英國資源綜合利用政策模式對(duì)我國相關(guān)政策頂層設(shè)計(jì)的啟示

王巧稚

（英國赫爾大學(xué)地理環(huán)境與地球科學(xué)系，英國 赫爾 HU6 7SS）

1.資源綜合利用政策

資源綜合利用是我國一項(xiàng)重大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于提高資源利用效率、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)自然環(huán)境、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)都有重要意義。1985年，我國制定了《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》，指出通過稅收減免政策、激勵(lì)等手段，促進(jìn)對(duì)高能耗、水耗行業(yè)“三廢”的綜合利用。1986年，原國家經(jīng)委召開了第一次全國資源綜合利用工作會(huì)議，給出資源綜合利用的定義——共伴生礦產(chǎn)資源、工業(yè)“三廢”和各種廢舊物資進(jìn)行綜合回收和再生利用。2011年，國家發(fā)改委制定的《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）肯定了繼續(xù)推動(dòng)企業(yè)綜合利用行為的必要性，并提出通過完善制度建設(shè)、推廣示范性工程、加快技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)宣傳等手段解決資源綜合利用動(dòng)力不足、技術(shù)水平低的瓶頸；同時(shí)，該《意見》要求各地區(qū)相關(guān)部門負(fù)責(zé)編制當(dāng)?shù)丶靶袠I(yè)資源綜合利用專項(xiàng)規(guī)劃、推動(dòng)區(qū)域內(nèi)資源利用綜合行為。這種政策模式強(qiáng)調(diào)先在地方開展試點(diǎn)實(shí)踐、接受上級(jí)政府考核、最后由上級(jí)政府推廣成功試點(diǎn)。這種政策實(shí)踐模式僅提出了國家及地方政府的權(quán)責(zé)，沒有明確規(guī)定從事資源綜合利用的企業(yè)應(yīng)遵循的具體操作準(zhǔn)則，缺乏自上而下系統(tǒng)的規(guī)劃及總體目標(biāo)。

“頂層設(shè)計(jì)”的概念在我國“十二五”規(guī)劃的建議中出現(xiàn)后受到廣泛關(guān)注。在社會(huì)領(lǐng)域，此概念主要指在較高戰(zhàn)略點(diǎn)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面因素（例如各部門而非某個(gè)部門的利益），整體性、系統(tǒng)性地解決社會(huì)問題，強(qiáng)調(diào)解決問題的規(guī)劃性、科學(xué)性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性，而不是自上而下“頂層”輸入的指令式安排[1,2]。作為一種決策或制度的設(shè)計(jì)方法，頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)用需要頂層決策者擁有足夠的信息[3]。筆者認(rèn)為，這些信息獲取的渠道不僅包含對(duì)現(xiàn)有政策實(shí)施模式利弊的剖析，還包括對(duì)別國經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。而英國等發(fā)達(dá)國家，在頂層設(shè)計(jì)政策實(shí)施模式方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)。

資源綜合利用同樣是英國廢棄物管理政策的重要元素，對(duì)應(yīng)英國廢棄物管理梯階原則1.廢棄物管理梯階原則（Waste Hierarchy）指在廢棄物管理中應(yīng)優(yōu)先依次考慮源頭預(yù)防、處理后待重復(fù)使用、再生利用、能源回用、填埋處理[13]。中的重復(fù)使用、再生利用、能源回收。1995年，英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部（Department of Environment, Food and Rural Affairs）組織制定了《廢棄物管理戰(zhàn)略》 （以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》），并根據(jù)社會(huì)各團(tuán)體的政策反饋對(duì)戰(zhàn)略部署定期修訂[4]?！稇?zhàn)略》內(nèi)容涵蓋英國廢棄物管理的激勵(lì)措施、法律、法規(guī)、中央及地方政府的權(quán)責(zé)、重點(diǎn)治理的原材料、行業(yè)、廢棄物[5]。該《戰(zhàn)略》對(duì)英國廢棄物管理政策的目標(biāo)、實(shí)施方案有系統(tǒng)的規(guī)劃，可視為英國的 “頂層設(shè)計(jì)”模式。與《指導(dǎo)意見》相比，該《戰(zhàn)略》闡述了系統(tǒng)的政策實(shí)施方案，不僅明確了英國中央及地方政府在廢棄物管理中的權(quán)責(zé)，還使政策方案對(duì)于企業(yè)具有可操作性。剖析英國的資源綜合利用的政策實(shí)施模式，對(duì)我國相關(guān)政策的改進(jìn)有參考價(jià)值。

2.研究方法

本研究采用政策分析法對(duì)比中英資源綜合利用政策及實(shí)施手段，探討英國模式對(duì)中國向頂層設(shè)計(jì)模式轉(zhuǎn)型的啟示。

政策分析包含預(yù)測(cè)性分析及描述性分析。前者是在政策實(shí)施之前，預(yù)測(cè)政策的影響，為實(shí)現(xiàn)政策目的提出建議；后者是在政策實(shí)施后，對(duì)政策的效果進(jìn)行描述并評(píng)估政策目的是否實(shí)現(xiàn)[6,7]。本文側(cè)重于描述性分析英國資源綜合利用政策對(duì)我國頂層設(shè)計(jì)的可借鑒之處。

UNEP對(duì)描述型政策分析的方法進(jìn)行了概括：第一，需要明確待解決的社會(huì)或環(huán)境問題是什么；第二，要回顧針對(duì)該特定問題，政府已采用什么政策（包含目標(biāo)及戰(zhàn)略部署）；第三，要理出已采用的一系列政策工具及效果；第四，指出成功及需要改進(jìn)之處；第五，對(duì)政策框架進(jìn)行整體描述。其中，政策工具的識(shí)別、劃分與效果分析是政策分析的核心[7]。政策工具，亦稱為政策手段或治理工具，是政府所擁有的、用于執(zhí)行政策的實(shí)際手段或工具。政府在構(gòu)思或策劃政策時(shí)，必須對(duì)政策工具進(jìn)行選擇。常見的政策工具主要包括規(guī)制型、強(qiáng)制型、激勵(lì)型、抑制型（如稅收）、提供型（如直接提供服務(wù)或信息）等[7,8]。

參考以上政策分析法，可將英國的資源綜合利用政策進(jìn)行剖析。本研究的側(cè)重點(diǎn)在于探討英國模式對(duì)我國頂層設(shè)計(jì)的可借鑒之處，因此本文對(duì)英國政策需要改進(jìn)之處不作深入探討。

3.中英綜合利用政策工具對(duì)比分析

表1對(duì)比了中英資源綜合利用政策工具， 主要包括規(guī)制型、強(qiáng)制型、激勵(lì)型、抑制型、提供型等手段。我國的相關(guān)工具主要包含了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策、資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策、發(fā)展示范項(xiàng)目、編制的《淘汰名錄》和《鼓勵(lì)目錄》，旨在鼓勵(lì)倡導(dǎo)資源的綜合利用。英國的相關(guān)工具包含了生產(chǎn)者責(zé)任制法規(guī)、填埋禁令、私人融資計(jì)劃、垃圾填埋稅、質(zhì)量協(xié)議、資源利用率扶助項(xiàng)目，旨在削減固體廢棄物的填埋。

表1 中英資源綜合利用政策工具對(duì)比

我國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》借鑒了日本、德國相關(guān)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，作為規(guī)制型政策工具，該法對(duì)企業(yè)及城市的層面的節(jié)能減排、資源綜合利用等行為提出了制定激勵(lì)及抑制型政策的建議，但對(duì)企業(yè)的資源綜合利用等行為沒有提出應(yīng)遵守的技術(shù)規(guī)范及強(qiáng)制型要求[9]。Xue等的研究也表明，缺乏強(qiáng)制型法規(guī)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)在企業(yè)層面推進(jìn)過程中的主要阻礙之一[10]。

制定《淘汰名錄》2.《淘汰名錄》是國家鼓勵(lì)地方根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定的需要淘汰的技術(shù)、工業(yè)設(shè)備、材料的名錄。、《鼓勵(lì)目錄》，推行不同層面示范性項(xiàng)目（如企業(yè)、園區(qū)、地區(qū)等層面）等手段都體現(xiàn)了政策推行過程中抓重點(diǎn)（資源、技術(shù)或項(xiàng)目），再由點(diǎn)及面推廣示范性項(xiàng)目的思路。這種模式被稱為“試點(diǎn)法”或者“摸著石頭過河”——將個(gè)別行為或者案例作為試點(diǎn)，根據(jù)實(shí)踐的效果調(diào)整政策實(shí)施的最終戰(zhàn)術(shù)、策略、步驟，看到效果、取得經(jīng)驗(yàn)后，才作為正式制度進(jìn)行整體推廣[1]。這種模式的缺點(diǎn)是所抓的重點(diǎn)比較零散，不足以影響整個(gè)行業(yè)企業(yè)的行為。例如，2008年出版的《鼓勵(lì)目錄》3.2008年版的《鼓勵(lì)目錄》全稱為《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)規(guī)定按一定標(biāo)準(zhǔn)翻新廢舊輪胎或生產(chǎn)膠粉可享受優(yōu)惠政策，而橡膠行業(yè)可涉及的其他資源綜合利用行為并沒有列在優(yōu)惠政策范圍之內(nèi)。葛國耀等剖析了我國“摸著石頭過河”政策制定模式，也認(rèn)為其存在隨意性、零碎性、缺乏規(guī)劃性等不足，有必要向“頂層設(shè)計(jì)”的模式轉(zhuǎn)型[11]。

表1對(duì)英國資源綜合利用工具也進(jìn)行了匯總。需要指出的是，這些政策工具并非僅針對(duì)資源綜合利用行為，而是針對(duì)包括預(yù)防污染、生態(tài)設(shè)計(jì)以減少原材料的使用等所有廢棄物管理活動(dòng)。較我國鼓勵(lì)型為主導(dǎo)的政策工具不同，英國的資源綜合利用政策采取了激勵(lì)與施壓手段并用的原則。

4.英國資源綜合利用政策工具剖析

規(guī)制型——生產(chǎn)者責(zé)任制法規(guī)

在歐洲，生產(chǎn)者責(zé)任制是“誰污染、誰付費(fèi)”制度的延伸，旨在讓企業(yè)對(duì)其生產(chǎn)并流入消費(fèi)市場(chǎng)的商品負(fù)責(zé)，延長產(chǎn)品的生命周期，提高資源利用效率[12]。英國與資源綜合利用相關(guān)的規(guī)制型政策工具為《生產(chǎn)者責(zé)任制法規(guī)》。在英國，該法規(guī)要求生產(chǎn)者承擔(dān)其產(chǎn)品被消費(fèi)后產(chǎn)生的垃圾處理費(fèi)用以推動(dòng)更可持續(xù)化的廢棄物管理方式——垃圾填埋活動(dòng)減少并伴隨逐漸增加的重復(fù)使用、再生利用、能源回收等行為[5]。目前，這種規(guī)制型工具只針對(duì)產(chǎn)生量大、危害大的“重點(diǎn)”固體廢棄物，例如廢舊電子電器零部件、包裝垃圾、廢電池、報(bào)廢汽車零部件[13]。

對(duì)于一些“非重點(diǎn)”的固體廢棄物，例如廢紙等，則采用較為寬松的政策工具（例如鼓勵(lì)該行業(yè)自發(fā)簽訂減排協(xié)議）來貫徹生產(chǎn)者責(zé)任制。

強(qiáng)制型——填埋禁令

強(qiáng)制型政策工具也是英國資源綜合利用政策框架中的一個(gè)重要元素。例如，英國從2006年起禁止廢輪胎的填埋[5]。此禁令的實(shí)施一方面是基于歐盟對(duì)成員國的要求——1999年，歐盟制定的垃圾填埋法案中明確禁止填埋廢棄輪胎[14]；另一方面，廢輪胎的填埋也給英國帶來了極大的困擾。研究顯示，英國年廢輪胎產(chǎn)生量為4千萬噸，基于對(duì)2021年交通狀況的預(yù)測(cè)，如果不采取措施，到2021年，廢輪胎年產(chǎn)生量將會(huì)增加63%[15]。輪胎垃圾不僅占地，而且難以生物降解，對(duì)人類健康、自然環(huán)境、景觀等都會(huì)帶來危害，一旦被燃燒，還會(huì)釋放出有害的化學(xué)物質(zhì)。

此填埋禁令的推出，促進(jìn)了對(duì)廢輪胎可綜合利用途徑的探索，例如，Mavroulidou等研究了將輪胎碎料用于改性水泥的前景，認(rèn)為此方案具有巨大的市場(chǎng)潛力[16]。另外，在歐盟其他國家發(fā)現(xiàn)，輪胎的填埋禁令能在一定程度上促進(jìn)其再生利用率及回收率[17,18]。

英國政府?dāng)M將《填埋禁令》應(yīng)用于其他固體廢物（如可生物降解垃圾），但持謹(jǐn)慎態(tài)度，聘用一些專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作出調(diào)查分析報(bào)告以作為決策參考[5]。例如，Eunomia科研與咨詢機(jī)構(gòu)，受英國政府的委托，展開了對(duì)食品、廢紙、玻璃、塑料等多種垃圾實(shí)施填埋禁令的可行性分析[19]。該機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)指出，不可生物降解垃圾的填埋禁令能促使對(duì)此類廢棄物綜合利用的投資，但前提是必須能維持此類垃圾對(duì)處理設(shè)備的穩(wěn)定供應(yīng)。

激勵(lì)型——私人融資計(jì)劃

為推廣固體廢棄物的處理、處置及再生利用，英國政府采用了“私人融資計(jì)劃”（Private Finance Initiative）。該方案的做法為政府以固定的價(jià)格從合作商購入某種廢棄物的處理、處置服務(wù)；同時(shí)，合作商按政府的標(biāo)準(zhǔn)籌資建設(shè)相應(yīng)設(shè)施、設(shè)備，并按達(dá)成的協(xié)議提供服務(wù)。此方案將公共部門按期籌建某種必須設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了私營企業(yè)，緩解了前者的資金壓力[20]。

這種模式下，為吸引私人融資，英國政府與服務(wù)提供商的協(xié)議合作期限一般為25年；另外，政府也會(huì)為項(xiàng)目的啟動(dòng)提供一定的資助。截至2008年，英國財(cái)政部給環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部撥款近20億英鎊以補(bǔ)貼私人融資計(jì)劃下的廢棄物處理、處置項(xiàng)目。這些項(xiàng)目包括建設(shè)沼氣發(fā)電廠、回收利用設(shè)施、垃圾中轉(zhuǎn)站[21,22]。

以食品垃圾的綜合利用為例，英國食品垃圾年產(chǎn)生量約為1600萬噸，主要來自食品行業(yè)、零售業(yè)、餐廚垃圾。食品垃圾填埋后釋放出溫室氣體甲烷，對(duì)環(huán)境的危害比二氧化碳強(qiáng)21倍。因而，削減食品垃圾是英國政府優(yōu)先采取應(yīng)對(duì)措施的對(duì)象之一[5,13]。私人融資計(jì)劃是英國促進(jìn)食品垃圾綜合利用的常見手段，主要用于扶持沼氣發(fā)電的技術(shù)[13]。在該模式的激勵(lì)下，截至2011年，英國建設(shè)了40多座以食品垃圾為進(jìn)料的沼氣發(fā)電廠，每年能處理垃圾370萬噸[23]。

抑制型——填埋稅

與我國以鼓勵(lì)為主導(dǎo)的資源綜合利用政策不同的是，英國和其他歐盟國家還有抑制型政策工具——填埋稅（landfill tax）。該稅從1996年起實(shí)施，按填埋垃圾的重量（7英鎊/噸）征收，是英國第一個(gè)以環(huán)境保護(hù)為目的的稅種[24]。該抑制型政策工具是用市場(chǎng)干預(yù)的手段，讓填埋成為昂貴的垃圾處理途徑，迫使企業(yè)制定其他的廢棄物管理戰(zhàn)略[17]。為了提高填埋稅的影響力，自1999年起，標(biāo)準(zhǔn)稅率每年都上漲一定幅度，2012年該稅率漲至64英鎊/噸[25]。

Costa等認(rèn)為類似英國這種強(qiáng)效的填埋禁令及填埋稅都能使再次使用、循環(huán)再利用相對(duì)于填埋等廢棄物管理手段更加經(jīng)濟(jì)[17]。Bassi等對(duì)歐洲多個(gè)國家的填埋稅稅率與垃圾實(shí)際填埋率的關(guān)系發(fā)現(xiàn)：盡管垃圾的產(chǎn)生量逐年增加，隨著填埋稅稅率逐年遞增，幾個(gè)歐洲國家都有垃圾填埋率逐年遞減的現(xiàn)象，這標(biāo)志著循環(huán)再利用等廢棄物管理在社會(huì)各領(lǐng)域的深入應(yīng)用[18]。但他們也指出填埋稅并不是唯一影響垃圾填埋率的因素，其他政策、法規(guī)的作用同樣不可忽視。

值得注意的是，在英國，征收的填埋稅部分被作用專項(xiàng)資金，用于提高企業(yè)的資源利用率[17]。

提供型——《質(zhì)量協(xié)議》、資源利用率扶助項(xiàng)目

英國資源綜合利用政策框架中還包含了提供型政策手段，主要包括為企業(yè)的資源利用活動(dòng)提供信息指導(dǎo)及協(xié)助。

《質(zhì)量協(xié)議》（Quality Protocol）由英國政府、企業(yè)及非政府團(tuán)體合作推出。該協(xié)議通過考核企業(yè)在實(shí)際中的再生利用行為，匯總出一系列在英國切實(shí)可行的廢棄物綜合利用的方案，及遵照這些方案生產(chǎn)出合格產(chǎn)品需達(dá)到的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[26]。五年來，已出版及在編的不同種類廢棄物的《質(zhì)量協(xié)議》達(dá)19種，覆蓋了輪胎、塑料、玻璃等固體廢棄物的再生利用辦法[27]。該協(xié)議能為企業(yè)從事相關(guān)的資源綜合利用活動(dòng)提供技術(shù)指導(dǎo)，推動(dòng)了資源的再生利用。

除了為企業(yè)提供信息指導(dǎo)，英國政府還啟動(dòng)了一系列資源利用率扶助項(xiàng)目，例如廢棄物及資源行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目（Waste & Resource Action Programme）。該項(xiàng)目由英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部撥款給專業(yè)的環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)運(yùn)營，旨在推動(dòng)生態(tài)設(shè)計(jì)、促進(jìn)企業(yè)的資源綜合利用、推廣節(jié)約消費(fèi)、完善循環(huán)利用設(shè)施等社會(huì)各領(lǐng)域的廢棄物削減活動(dòng)。在企業(yè)的資源綜合利用方面，該機(jī)構(gòu)能提供相關(guān)的信息知識(shí)、安排免費(fèi)的參觀、研討會(huì)、咨詢服務(wù)等[28]。

5.結(jié)論與建議

總體來說，英國的資源綜合利用政策實(shí)施框架屬于固體廢棄物管理范疇，受到歐盟政策框架的制約[17]。該模式的前提是建立完善的垃圾分類、收集體系。

英國對(duì)主要的廢棄物都有一個(gè)系統(tǒng)的綜合利用戰(zhàn)略方案。具體可以概括為：紙、卡、編織物、塑料、金屬、玻璃等垃圾主要采用回收再利用，木材垃圾采用焚燒帶來能源回用，食品垃圾采用厭氧發(fā)酵技術(shù)發(fā)電，園林垃圾采用堆肥處理[5]。

這種將資源綜合利用納入固體廢棄物管理框架中的優(yōu)點(diǎn)，為管理部門職責(zé)清晰、政策實(shí)施提供了明確的動(dòng)力。首先，在國家層面，英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部根據(jù)其利益相關(guān)方4.利益相關(guān)方（Waste Stakeholder Group）的成員主要包括企業(yè)、廢棄物管理行業(yè)、地方政府、服務(wù)業(yè)、非政府環(huán)保組織、消費(fèi)者等[5]。的建議制定了固體廢棄物管理政策；各個(gè)行政區(qū)域的環(huán)保局負(fù)責(zé)污染的監(jiān)測(cè)與執(zhí)法；專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)（例如，廢棄物及資源行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目）受政府委托負(fù)責(zé)為企業(yè)的資源綜合利用提供信息、技術(shù)指導(dǎo)。另外，該模式明確了固體廢棄物填埋削減的總體目標(biāo)，不僅建立了激勵(lì)機(jī)制，還啟動(dòng)了抑制型政策工具，相對(duì)于單一的鼓勵(lì)型政策模式能更加有效地推動(dòng)資源的綜合利用（詳見圖1）。

英國這種自上而下政策目標(biāo)、工具系統(tǒng)化的資源綜合利用政策框架，可以為我國相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)提供以下幾個(gè)方面的啟示：

圖1 英國資源綜合利用政策框架

第一，我國有必要明確資源綜合利用概念中“資源”的內(nèi)涵，思考其與“固體廢棄物”之間的關(guān)系。資源綜合利用除了產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益更與環(huán)境問題（例如垃圾填埋占地及污染）息息相關(guān)。所以，有必要將資源綜合利用政策與固體廢棄物管理政策結(jié)合起來；

第二，可引入抑制型（例如填埋稅）、強(qiáng)制型政策工具（例如針對(duì)某些固體廢棄物的填埋禁令），以強(qiáng)化而非單純地鼓勵(lì)資源綜合利用活動(dòng)；

第三，推動(dòng)資源綜合利用的政策文件不僅需要明確地方政府的權(quán)責(zé)，也需要明確企業(yè)應(yīng)遵守的法律、法規(guī)，可享受的具體優(yōu)惠政策；

第四，應(yīng)結(jié)合我國資源綜合利用的水平、現(xiàn)狀，制定資源綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，讓資源綜合利用的政策更具有可操作性；

第五，規(guī)范各行業(yè)的綜合利用活動(dòng)并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，以防止非法、低效的資源綜合利用行為。

綜上所述，英國資源綜合利用政策實(shí)施模式，對(duì)我國相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)具有一定的參考價(jià)值。但是，借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)需要結(jié)合我國的國情和需要。

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