危機，因此，銀行業(yè)單一監(jiān)管機制的建立將推動銀行業(yè)聯(lián)盟建設并推進歐盟金融一體化的發(fā)展。

與此同時，為應對債務危機，歐洲央行正在逐步突破《穩(wěn)定與增長公約》對其“物價穩(wěn)定”核心功能的限定，正逐漸發(fā)揮“最后貸款人”的角色。債務危機爆發(fā)以來，歐洲央行先后推出了多輪降息、長期再融資操作等“量化寬松政策”，為商業(yè)銀行提供大量的流動性，特別是2012年9月歐洲央行正式宣布實施“直接貨幣交易計劃”，實際上承擔起最后貸款人角色。當然，歐洲央行“最后貸款人”角色職能的真正實質性轉變，還需要突破法律和制度層面的限制，對《里斯本條約》進行修改，使歐洲央行可以直接無限制購買歐元區(qū)國家的主權債務，實施直接救助。

第三，財政整頓與結構改革有助于提高重債國的競爭力，縮小成員國間的經(jīng)濟發(fā)展差距，為歐洲一體化健康發(fā)展奠定基礎。

成員國的經(jīng)濟趨同是經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟平穩(wěn)運行的重要前提。貨幣聯(lián)盟建設之初，《馬約》就規(guī)定入盟成員國必須在赤字、公債、利率、通貨膨脹率、匯率等方面達到和遵守嚴格的量化趨同標準。由于經(jīng)濟一體化的能動“外溢”效應，以及歐洲一體化本身包含的政治目標與功能，使得一體化的拓展步伐加快。20世紀80年代中期歐共體南擴開始，成員國之間的經(jīng)濟水平差異就逐漸增加，貨幣聯(lián)盟建成后，歐元區(qū)成員國間經(jīng)濟發(fā)展不平衡進一步擴大，其對歐洲一體化的不良影響日漸顯著。

債務危機說明歐盟在貨幣一體化上過于冒進，現(xiàn)在需要放慢腳步，通過深入的改革以實現(xiàn)成員國經(jīng)濟可持續(xù)與協(xié)調發(fā)展,進一步夯實歐洲一體化合作的基礎。歐盟對重債國推出的財政整頓與經(jīng)濟結構改革措施，將有助于敦促南歐債務國改變以往低增長高福利的經(jīng)濟發(fā)展模式，提高經(jīng)濟競爭力，縮小與歐元區(qū)核心國家之間的經(jīng)濟發(fā)展差距，增強一體化合作的凝聚力，為歐洲一體化的健康發(fā)展奠定較為堅實的基礎。

結 語

歐債危機凸顯了貨幣聯(lián)盟的制度缺陷和歐元區(qū)成員國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡問題，迫使歐盟對貨幣聯(lián)盟的制度設置和成員國經(jīng)濟發(fā)展進行較為深刻的改革。改革促進了歐元區(qū)金融和貨幣一體化進一步完善與深化，為財政一體化與歐洲一體化的健康發(fā)展奠定了基礎。歐盟委員會主席巴羅佐于2012年11月28日公布了一份詳細的改革計劃，歐盟將分三個階段完成改革，最終目標是建立“歐元區(qū)預算”和發(fā)行“歐元區(qū)共同債券”。在存在主權利益以及成員國差異性的前提下，歐洲一體化的每一步前行都是極其不易的。但是，通過改革，歐洲的一體化正沿著關稅同盟、統(tǒng)一大市場、經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟、銀行業(yè)聯(lián)盟、財政聯(lián)盟乃至政治聯(lián)盟的軌跡前進。

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