中國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐存在的問(wèn)題及其解決路徑

蘇 丹 王 燕 李志勇 胡 成

（1.遼寧省環(huán)境科學(xué)研究院，沈陽(yáng) 110161；2.遼寧省流域污染控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，沈陽(yáng) 110161；3. 河北省

主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，石家莊 050018）

排污權(quán)有償使用和交易政策是一項(xiàng)基于市場(chǎng)的典型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，是1920年英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中提出對(duì)污染征收稅或者費(fèi)（庇古稅）之后，由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾茲（J.H.Dales）于20世紀(jì)70年代提出的又一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論。后來(lái)許多學(xué)者對(duì)排污交易進(jìn)行了深入研究，涉及排污交易理論、排污交易成本效益、排污權(quán)初始分配和政策設(shè)計(jì)、排污交易市場(chǎng)、全球溫室氣體市場(chǎng)等系列內(nèi)容[1,2]。在理論研究不斷深入的同時(shí)，排污交易的實(shí)踐也取得了明顯的進(jìn)展。尤其是美國(guó)酸雨計(jì)劃中SO2排污交易的成功實(shí)施，為排污交易的推廣提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

近年來(lái)，排污權(quán)有償使用和交易已成為各地環(huán)保工作機(jī)制創(chuàng)新的熱點(diǎn)[3-5]?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》都把建立、健全排污權(quán)交易市場(chǎng)

與建立減排市場(chǎng)化機(jī)制列為重要內(nèi)容。目前，排污交易的范圍已相當(dāng)廣泛，江蘇、浙江、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北等10省市被列為國(guó)家排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，控制的污染物涉及SO2、NOX、COD、NH3-N等。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，已形成具有我國(guó)特色的排污權(quán)有償使用與交易的雛形。

為了更好地總結(jié)并深入分析試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、探索影響排污交易實(shí)踐成敗主要因素，梳理并分析不同時(shí)期、不同地區(qū)的交易模式、組織過(guò)程和主要方法，尋求深化排污交易工作的有益啟示和有效措施，有必要對(duì)我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐進(jìn)行全面、深入地剖析，以推動(dòng)我國(guó)排污權(quán)交易工作的順利開(kāi)展和有序推進(jìn)。

1.排污權(quán)有償使用與交易進(jìn)展

各試點(diǎn)省市排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，各地試點(diǎn)工作進(jìn)展各有不同，有的已經(jīng)建立起制度框架穩(wěn)步推進(jìn)；有的則在局地“小試”。有些還處在“醞釀?dòng)^望”期，只做了前期研究和小范圍嘗試。下面將對(duì)試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用與交易在試點(diǎn)涉及的污染物種類、實(shí)施范圍、指標(biāo)來(lái)源和儲(chǔ)備、使用年限、市場(chǎng)變化和價(jià)格變化等方面進(jìn)行分析。

表1 試點(diǎn)省份主要污染物排污權(quán)交易種類和范圍

1.1 交易的種類和范圍

除天津外，各試點(diǎn)省市均制定了排污權(quán)交易管理辦法，其中江蘇、浙江、湖南、重慶的執(zhí)行力度比較大，并取得了顯著效果，排污權(quán)交易尚未實(shí)現(xiàn)“全指標(biāo)、全行業(yè)、全省域”全覆蓋，試點(diǎn)省份主要污染物排污權(quán)交易種類和范圍情況見(jiàn)表1。

由表1可知，從實(shí)施范圍看，各地試點(diǎn)的具體形式各不相同，多數(shù)地區(qū)只對(duì)新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目提出要求；目前，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)轄區(qū)所有行業(yè)、不同規(guī)模的新、改、擴(kuò)建工業(yè)項(xiàng)目提出要求的有浙江、重慶、陜西；同時(shí)對(duì)新老企業(yè)都有所涉及的有湖南省湘江流域8市；江蘇、內(nèi)蒙古雖以推動(dòng)有償使用為主導(dǎo)，但前者開(kāi)始逐步對(duì)環(huán)太湖流域重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)企業(yè)排污權(quán)交易提出要求；湖北、河北等僅限于國(guó)家或者省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目。大批市、縣審批的建設(shè)項(xiàng)目游離于試點(diǎn)范圍之外，試點(diǎn)范圍較小。

從交易指標(biāo)種類看，多數(shù)地區(qū)圍繞總量控制要求，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)特征污染物逐步增加交易指標(biāo)種類。多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)從COD、SO2的排污權(quán)交易開(kāi)始，隨后，根據(jù)“十二五”總量控制指標(biāo)增加了NH3-N和NOX，如內(nèi)蒙古自治區(qū)自2011年8月起，開(kāi)始涵蓋4項(xiàng)主要污染物；浙江省自2012年5月22日起，增加NH3-N和NOX排污權(quán)交易；山西省自2012年7月，開(kāi)始涵蓋NH3-N和NOX指標(biāo)；而陜西省自2012年8月也從SO2增加到4項(xiàng)指標(biāo)；湖北省自2012年8月起，將NH3-N和NOX納入了排污權(quán)交易體系；河北省自2012年9月起，開(kāi)始涵蓋NH3-N和NOX指標(biāo)；重慶和湖南自2013年起將NH3-N和NOX納入交易。這些試點(diǎn)地區(qū)還根據(jù)區(qū)域污染物的特點(diǎn)加了特定指標(biāo)的交易，比如，江蘇省增加的總磷指標(biāo)，這與太湖流域水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化密切相關(guān)，目前，江蘇省共開(kāi)展總磷指標(biāo)交易210筆，交易金額15萬(wàn)元；山西省增加本省特征污染物指標(biāo)煙塵和工業(yè)粉塵，至2013年4月底，成交煙塵542.58噸，成交工業(yè)粉塵384.89噸；重金屬污染治理“重地”的湖南省試點(diǎn)增加了鉛、鎘、砷3項(xiàng)指標(biāo)交易，以便利用市場(chǎng)手段和價(jià)格的增長(zhǎng)促進(jìn)重金屬減排；浙江省則采取了較為靈活的方式，各市、縣可以根據(jù)當(dāng)?shù)匦枰鲈O(shè)交易種類，其中，湖州增加了總磷，紹興則增加了NH3-N和NOX等。

試點(diǎn)地區(qū)交易指標(biāo)量及其空間分布情況見(jiàn)圖1。由圖可見(jiàn)，各試點(diǎn)省交易實(shí)踐中以SO2、NOX等大氣污染物指標(biāo)為主， SO2成交量排序前四位的試點(diǎn)省分別為陜西（22705噸）、內(nèi)蒙（21147噸）、河北（10944.7噸）和湖南（9205.73噸），占全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)SO2交易總量分別為30.6%、28.5%、14.8%和12.4%；內(nèi)蒙古NOX成交量最大，為48047噸，占全國(guó)NOX交易總量的76.3%；其次為陜西，交易量為12426噸，占19.7%。

圖1 試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易指標(biāo)量及其空間分布情況

從交易指標(biāo)是否可以跨區(qū)域流轉(zhuǎn)來(lái)看，多數(shù)地區(qū)雖然原則上提出盡可能在同一轄區(qū)或同一流域范圍內(nèi)進(jìn)行，但亦支持跨流域、跨區(qū)域的交易，以便對(duì)各地污染減排指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑，解決特大型建設(shè)項(xiàng)目的排污權(quán)指標(biāo)較難由一個(gè)縣（市、區(qū)）調(diào)劑的問(wèn)題。

1.2 交易指標(biāo)的來(lái)源和儲(chǔ)備

排污權(quán)交易工作的核心是指標(biāo)交易，指標(biāo)來(lái)源決定了交易工作的走向。從指標(biāo)來(lái)源形式分析，交易指標(biāo)有三個(gè)潛在來(lái)源，即指標(biāo)預(yù)留量、初始分配指標(biāo)量和二級(jí)市場(chǎng)交易指標(biāo)量[6]。預(yù)留指標(biāo)量指國(guó)家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案對(duì)COD等四項(xiàng)主要污染物的規(guī)定預(yù)留量；初始分配指標(biāo)量主要指新老企業(yè)從政府手中購(gòu)得的排污權(quán)指標(biāo)；二級(jí)市場(chǎng)交易指標(biāo)量主要指企業(yè)之間的指標(biāo)交易量。從指標(biāo)來(lái)源本質(zhì)上分析，政府指標(biāo)預(yù)留量和企業(yè)初始分配量與政府環(huán)境政策密切相關(guān)，指標(biāo)預(yù)留量的大小取決于政府的決策，初始分配指標(biāo)量的界定往往也與政府環(huán)境政策傾向相關(guān)，二級(jí)市場(chǎng)交易指標(biāo)量的來(lái)源是基于初始分配基礎(chǔ)上的市場(chǎng)交易行為，因此，交易指標(biāo)來(lái)源歸根到底取決于政府的政策制度設(shè)計(jì)。

通過(guò)收集國(guó)內(nèi)已實(shí)施排污權(quán)交易省市的交易情況，分析得出建設(shè)項(xiàng)目排污權(quán)交易指標(biāo)來(lái)源主要是通過(guò)已有的排污單位技術(shù)改造所富余的減排指標(biāo)或者是轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)、關(guān)閉所騰出的排污指標(biāo)或者是依法取締、關(guān)閉的排污單位騰出的排污指標(biāo)。排污權(quán)指標(biāo)來(lái)源有限，難以長(zhǎng)期支持交易市場(chǎng)的發(fā)展，如長(zhǎng)期以政府回購(gòu)的排污權(quán)作為出讓方，容易引起企業(yè)對(duì)政府開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)目的的質(zhì)疑，影響政府公信力，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易指標(biāo)來(lái)源詳見(jiàn)表2。

表2 部分排污權(quán)試點(diǎn)市排污權(quán)交易指標(biāo)來(lái)源

1.3 交易價(jià)格和指標(biāo)有效期

交易價(jià)格確定方式包括基準(zhǔn)固定價(jià)格、掛牌交易和電子競(jìng)價(jià)等，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)是在政府制定的基準(zhǔn)價(jià)上進(jìn)行競(jìng)拍[7]。

目前，我國(guó)多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)采取競(jìng)價(jià)方式確定成交價(jià)格，如浙江、湖北、湖南、山西、陜西、重慶、河北等，其中湖北采取了“以上一個(gè)周期成交最高均價(jià)為本次交易基價(jià)”的掛牌價(jià)管理方式，以保證成交價(jià)格盡快體現(xiàn)排污權(quán)稀缺性成本；陜西電子競(jìng)價(jià)是通過(guò)連續(xù)多次報(bào)價(jià)，以充分體現(xiàn)排污權(quán)這一公共資源的珍貴價(jià)值；浙江省嘉興市南湖區(qū)，則采用網(wǎng)絡(luò)電子拍賣交易形式，COD平均成交價(jià)曾達(dá)到20萬(wàn)元/噸。浙江建立了SO2排污權(quán)指標(biāo)電子競(jìng)價(jià)機(jī)制，底價(jià)為5000元/噸，使用期限5年；目前共舉辦了三次省級(jí)政府儲(chǔ)備SO2排污權(quán)指標(biāo)電子競(jìng)價(jià)，平均成交價(jià)格為15069元/噸，最高成交價(jià)格為20000元/噸?？紤]到市場(chǎng)競(jìng)價(jià)易出現(xiàn)競(jìng)價(jià)翻倍增長(zhǎng)、價(jià)格過(guò)高的情況，導(dǎo)致排污指標(biāo)需求量大的企業(yè)無(wú)力承擔(dān)費(fèi)用，江蘇還沒(méi)有做過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣，新建項(xiàng)目的指標(biāo)買賣主要由政府主導(dǎo)、確定價(jià)格和限制條件，再與企業(yè)交易，政府與企業(yè)交易這種模式有利于控制區(qū)域污染物排放總量，也能夠有效抑制排污權(quán)價(jià)格過(guò)快增長(zhǎng)。內(nèi)蒙古先以交易基準(zhǔn)固定價(jià)格方式啟動(dòng)了建設(shè)項(xiàng)目新增排污權(quán)指標(biāo)的交易，待條件進(jìn)一步成熟后將增加掛牌交易和電子競(jìng)價(jià)方式的交易，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易價(jià)格對(duì)比詳見(jiàn)表3。

表3 試點(diǎn)地區(qū)主要污染物排污權(quán)交易價(jià)格對(duì)比表單位：元/噸

通過(guò)對(duì)已經(jīng)有實(shí)際工作的9個(gè)試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易價(jià)格比較可見(jiàn)，各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易價(jià)格在空間變化上差異較大，如排污指標(biāo)均為永久使用的陜西和山西，COD價(jià)格分別為1.2萬(wàn)元/噸和2.9萬(wàn)元/噸，這是因?yàn)榕盼蹤?quán)交易價(jià)格的確定多是根據(jù)各地污染治理成本等核算論證而制定，各試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境容量水平不同，導(dǎo)致排污權(quán)交易價(jià)格存在較大差異。

從時(shí)間變化上看，在市場(chǎng)機(jī)制不完善時(shí)，競(jìng)價(jià)中的價(jià)格容易出現(xiàn)較大浮動(dòng)。比如，湖北等地曾出現(xiàn)過(guò)競(jìng)拍交易價(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快的現(xiàn)象，并不利于試點(diǎn)工作平穩(wěn)推行。于是，湖北省出臺(tái)政策，確定按照一個(gè)時(shí)段(連續(xù)四次以上交易)交易成交最高價(jià)加權(quán)平均價(jià)格為交易基價(jià)，使競(jìng)拍價(jià)格回到了合理區(qū)間。

自試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，部分試點(diǎn)地區(qū)因?yàn)榕盼蹤?quán)指標(biāo)需求量較多、環(huán)境容量日益緊張、“十二五”減排壓力增加，原來(lái)的交易基礎(chǔ)價(jià)已經(jīng)不能充分反映出環(huán)境容量的珍稀程度，對(duì)試點(diǎn)價(jià)格做出了調(diào)整。其中，湖北省在2011年將COD由原來(lái)的2000元/噸提高到8790元/噸，SO2由原來(lái)的1600元/噸提高到3990元/噸；陜西省在2011年將SO2價(jià)格由3600元/噸提高到6000元/噸；河北省于2012年9月提高價(jià)格，COD由原來(lái)的2500元/噸提高到4000元/噸、SO2由2000元/噸提高到3000元/噸；山西省2012年11月提價(jià)，COD和SO2各提高1000元。

浙江鼓勵(lì)各地市根據(jù)所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、污染治理成本等因素，各自制定了不同的排污權(quán)交易價(jià)格，如嘉興市制定SO2的交易價(jià)格為20000元/噸，期限為20年，COD的價(jià)格則分行業(yè)區(qū)別對(duì)待，化工、醫(yī)藥、制革、印染、造紙等重污染行業(yè)每噸COD的交易價(jià)格為8萬(wàn)元，限制類行業(yè)為6萬(wàn)元，鼓勵(lì)類行業(yè)為5萬(wàn)元。

從指標(biāo)有效期上看，試點(diǎn)各地在排污權(quán)指標(biāo)有效期上并不統(tǒng)一，有1年、5年和未做規(guī)定3種形式。為簡(jiǎn)化管理工作，降低購(gòu)買者承擔(dān)的費(fèi)用，山西省沒(méi)有規(guī)定使用年限。實(shí)際操作中，各地指標(biāo)的使用年限也很難把握。排污權(quán)交易試點(diǎn)初期，不少地區(qū)會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r放寬使用年限，比如，為配合國(guó)家“5年計(jì)劃”的主要污染物總量控制要求，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)將指標(biāo)使用年限確定為5年，如重慶規(guī)定新建項(xiàng)目購(gòu)買排污指標(biāo)后，閑置期不得超過(guò) 5 年；江蘇規(guī)定排污單位指標(biāo)申購(gòu)時(shí)限應(yīng)與政府總理控制計(jì)劃規(guī)定的年限相一致，出售時(shí)限不得超過(guò)5年規(guī)劃期；內(nèi)蒙古規(guī)定主要污染物排污有效期為5年。浙江省規(guī)定排污權(quán)指標(biāo)的使用年限與排污許可證期限一致，一般不超過(guò)5年，到期后，由環(huán)保部門根據(jù)排污許可證登載的排污權(quán)數(shù)量，結(jié)合減排任務(wù)，重新核定和分配排污權(quán)。由于試點(diǎn)較早，浙江省還有排污權(quán)期限存在20年的情況，目前是按照“老人老辦法”的規(guī)則進(jìn)行處理，目前，大部分的指標(biāo)有效期已經(jīng)按省里的要求，統(tǒng)一不超過(guò)5年。

1.4 交易的方式與交易實(shí)踐

排放權(quán)交易一般采取電子競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式。轉(zhuǎn)讓主要污染物排放權(quán)有兩個(gè)以上符合條件的意向受讓方，采取報(bào)價(jià)最高者為受讓方的交易方式。轉(zhuǎn)讓主要污染物排放權(quán)只有一個(gè)符合條件的意向受讓方，采取協(xié)議成交的交易方式。

試點(diǎn)地區(qū)交易數(shù)量與交易總金額見(jiàn)圖2，由圖可知，截至2013 年6 月，各試點(diǎn)地區(qū)累計(jì)開(kāi)展排污權(quán)交易的數(shù)量浙江最高，為2330 筆；江蘇次之，為347筆；陜西最少；共開(kāi)展了11 次SO2排污權(quán)交易和7次NOX排污權(quán)交易，COD 和NH3-N 交易各2 次；各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易總金額由高到低依次為浙江（4.6億元）、陜西（3.03 億元）、山西（1.23 億元）、河北（0.64 億元）、內(nèi)蒙古（0.62 億元）、重慶（0.45億元）、湖南（0.28 億元）、江蘇（0.21 億元）、湖北（0.12 億元），這與試點(diǎn)開(kāi)展時(shí)間早晚、交易指標(biāo)稀缺程度以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素有關(guān)。

圖2 試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易數(shù)量與交易總金額(截至2013年5月）

交易以企業(yè)與政府間交易為主，企業(yè)間的交易較少，如山西全省共完成排污權(quán)交易278 筆，以上交易中，以政府為出讓方的占62.45%，以企業(yè)為出讓方的占37.55%（圖3）；浙江省累計(jì)開(kāi)展排污權(quán)交易2330筆，交易額4.6 億元，其中企業(yè)間直接交易68 筆，僅占總交易量的2.9%，企業(yè)間交易額1004 萬(wàn)元，占總交易額0.2%；河北省省級(jí)交易41 筆，僅占累計(jì)開(kāi)展交易數(shù)量的13.1%。

圖3 山西省排污權(quán)交易數(shù)量分布比例

1.5 有償使用的種類范圍、價(jià)格和期限

目前，已開(kāi)展排污權(quán)有償使用的省份主要有江蘇、浙江、湖南、重慶、內(nèi)蒙五省市，有償使用制度建設(shè)、有償使用普及率和收費(fèi)總量進(jìn)展順利，成效明顯。其中，浙江省無(wú)論在排污權(quán)有償使用的企業(yè)數(shù)、金額都走在了全國(guó)的前列，截至2013 年一季度，累計(jì)開(kāi)展排污權(quán)有償使用7241 筆，繳納有償使用費(fèi)13.1 億元；江蘇次之，共繳納COD 有償使用費(fèi)1.82 億元，NH3-N 有償使用費(fèi)391 萬(wàn)元，繳納TP 有償使用費(fèi)149萬(wàn)元；其次為湖南，已有873 家企業(yè)繳納有償使用費(fèi)，累計(jì)收繳有償使用費(fèi)4458.9 萬(wàn)元，繳費(fèi)企業(yè)比率達(dá)到82；重慶主城各區(qū)試點(diǎn)企業(yè)累計(jì)繳納SO2排放權(quán)有償使用費(fèi)444.15 萬(wàn)元，申購(gòu)取得SO2排放權(quán)4550.67 噸。此外，河北省以電力行業(yè)為切入點(diǎn)已啟動(dòng)排污權(quán)有償使用工作；湖北已針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)主要污染物的排污初始權(quán)分配及基價(jià)技術(shù)方法、制定原則、實(shí)施技術(shù)方案等進(jìn)行了研究，并在漢江襄陽(yáng)段進(jìn)行了試點(diǎn)應(yīng)用。部分試點(diǎn)省開(kāi)展排污權(quán)有償使用情況詳見(jiàn)表4 和表5。

表4 部分試點(diǎn)省份主要污染物排污權(quán)有償使用情況（截至2013年5月）

表5 試點(diǎn)省份主要污染物排污權(quán)有償使用種類和范圍

由表5 可見(jiàn)，目前，各地試點(diǎn)在排污權(quán)有償使用范圍、價(jià)格等方面差異較大。從實(shí)施范圍看，多數(shù)地區(qū)只對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目提出要求，而有些地區(qū)則對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目也提出排污權(quán)有償使用，浙江對(duì)總裝機(jī)容量30萬(wàn)千瓦以上燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)行有償使用， 市域覆蓋率為100%，縣域覆蓋率達(dá)到75%。江蘇在太湖流域16個(gè)市、縣（市）紡織染整、化工、造紙、鋼鐵、電鍍、食品、電子、污水處理、農(nóng)業(yè)源等多個(gè)重點(diǎn)污染行業(yè)開(kāi)展有償使用。重慶對(duì)主城區(qū)燃煤企業(yè)實(shí)行有償使用。湖南對(duì)全省范圍內(nèi)的火電、鋼鐵，湘江流域8 市的所有工業(yè)、企業(yè)實(shí)行有償使用，其他試點(diǎn)省有償使用行業(yè)范圍與地域范圍較小；有償使用指標(biāo)以COD 與SO2有償使用為主，重慶僅對(duì)SO2開(kāi)展有償使用；江蘇還包括總磷。

排污權(quán)初始分配有免費(fèi)分配、招標(biāo)競(jìng)拍和標(biāo)價(jià)出售等多種方式，有償?shù)某跏挤峙洳拍艹浞职l(fā)揮排污權(quán)交易作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段的最大效用,有償使用價(jià)格的合理性在很大程度上決定了排污權(quán)交易市場(chǎng)的活躍程度[8]。從有償使用價(jià)格來(lái)看，各試點(diǎn)省排污權(quán)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均實(shí)行政府定價(jià)，主要根據(jù)環(huán)境資源稀缺程度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及大部分企業(yè)經(jīng)濟(jì)承受能力等因素綜合確定。江蘇省污水處理單位的COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為2600 元/年/噸，直接向環(huán)境排放水污染物的紡織染整、化工、鋼鐵、鍍鐵、電鍍、食品(味精和啤酒)6 個(gè)主要行業(yè)的COD 有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4500 元/年/噸；而湖南省長(zhǎng)沙市的COD有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為210 元/年/噸，株洲和湘潭的COD 有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅為188 元/年/噸，相差10倍以上。

自開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，江蘇、浙江、湖南、重慶等地的有償使用價(jià)格均未進(jìn)行過(guò)調(diào)整；內(nèi)蒙古甚至因?yàn)榻?jīng)濟(jì)形勢(shì)的緣故下調(diào)了有償使用價(jià)格，COD 由2000 元/年/噸下調(diào)至1000 元/年/噸，SO2和NOX由1500 元/年/噸下調(diào)至500 元/年/噸，NH3-N 由6000 元/年/噸下調(diào)至3000 元/年/噸。進(jìn)行這樣的調(diào)整一方面因?yàn)樵圏c(diǎn)剛剛推行，價(jià)格下調(diào)能夠提高企業(yè)積極性，讓更多企業(yè)參與進(jìn)來(lái)；另一方面與目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。

江蘇省也曾因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)實(shí)施了一次減半政策。2008 年金融危機(jī)后，江蘇省有償使用費(fèi)兩年只收取一年的費(fèi)用，如污水處理單位的COD 價(jià)格由2600 元/年/噸下降到1300 元/年/噸等?！笆晃濉敝螅謴?fù)了正常價(jià)格。

2.存在的問(wèn)題與障礙

盡管排污權(quán)交易試點(diǎn)工作取得了一些進(jìn)展，但仍存在政策宣傳不到位、政策制度建設(shè)支撐不足、交易市場(chǎng)活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺、后期監(jiān)管不力等問(wèn)題。

2.1 政策宣傳不到位

排污權(quán)有償使用和交易作為一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其核心理念是通過(guò)市場(chǎng)杠桿的作用，撬動(dòng)環(huán)境資源使用制度的改革，經(jīng)濟(jì)利益成為制約工作開(kāi)展的核心問(wèn)題。環(huán)境資源由無(wú)償使用變?yōu)橛袃斒褂?，直接涉及地方政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，各試點(diǎn)省市開(kāi)展排污權(quán)交易以來(lái)，得到了部分企業(yè)的理解與支持，但仍有相當(dāng)多的企業(yè)甚至很多環(huán)保從業(yè)人員都對(duì)這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策不了解，政策宣傳不到位，導(dǎo)致地方政府和企業(yè)對(duì)排污權(quán)有償使用與交易的認(rèn)識(shí)發(fā)展不平衡，難以深入推進(jìn)工作。

政府認(rèn)識(shí)發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用與交易制度建設(shè)目的存在差異，有的為了優(yōu)化環(huán)境資源配置，實(shí)現(xiàn)排污指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，因此十分重視二級(jí)市場(chǎng)交易，繞開(kāi)一級(jí)市場(chǎng)的初始分配，例如唐山；有的為了建立環(huán)境資源有價(jià)的觀念，大力推行有償?shù)呐盼蹤?quán)初始分配制度，過(guò)度強(qiáng)調(diào)有償使用，弱化了本應(yīng)該作為排污權(quán)交易制度核心的二級(jí)市場(chǎng)，容易讓公眾和企業(yè)產(chǎn)生誤解，認(rèn)為政府在“賣”排污權(quán)，收取的有償使用費(fèi)如果使用或管理不善，將對(duì)排污權(quán)交易制度產(chǎn)生毀滅性打擊，例如江蘇。也有的地方強(qiáng)調(diào)兩手抓，既要體現(xiàn)環(huán)境資源有價(jià)，又要實(shí)現(xiàn)其優(yōu)化配置，例如浙江。二是設(shè)計(jì)理念存在差異，表現(xiàn)在政策細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)思路上，結(jié)合中國(guó)特殊國(guó)情，為了達(dá)到總量控制目標(biāo)，減排任務(wù)應(yīng)退出市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)，部分地區(qū)并沒(méi)有明確超額完成任務(wù)部分才可交易，導(dǎo)致可交易排污權(quán)與減排任務(wù)脫鉤，有的即使明確，實(shí)際操作仍然將企業(yè)的減排量直接進(jìn)行交易，這與我國(guó)總量減排制度和排污權(quán)交易設(shè)定的總量目標(biāo)相悖。

企業(yè)認(rèn)識(shí)不到位，企業(yè)對(duì)初始分配排污權(quán)有償使用的接受程度不同，有的將其與排污收費(fèi)混為一談，質(zhì)疑是環(huán)保重復(fù)收費(fèi)；企業(yè)對(duì)所擁有排污權(quán)的惜售程度亦不同，有的認(rèn)為是增加了環(huán)評(píng)審批環(huán)節(jié)，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的意識(shí)不強(qiáng)甚至沒(méi)有。

2.2 政策法律支撐不足

強(qiáng)有力的法律手段，是排污權(quán)交易的保障和推動(dòng)力。目前，國(guó)家層面上排污權(quán)有償使用和交易工作中相關(guān)的法律、法規(guī)空白是最大的問(wèn)題，全國(guó)各地對(duì)排污權(quán)理解不甚相同，即便是排污權(quán)交易以“試點(diǎn)”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，致使排污權(quán)交易法律支撐不足。一方面排污權(quán)交易的法律、法規(guī)和政策至今尚未健全，如排污許可證是確定企業(yè)排污權(quán)的主要法律憑證，但到目前《排污許可證管理?xiàng)l例》尚未出臺(tái)；另一方面是對(duì)違法排污企業(yè)的查處力度小，處罰力度不夠，難以形成對(duì)企業(yè)的強(qiáng)有力的制約，致使現(xiàn)有企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的積極性不高，影響排污權(quán)交易工作的開(kāi)展。如，在大氣污染方面，對(duì)違反排污許可證排污或超過(guò)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的情況沒(méi)有規(guī)定。水污染物排放總量超過(guò)排污權(quán)額度時(shí)，只能按應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款，與目前交易市場(chǎng)價(jià)格相比，懲罰力度有限。在推行排污權(quán)有償分配時(shí)，企業(yè)不繳納有償使用費(fèi)，法律上也沒(méi)有強(qiáng)制手段。

各試點(diǎn)地區(qū)由于排污權(quán)有償使用和交易配套政策和措施尚處于探索階段，隨著交易的深入開(kāi)展推進(jìn)，呈現(xiàn)出政策支持明顯不足現(xiàn)象，排污權(quán)交易制度與其他政策銜接不暢，表現(xiàn)如下：一是減排政策的強(qiáng)制性與排污權(quán)交易制度的靈活性沖突；二是減排政策的短期不確定性與排污權(quán)交易所需的長(zhǎng)期可預(yù)期性沖突；三是總量減排任務(wù)區(qū)域考核與排污權(quán)交易跨區(qū)交易需求的沖突；四是有償使用費(fèi)與排污收費(fèi)的關(guān)系；五是排污權(quán)交易制度示范與排污許可證制度關(guān)聯(lián)；六是排污權(quán)交易制度與各種數(shù)據(jù)獲取制度之間的關(guān)系。在排污權(quán)交易操作實(shí)施方面，國(guó)家有關(guān)部門已組織起草了一系列政策文件，但是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)一直處于征求意見(jiàn)稿或討論稿的狀態(tài)，截至目前仍然沒(méi)有正式發(fā)布，致使各地開(kāi)展排污權(quán)交易在方式、手段、范圍上存在很大差異，增加了試點(diǎn)工作的困難。

2.3 市場(chǎng)活躍度不足

排污權(quán)交易市場(chǎng)的不健全，各試點(diǎn)地區(qū)交易市場(chǎng)活躍程度明顯偏低，各種擾亂市場(chǎng)的行為時(shí)有發(fā)生，阻礙排污權(quán)轉(zhuǎn)讓及流通渠道的正常運(yùn)行，公平、公正和公開(kāi)的排污權(quán)交易局面尚未形成。

從交易范圍和交易規(guī)模上看，交易范圍明顯偏窄，交易規(guī)模明顯偏小，有的地方所有企業(yè)均納入試點(diǎn)；有的地方規(guī)模以上企業(yè)納入試點(diǎn)；還有的地方規(guī)定只有省級(jí)審批項(xiàng)目納入試點(diǎn)；有的地方有行業(yè)等方面的限制，試點(diǎn)范圍小不利于為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，導(dǎo)致部分試點(diǎn)省排污權(quán)交易市場(chǎng)的受讓主體被限制在較小范圍，影響市場(chǎng)的公平性和流動(dòng)性。

從交易指標(biāo)來(lái)源上看，由于排污權(quán)的空間限制，使交易實(shí)現(xiàn)時(shí)，存在交易對(duì)象和實(shí)現(xiàn)手段的限制，交易以政府出讓為主，跨區(qū)域交易執(zhí)行很困難，指標(biāo)層層分解到市縣、一一對(duì)應(yīng)到企業(yè)之后，各級(jí)政府均不愿意出讓本區(qū)域的總量指標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)總量指標(biāo)的再次分配和合理流動(dòng)。過(guò)度的政府干預(yù)使得排污權(quán)的市場(chǎng)化程度不高，不利于排污權(quán)的自由流通，直接對(duì)排污權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)造成威脅。排污權(quán)交易的前提條件不僅需要對(duì)污染物排放總量給以量化的約束，更需要有一定的富余排污指標(biāo)，如果該區(qū)域的環(huán)境容量已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，就不會(huì)有排污權(quán)指標(biāo)的剩余，更不會(huì)生成排污權(quán)交易，老企業(yè)已占據(jù)大部分的環(huán)境容量資源的使用權(quán)，面對(duì)環(huán)境容量資源的有限性和“十二五”主要污染物減排的壓力，建設(shè)項(xiàng)目獲得排污指標(biāo)途徑更難，如何拿出更多的排污指標(biāo)來(lái)開(kāi)展排污權(quán)交易已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題[9]。

2.4 技術(shù)支撐欠缺

排污權(quán)有償使用和交易是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作，有關(guān)試點(diǎn)省工作進(jìn)入深水區(qū)后，一些當(dāng)初沒(méi)有設(shè)想到的問(wèn)題在不斷涌現(xiàn)，交易指標(biāo)量核定、排污權(quán)初始分配、政府儲(chǔ)備排污權(quán)的界定是面臨的共性技術(shù)難點(diǎn)，各省排污權(quán)指標(biāo)核算體系和交易指標(biāo)的技術(shù)核算工作處于摸索起步階段，亟待培育專業(yè)的技術(shù)力量[10]。

例如，初始排污權(quán)核定缺乏統(tǒng)一規(guī)范，核定太嚴(yán)將導(dǎo)致企業(yè)可交易量不足，缺乏賣方市場(chǎng)；核定太松將使總量控制受到影響。目前，在初始排污權(quán)核定方面，依據(jù)的方法有績(jī)效法、排放標(biāo)準(zhǔn)法、歷史數(shù)據(jù)法等不同方法，寬嚴(yán)不一。

初始分配方法不統(tǒng)一，權(quán)威性和規(guī)范性欠缺，采用哪種技術(shù)更為科學(xué)合理、更加貼近企業(yè)實(shí)際排污情況是重大技術(shù)難題，特別是當(dāng)同一個(gè)項(xiàng)目的排放量，有來(lái)自環(huán)評(píng)、驗(yàn)收、排污收費(fèi)、總量核查、污染源普查、日常監(jiān)測(cè)等多個(gè)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)基準(zhǔn)不統(tǒng)一增加了技術(shù)核算的難度。目前的交易出讓方單一、受讓方不全面均受到排污初始權(quán)分配的影響。

在政府儲(chǔ)備排污權(quán)的界定方面缺少統(tǒng)一的規(guī)范，排污權(quán)交易發(fā)展初期，離不開(kāi)政府儲(chǔ)備排污權(quán)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)劑，但政府儲(chǔ)備排污權(quán)如何公平、合理設(shè)置，既不形成與企業(yè)爭(zhēng)利，影響企業(yè)交易的積極性，又能保證必要的儲(chǔ)備，是排污權(quán)交易工作中的難點(diǎn)。

2.5 監(jiān)管能力不強(qiáng)

目前大部分地區(qū)的排污權(quán)交易制度的建設(shè)仍然處于交易制度設(shè)計(jì)、初始分配推進(jìn)、啟動(dòng)或激活二級(jí)市場(chǎng)等階段，往往不重視或者沒(méi)有足夠的資源去做好交易后監(jiān)管工作，致使各試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)管能力建設(shè)不平衡，表現(xiàn)在如下方面：一是污染源在線監(jiān)測(cè)能力差異，沒(méi)有將污染源管理與排污權(quán)交易關(guān)聯(lián)，污染源在線監(jiān)測(cè)能力差異，在線監(jiān)測(cè)設(shè)備基本覆蓋了國(guó)控甚至省控污染源，但各試點(diǎn)地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)所有企業(yè)100%安裝在線監(jiān)控設(shè)備，且運(yùn)行情況良莠不齊，在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性受到較多的質(zhì)疑；二是環(huán)保執(zhí)法能力差異，超排污總量處罰力度有限，各地的減排政策無(wú)法明確超排污總量的罰款標(biāo)準(zhǔn)，或者只能按照較低的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。大部分地區(qū)在制定罰則時(shí)都存在模糊不清或避而不談的情況，限制了交易后監(jiān)管力度，不利于排污權(quán)交易制度的健康發(fā)展；三是交易后監(jiān)管措施和支撐系統(tǒng)還沒(méi)有全面到位，很多試點(diǎn)省市還沒(méi)有建立排污權(quán)交易管理系統(tǒng)，還不能很好地通過(guò)合適的軟硬件平臺(tái)支撐交易后跟蹤監(jiān)管。

3.深化排污權(quán)有償使用與交易基本原則

排污權(quán)有償使用和交易是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，涉及廣大排污單位和多層面的利益格局調(diào)整，技術(shù)操作和管理比較復(fù)雜，排污權(quán)有償使用和交易的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，其基本模式如圖4 所示，由圖可知，排污權(quán)有償使用與交易的實(shí)施涉及總量控制目標(biāo)確定、總量指標(biāo)分配、總量指標(biāo)管理、有償取得價(jià)格、資金使用管理、交易規(guī)則程序和監(jiān)督處罰措施等一系列問(wèn)題，如何解決好這些問(wèn)題是做好排污權(quán)交易工作的關(guān)鍵。在試點(diǎn)實(shí)踐中，應(yīng)依照法規(guī)，始終堅(jiān)持“四項(xiàng)基本原則”，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)踐。

一是堅(jiān)持“解放思想，大膽改革”的原則。拿出改革的勇氣，立足國(guó)情，建立中國(guó)特色的排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易制度。

二是堅(jiān)持“大膽創(chuàng)新、勇于實(shí)踐”的原則。從工作體制、機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，用創(chuàng)新思路來(lái)破解排污權(quán)有償使用與交易前進(jìn)道路上的矛盾和問(wèn)題，推動(dòng)排污權(quán)交易的租賃、抵押等靈活制度的實(shí)施。從完善法律、法規(guī)政策、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍三個(gè)方面進(jìn)行再探索、再實(shí)踐。

三是堅(jiān)持“改進(jìn)完善，不斷發(fā)展”的原則。在已取得進(jìn)展的基礎(chǔ)上，不斷改進(jìn)、完善，全面推進(jìn)排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。

四是堅(jiān)持“結(jié)合實(shí)際，有序推進(jìn)”的原則。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和社會(huì)認(rèn)知程度分級(jí)管理、分類要求，有序推進(jìn)。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，要按照國(guó)家和各省的統(tǒng)一部署安排，先易后難、區(qū)別對(duì)待，不斷拓展交易指標(biāo)來(lái)源、類別，交易范圍等。

圖4 排污權(quán)有償使用和交易基本模式

4.對(duì)策建議

緊扣污染減排這條主線，以構(gòu)建政策制度、管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐、監(jiān)管平臺(tái)、宣傳培訓(xùn)“五大體系建設(shè)”為支撐，不斷深化和推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)實(shí)踐。

4.1 以制度建設(shè)為引領(lǐng)，切實(shí)加強(qiáng)政策制度體系建設(shè)

完善的政策制度體系是推動(dòng)交易實(shí)踐的根本保障。國(guó)家相關(guān)政策應(yīng)進(jìn)一步完善。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)》和《排污許可證管理?xiàng)l例》，以有效促進(jìn)排污權(quán)交易，優(yōu)化新建項(xiàng)目總量前置審批工作，修訂有關(guān)法規(guī)，從根本上解決排污總量處罰力度問(wèn)題，明確排污權(quán)交易制度的定位。

強(qiáng)化交易細(xì)節(jié)，制定《排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則》；規(guī)范排污權(quán)交易程序，制定《主要污染物排放權(quán)交易規(guī)則》、《主要污染物排放權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易規(guī)則》；完善排污權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，適時(shí)調(diào)整主要污染物排放權(quán)基準(zhǔn)價(jià)；完善排污權(quán)初始分配，制定省級(jí)排污權(quán)初始分配政策文件，明確總量減排任務(wù)與企業(yè)出售排污權(quán)掛鉤并貫徹落實(shí)，理順排污權(quán)交易制度與其他政策的銜接。

4.2 以能力建設(shè)為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)兩級(jí)交易機(jī)構(gòu)體系建設(shè)

機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是推動(dòng)工作的根本基礎(chǔ)。建立國(guó)家排污權(quán)交易中心，精簡(jiǎn)省內(nèi)排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有行政管理和技術(shù)監(jiān)管資源，按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的基本原則，結(jié)合各省具體情況，組建省級(jí)排放權(quán)交易和管理平臺(tái)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)各項(xiàng)能力建設(shè)，組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)排污權(quán)交易活動(dòng)，形成排污權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、交易機(jī)構(gòu)提供交易平臺(tái)、企業(yè)自主交易的“兩級(jí)交易，分類管理”工作模式。

全面啟動(dòng)一級(jí)交易市場(chǎng)，深化二級(jí)交易市場(chǎng)。理清無(wú)償分配的排污權(quán)與二級(jí)市場(chǎng)交易的關(guān)系，合理使用排污權(quán)交易資金，及時(shí)啟動(dòng)并積極培育二級(jí)市場(chǎng)，將排污權(quán)交易的范圍從省級(jí)項(xiàng)目拓展到市級(jí)項(xiàng)目，新建項(xiàng)目拓展到現(xiàn)有企業(yè)，從政府儲(chǔ)備交易為主推進(jìn)到企業(yè)自主交易為主，從單純交易為主推進(jìn)到有償使用和交易并行。

4.3 以強(qiáng)化技術(shù)支撐為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)交易指標(biāo)核算體系建設(shè)

技術(shù)支撐是推進(jìn)工作的根本途徑。具體工作中，應(yīng)將業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接為依托，設(shè)計(jì)好排污權(quán)交易與總量控制、排污收費(fèi)、排污許可證、環(huán)評(píng)審批之間的技術(shù)銜接方案。

做好初始排污權(quán)分配工作，完成排污權(quán)的確權(quán)工作，建立初始排污權(quán)的權(quán)威性，美國(guó)立法明確規(guī)定配額不屬產(chǎn)權(quán)范圍，以防止當(dāng)政府決定改變排放總量水平（即減少可供分配的配額數(shù)量）時(shí)，配額擁有者指控政府非法“剝奪”他們的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

加快研究制定相關(guān)技術(shù)性文件，以《國(guó)家“十二五”主要污染物總量減排核查細(xì)則》和環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則為技術(shù)依據(jù)，建立科學(xué)的排污權(quán)交易指標(biāo)核定技術(shù)方案。以不同行業(yè)、不同地區(qū)治污成本核算研究為支撐，科學(xué)合理地制定各項(xiàng)污染物的交易基準(zhǔn)價(jià)。以“十二五”總量控制規(guī)劃和“十二五”各市污染減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)為管理依據(jù)，以污染普查和總量核查等技術(shù)方法為技術(shù)依據(jù)，開(kāi)展初始排放權(quán)指標(biāo)技術(shù)核算。

4.4 以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，強(qiáng)化排污權(quán)指標(biāo)全過(guò)程管理體系建設(shè)

改革創(chuàng)新是推動(dòng)工作的源動(dòng)力。將管理的精細(xì)化列為排污權(quán)交易監(jiān)管的目的之一，一方面強(qiáng)化定量化管理的能力建設(shè)；另一方面是為了加強(qiáng)排污權(quán)交易管理系統(tǒng)與其他環(huán)境數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的整合，加強(qiáng)交易后監(jiān)管的信息化水平。通過(guò)與企業(yè)污染源在線監(jiān)控、環(huán)境執(zhí)法檢查以及常規(guī)環(huán)境監(jiān)測(cè)等工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將交易指標(biāo)全過(guò)程監(jiān)管落到實(shí)處。

通過(guò)構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)信息平臺(tái)，開(kāi)展排污權(quán)交易污染物前期管理工作。通過(guò)建立規(guī)范的交易程序和交易規(guī)則，確保交易過(guò)程透明、公開(kāi)、公正。建立交易企業(yè)污染源工作臺(tái)賬，提高交易企業(yè)污染源在線監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝率，保障參與交易的污染物能夠得到有效的跟蹤監(jiān)控，準(zhǔn)確掌握污染企業(yè)排放信息變化，強(qiáng)化交易指標(biāo)后期動(dòng)態(tài)管理。結(jié)合污染減排核查和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，加大企業(yè)交易好排放量的監(jiān)督檢查和行政處罰力度，提供企業(yè)超總量排放的違法成本，確保排污權(quán)交易量能夠嚴(yán)格按照管理要求落到實(shí)處。

4.5 以環(huán)保宣教為載體，著力營(yíng)造良好的輿論宣傳體系

進(jìn)一步加大排污權(quán)交易的宣傳培訓(xùn)力度，提高社會(huì)對(duì)排污權(quán)交易和有償使用的認(rèn)識(shí)。輿論宣傳是展示新工作最重要的窗口。工作推動(dòng)，輿論先行，利用電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體多渠道深入報(bào)道排污權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)意義、國(guó)內(nèi)外背景、國(guó)家及省內(nèi)政策，向廣大群眾普及相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)。成立排放權(quán)交易宣傳辦公室，組織各級(jí)政府和重點(diǎn)企業(yè)學(xué)習(xí)交易辦法、交易程序、交易規(guī)則、出讓金收繳和使用，了解排污權(quán)交易工作的內(nèi)涵。定期在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)交流和培訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決工作中存在的問(wèn)題。

5.結(jié)論

排污權(quán)有償使用和交易是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，涉及廣大排污單位和多層面的利益格局調(diào)整，技術(shù)操作和管理比較復(fù)雜，各試點(diǎn)省市排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，各地試點(diǎn)工作進(jìn)展各有不同，有的已經(jīng)建立起制度框架、穩(wěn)步推進(jìn)，有的則在局地“小試”，有些還處在“醞釀?dòng)^望”期，只做了前期研究和小范圍嘗試，試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)實(shí)踐中涉及污染物種類、試點(diǎn)實(shí)施范圍、交易指標(biāo)來(lái)源和儲(chǔ)備、使用年限、市場(chǎng)變化和價(jià)格變化等方面各有不同，尚存在政策宣傳不到位、政策制度建設(shè)支撐不足、交易市場(chǎng)活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺、后期監(jiān)管不力等問(wèn)題。推動(dòng)這項(xiàng)工作要靠解放思想、大膽創(chuàng)新，以改革的思路來(lái)不斷推進(jìn)，同時(shí)也要靠不斷完善政策制度、管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)支撐、監(jiān)管平臺(tái)、宣傳培訓(xùn)“五大體系”的建設(shè)，使排放權(quán)有償使用和交易工作充滿生機(jī)與活力。

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