在法治框架內(nèi)改革創(chuàng)新
——《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》提請(qǐng)初審

文/朱 琦

在法治框架內(nèi)改革創(chuàng)新
——《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》提請(qǐng)初審

文/朱 琦

要不要改革創(chuàng)新？改革創(chuàng)新遇到制度障礙怎么辦？改革創(chuàng)新不成功怎么辦？4月17日，提請(qǐng)市十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議初次審議的《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定（草案）》試圖回答這三大疑問(wèn)，以解決上海改革發(fā)展中的突出問(wèn)題。常委會(huì)組成人員在審議中指出，改革創(chuàng)新需要法治保障，也需要在法治的框架下開(kāi)展，這樣才能充分釋放“改革紅利”。

促進(jìn)改革創(chuàng)新：采取何種價(jià)值取向

改革開(kāi)放，不進(jìn)則退。當(dāng)前，上海正處在加快推進(jìn)“四個(gè)率先”、加快建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境發(fā)生深刻變化，自身發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革創(chuàng)新已成為上海謀求新發(fā)展、實(shí)現(xiàn)新突破的根本所在。在這樣的背景下，以法規(guī)性文件形式促進(jìn)本市改革創(chuàng)新，彰顯上海對(duì)改革創(chuàng)新的激勵(lì)力度和堅(jiān)強(qiáng)決心。

市政府法制辦主任劉華介紹，《決定（草案）》一方面是要將上海改革創(chuàng)新的好經(jīng)驗(yàn)、好做法制度化、法規(guī)化，另一方面，針對(duì)改革創(chuàng)新工作中存在思想顧慮、制度障礙、機(jī)制缺失和利益藩籬等突出問(wèn)題，通過(guò)建立工作機(jī)制，激發(fā)全社會(huì)改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造力。

《決定（草案）》采取了人大決定的體例，但與傳統(tǒng)的人大決定有所區(qū)別，內(nèi)容上虛實(shí)結(jié)合，既有宣示性口號(hào)表明激勵(lì)改革創(chuàng)新、寬容失敗的積極姿態(tài)，也對(duì)遇到制度障礙的法治解決路徑、政府改革創(chuàng)新的職責(zé)和程序、激勵(lì)保障和責(zé)任豁免等內(nèi)容作了具體規(guī)定。

在審議中，常委會(huì)組成人員指出，上海要當(dāng)好中央要求的全國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅(jiān)持先試先行，不斷突破制約發(fā)展的瓶頸障礙，不斷拓展率先發(fā)展的優(yōu)勢(shì)空間。制定《決定（草案）》，明示改革創(chuàng)新的法治路徑，以制度創(chuàng)新保障和推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)于凝聚社會(huì)各方共識(shí)，營(yíng)造有利于改革創(chuàng)新的社會(huì)氛圍和制度環(huán)境，支持、促進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)定上海改革創(chuàng)新工作，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

這個(gè)決定的價(jià)值取向該是什么？早前，在《決定（草案）》解讀會(huì)上，市人大常委會(huì)主任殷一璀就向《決定（草案）》的起草者提出了這樣一個(gè)問(wèn)題。這也成為審議中委員們關(guān)注的話題。林化賓委員指出，《決定》的價(jià)值取向應(yīng)進(jìn)一步明晰，一是要立足于整個(gè)社會(huì)的改革創(chuàng)新；二是要立足政府職能轉(zhuǎn)變，為市場(chǎng)、社會(huì)更好地服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诳陀^上將促進(jìn)改革創(chuàng)新；三是要加強(qiáng)法治，建設(shè)法治政府，既要倡導(dǎo)寬容失敗，又要依法辦事。呂貴委員也認(rèn)為，《決定》在價(jià)值取向上應(yīng)著力于在推進(jìn)改革創(chuàng)新中健全、完善法規(guī)和規(guī)章，加快政府職能轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府。

改革創(chuàng)新與制度規(guī)范：關(guān)系如何處理

改革創(chuàng)新不可避免地會(huì)遇到法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等制度層面的“羈絆”。改革創(chuàng)新和遵行法律，是改革實(shí)踐中經(jīng)常碰到的一對(duì)“矛盾體”。一些委員在審議中坦言，改革創(chuàng)新有時(shí)會(huì)碰到制度層面的“玻璃門(mén)”，一些條條框框使得改革創(chuàng)新舉步維艱，但由于缺乏路徑指引，多數(shù)情況下研究研究就作罷了，對(duì)內(nèi)容滯后、規(guī)定不合理的制度，不知道如何突破。如何將改革創(chuàng)新與堅(jiān)持法治“兩手抓”，《決定（草案）》針對(duì)不存在法律制度障礙和存在法律制度障礙兩種情況，設(shè)計(jì)了不同的改革創(chuàng)新路徑。

對(duì)于不存在法律制度障礙的，《決定（草案）》鼓勵(lì)大膽改革創(chuàng)新。這是其他省市改革創(chuàng)新促進(jìn)法規(guī)沒(méi)有明確提出的，成為《決定（草案）》的一個(gè)關(guān)鍵條款。它打破了傳統(tǒng)行政法的主流觀點(diǎn)，即“法無(wú)禁止即自由”僅適用于公民、法人和其他組織，而是強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新主要是政府自身改革，定位在自我削權(quán)、自我革命，著眼于放松管制、減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)的語(yǔ)境之下，并不適用“法無(wú)授權(quán)即禁止”。

對(duì)于存在法律制度障礙的，《決定（草案）》也同樣明確了三條法治路徑。遇到國(guó)家層面的制度障礙，要積極爭(zhēng)取國(guó)家給予本市先行先試的特殊政策；貫徹落實(shí)改革創(chuàng)新政策；與國(guó)家有關(guān)部門(mén)溝通，獲得國(guó)家授權(quán)先行先試。發(fā)揮浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)的政策平臺(tái)作用。需要本市給予制度保障及授權(quán)試點(diǎn)的，若需要修改、廢止本市相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章，且亟需在立法程序之前先行實(shí)施的改革創(chuàng)新，應(yīng)獲得市人大常委會(huì)、市政府批準(zhǔn)；改革創(chuàng)新涉及地方性法規(guī)、規(guī)章明確禁止限制規(guī)定的，市人大、市政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章予以支持保障；本市地方性法規(guī)、規(guī)章未有規(guī)定，但改革創(chuàng)新需要立法保障和支撐，且改革創(chuàng)新事項(xiàng)屬于本市事權(quán)范圍的，市人大常委會(huì)、市政府應(yīng)及時(shí)制定地方性法規(guī)、規(guī)章。

這是《決定（草案）》的核心內(nèi)容之一，旨在引導(dǎo)全社會(huì)的改革創(chuàng)新遵循法治路徑，運(yùn)用法治方式破解改革創(chuàng)新所遭遇到的制度障礙難題。

如何處理好改革創(chuàng)新和法治之間的關(guān)系，成為常委會(huì)審議中的焦點(diǎn)問(wèn)題?！案母飫?chuàng)新中到底會(huì)遇到哪些法律障礙，有哪些法律禁區(qū)，哪些可以突破，哪些目前暫時(shí)還不適宜，這些都需要進(jìn)一步完善?！倍ノ瘑T指出，《決定（草案）》要堅(jiān)持法治原則，尊重法律權(quán)威，遵循法定程序和法治方式，這一原則應(yīng)作為下一步修改、完善草案和相關(guān)條款的原則，確保在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下，在法治的框架下，更好地處理改革創(chuàng)新與國(guó)家法律的關(guān)系。張耀倫委員認(rèn)為，改革創(chuàng)新，既要法制保障，又要堅(jiān)持依法辦事，對(duì)于適用“法無(wú)禁止即自由”的原則容易引起誤解誤讀，社會(huì)上也存在擔(dān)憂，改革需要突破原有規(guī)范，但也需要規(guī)范程序，上海要處理好這兩者間的關(guān)系。

免責(zé)寬容：能否解決改革創(chuàng)新動(dòng)力問(wèn)題

當(dāng)前，改革創(chuàng)新動(dòng)力不足，究其原因，滿足現(xiàn)狀、害怕風(fēng)險(xiǎn)、利益羈絆、觀念陳舊等因素，讓一些改革創(chuàng)新的主體不想改、不敢改、不愿改。為了解決創(chuàng)新動(dòng)力不足問(wèn)題，讓改革創(chuàng)新者消除思想上的顧慮，大膽改革創(chuàng)新，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，《決定（草案）》設(shè)置了激勵(lì)保障措施和免責(zé)條款。其中，“責(zé)任豁免”是又一關(guān)鍵條款，其界定了免責(zé)的構(gòu)成要件，即按照本決定規(guī)定的程序決策、實(shí)施而未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的改革創(chuàng)新，且部門(mén)、個(gè)人未牟取私利；免責(zé)內(nèi)容包括在績(jī)效考核中不作負(fù)面評(píng)價(jià)，不追究行政責(zé)任以及其他法律責(zé)任。

在審議中，“免責(zé)”條款成為爭(zhēng)議較大的內(nèi)容。常委會(huì)組成人員指出，允許試錯(cuò)，寬容失敗，讓勇于創(chuàng)新者免于“后顧之憂”，將對(duì)改革創(chuàng)新起到極大鼓舞和振奮作用，在一定程度上撬動(dòng)改革的深入推進(jìn)，但其中也蘊(yùn)含了一絲隱憂：“免責(zé)”的兜底性條款，會(huì)不會(huì)誘發(fā)一些不負(fù)責(zé)任的輕率改革？“符合程序”、“未牟私利”等門(mén)檻設(shè)定，太過(guò)抽象和寬松，在實(shí)際操作中，容易被套用到一切“改革舉措”上，使豁免變成“萬(wàn)金油”。

史秋琴委員就指出，“寬容失敗”也是一種權(quán)力，這種“容錯(cuò)”的度在哪里，應(yīng)該予以把握。如何界定“失敗”，程維明委員建議予以進(jìn)一步明確，強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)改革措施的出臺(tái)必須經(jīng)過(guò)一定的程序和較為充分的論證，如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且未牟取私利的，才能寬容失敗。陳兆豐、沈志先等委員不約而同地指出，“不予追究行政責(zé)任及其他法律責(zé)任”中“其他法律責(zé)任”的范圍過(guò)大，地方立法似乎有“越權(quán)”之嫌，建議增加“法律法規(guī)有規(guī)定，從其規(guī)定”等類似表述，避免地方性法規(guī)與上位法沖突。李鳴委員建議，寬容失敗除了要豁免責(zé)任，還應(yīng)加上“財(cái)損核銷”等內(nèi)容，把“人”和“物”的問(wèn)題都解決好。鐘燕群副主任指出，“責(zé)任豁免”條款要有規(guī)定的范圍和限制，其內(nèi)容表述應(yīng)更嚴(yán)謹(jǐn)些，“既要打破思想禁錮，使改革者發(fā)揮聰明才智，還要符合法治思維、依法治市，在操作時(shí)還要下功夫”。