用“陽(yáng)光”化解地方債風(fēng)險(xiǎn)

□ 本刊記者 陳沙沙

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用“陽(yáng)光”化解地方債風(fēng)險(xiǎn)

地方隱性借債嚴(yán)重不規(guī)范，不符合公共財(cái)政的基本要求，透明度低，無(wú)法加入有效的制度約束和公共監(jiān)督，這是最大的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

□ 本刊記者 陳沙沙

多年來(lái)，出于地方建設(shè)與發(fā)展的需求，各地政府紛紛繞過(guò)《預(yù)算法》規(guī)定，大行隱性舉債之道，“潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則”的局面累積了巨大的債務(wù)規(guī)模。

如今，在全國(guó)財(cái)政收入增速趨緩、“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)開啟的拐點(diǎn)，地方債因償債能力不足、舉債融資不規(guī)范、專項(xiàng)監(jiān)管缺位等問(wèn)題，激起公眾關(guān)于“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”的隱憂，被外界貼上了“身處懸崖”的標(biāo)簽。

地方債，儼然成為政府頭上的達(dá)摩克利斯之劍，排除其所帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)已提上日程。

2月下旬，《民生周刊》記者采訪了全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康，中國(guó)人民大學(xué)教授彭真懷，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)曾康華。

他們普遍認(rèn)為，地方債的局部風(fēng)險(xiǎn)正在挑戰(zhàn)“總量可控”。對(duì)于全國(guó)地方債務(wù)的總體評(píng)價(jià)、核心風(fēng)險(xiǎn)、如何化解、未來(lái)趨勢(shì)等問(wèn)題，三位專家給出了各自的觀點(diǎn)。

賈康：地方債已經(jīng)形成天文數(shù)字，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，但所謂“中央棒殺”、“身處懸崖”還言過(guò)其實(shí)。官方的權(quán)威數(shù)據(jù)是來(lái)自2011年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告，顯示截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元。

我的核心觀點(diǎn)是，在總量上，我國(guó)地方政府的債務(wù)和公共部門債務(wù)仍然處在安全區(qū)，債務(wù)率和赤字率都低于“國(guó)際警戒線”。但必須注意的是，地方基層財(cái)政存在困難，省級(jí)以下體制一直沒有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，大量的地方隱性負(fù)債和地方土地財(cái)政的偏頗已引發(fā)廣泛不滿，存在局部地區(qū)危機(jī)的隱患。

彭真懷：除了從數(shù)據(jù)上分析外，更要看到這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的鏈條，表面上看是地方債，實(shí)際是整個(gè)金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。所以在思考問(wèn)題時(shí)，可以用身處懸崖邊的心態(tài)，對(duì)決策、制定措施更加謹(jǐn)慎。

曾康華：審計(jì)署35號(hào)文是官方出具的最權(quán)威的報(bào)告，但還隱藏著很多信息沒有透露出來(lái)，10.7萬(wàn)億的數(shù)字還有空間。但從總體上來(lái)判斷，10.7萬(wàn)億元的地方債務(wù)，要經(jīng)過(guò)各級(jí)地方政府層層分流，逐年償還。所以這個(gè)量并不太大，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

賈康：中國(guó)的地方債以隱性形式存在是由來(lái)已久的。目前隱性債仍在地方實(shí)際負(fù)債總規(guī)模中唱主角，除了4年來(lái)財(cái)政部代發(fā)地方債外，其它都靠隱性負(fù)債過(guò)日子。財(cái)政部代理發(fā)行的每年2000—2500億元的地方債與10萬(wàn)多億元的總規(guī)模無(wú)法相比，但這是一個(gè)重要的發(fā)展陽(yáng)光融資的開端。大量的隱性負(fù)債是“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代“明規(guī)則”形成的。比如，地方融資平臺(tái)的出現(xiàn)，主要是地方政府為了避開《預(yù)算法》的規(guī)定，操縱成立各種被稱為投資公司、路橋公司、城建公司之類的法人實(shí)體，再以法人身份發(fā)行項(xiàng)目債、公司債之名，變相發(fā)行地方公債和市政債，并向銀行舉借大量貸款等，近幾年還出現(xiàn)了信托（理財(cái)產(chǎn)品）等其它形式。

賈康：目前，地方隱性借債嚴(yán)重不規(guī)范，透明度低，不符合公共財(cái)政的基本要求，極不利于有效的制度約束和公共監(jiān)督，這是最大的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康（左）、中國(guó)人民大學(xué)教授彭真懷（中）、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅收研究所所長(zhǎng)曾康華（右）普遍認(rèn)為，地方債的局部風(fēng)險(xiǎn)正在挑戰(zhàn)“總量可控”。圖/受訪者提供

尤其在低端欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方變相舉借債務(wù)的情況更加紊亂，存在著地方負(fù)債與其還本付息能力的嚴(yán)重錯(cuò)位。比如，村鎮(zhèn)一級(jí)雖然一般沒有實(shí)體公司，但是鄉(xiāng)村干部是拿財(cái)政工資的，政績(jī)考核要求“達(dá)標(biāo)”，包括前些年鄉(xiāng)村小學(xué)必須按“普九”要求建設(shè)到位，不達(dá)標(biāo)施行“一票否決”。在壓力之下，一些地方基層干部拆東墻補(bǔ)西墻，一直借到高利貸。

如果等到問(wèn)題充分暴露、累積矛盾被觸發(fā)，“救火”的社會(huì)代價(jià)將會(huì)非常大。其實(shí)，制度建設(shè)是最核心的問(wèn)題，制度建設(shè)又迫切需要得到立法進(jìn)程的配套。

賈康：在審計(jì)署披露10.7萬(wàn)億元的全國(guó)地方隱性負(fù)債規(guī)模后，促使各方開始進(jìn)一步考慮加強(qiáng)管理的要求，已初步形成一個(gè)有關(guān)部門協(xié)同配合的監(jiān)督制度框架。

根本的制度建設(shè)需要構(gòu)建一種陽(yáng)光化的、全程的、可靠的、持久的、可預(yù)期的監(jiān)督。從準(zhǔn)備發(fā)債開始到使用后取得回報(bào)的前景如何，以后都要有公眾參與的討論和嚴(yán)密的整體決策程序。這樣才能提高發(fā)債的質(zhì)量，有效保證風(fēng)險(xiǎn)得到規(guī)避，所以現(xiàn)在應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“疏堵結(jié)合”、“治存量、開正門、關(guān)后門、修圍墻”的制度與法規(guī)建設(shè)。

賈康：對(duì)于已經(jīng)形成天文數(shù)字的地方隱性債，我認(rèn)為應(yīng)該有堵有疏、疏堵結(jié)合。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)該注意“堵不如疏”，這是大禹治水的古老智慧。

簡(jiǎn)單說(shuō)，“堵”對(duì)現(xiàn)實(shí)情況不會(huì)起多大作用。比如說(shuō)地方融資平臺(tái)，早已是法不責(zé)眾。在最活躍的長(zhǎng)三角、珠三角、遼寧、重慶等很有發(fā)展生機(jī)的區(qū)域，都在充分運(yùn)用地方融資平臺(tái)機(jī)制。

我國(guó)地方政府籌資體制的不足主要在于缺乏陽(yáng)光融資機(jī)制。我們的建議，思路上強(qiáng)調(diào)走向陽(yáng)光融資，具體化到“十二字”方針，即“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”。也就是說(shuō)，在治理、消化已有地方債務(wù)的同時(shí)，應(yīng)該運(yùn)用陽(yáng)光融資和透明、可預(yù)期、受公眾監(jiān)督、講究規(guī)范、有利于控制風(fēng)險(xiǎn)的地方債，去置換、替代不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)不容易控制、不健康的地方融資平臺(tái)等形式的隱性負(fù)債。

此外，還應(yīng)建立應(yīng)急機(jī)制等規(guī)范制度，堵住潛規(guī)則。今后從舉債的形式看，公開和顯性化的“陽(yáng)光融資”，是防范公共風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)與治本之道。

彭真懷：地方債務(wù)一定要分門別類，誰(shuí)家的孩子誰(shuí)盯，跟地方政府共同去處理這個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果轉(zhuǎn)化為呆帳、壞帳、死帳，國(guó)家就要承擔(dān)。

賈康：這個(gè)不好預(yù)估。經(jīng)過(guò)多年努力，有了一些進(jìn)展，像財(cái)政代理發(fā)行地方債、4個(gè)試點(diǎn)省市可以自行發(fā)債等等，但立法方面還有阻力。去年人大討論的《預(yù)算法》修訂案草案第二稿，退回到了老法表述，沒有體現(xiàn)立法規(guī)范與服務(wù)現(xiàn)實(shí)的實(shí)質(zhì)要求。地方債陽(yáng)光融資勢(shì)在必行，這樣才有利于消解天文數(shù)字隱性債的發(fā)生機(jī)制，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政