國家審計及質(zhì)量內(nèi)涵芻議

郭志英

【摘要】本文從公共權(quán)力監(jiān)督制約視角，重新界定國家審計及審計質(zhì)量的內(nèi)涵，認為國家審計對國家權(quán)力的監(jiān)督包括審計監(jiān)督信息獲取，提出審計監(jiān)督意見及進行審計制裁的三個過程。國家審計質(zhì)量也可以表述為公共經(jīng)濟權(quán)力審計監(jiān)督效果，即指審計機構(gòu)和人員依據(jù)一定的規(guī)范對經(jīng)濟權(quán)力的運行過程及結(jié)果進行制約和監(jiān)督的實際結(jié)果。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力監(jiān)督；國家審計內(nèi)涵；國家審計質(zhì)量內(nèi)涵

對國家審計的認識，普遍被接受的就是“經(jīng)濟監(jiān)督論”，認為“國家審計的基本含義就是獨立的經(jīng)濟監(jiān)督，由專職機構(gòu)和人員，依法獨立地對被審計單位的財政收支和財務收支的真實性、合法性、效益性進行審核、評價的監(jiān)督活動”。本文基于公共權(quán)利監(jiān)督制約機制重新界定國家審計及質(zhì)量的內(nèi)涵。

一、公共權(quán)力監(jiān)督制約機制與國家審計

公共權(quán)力監(jiān)督制約機制是為了保障公共權(quán)力的規(guī)范運行，公共權(quán)力的各種監(jiān)督制約的手段和方法，其是由互相作用和互相依賴的若干子系統(tǒng)結(jié)合而成的具有特定功能的大系統(tǒng)，包括憲法監(jiān)督，人大監(jiān)督，行政監(jiān)督，社會輿論監(jiān)督及審計監(jiān)督等，國家審計則是這個機制中重要的監(jiān)督制約力量。

按照公共權(quán)力監(jiān)督制約原則，社會公眾有權(quán)對國家公共實務管理、公共資金和資源進行監(jiān)督，這種監(jiān)督約束的方式通常需要利用國家審計的力量，表現(xiàn)為審計機關(guān)對公共權(quán)力進行監(jiān)督。公共權(quán)力包括政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力，經(jīng)濟權(quán)力是指對物質(zhì)則一富的占有權(quán)、支配權(quán)和管理權(quán)等。審計監(jiān)督其實就是對公共權(quán)力中的經(jīng)濟權(quán)力進行制約和監(jiān)督，是對經(jīng)濟權(quán)力行使者進行控制。

公共權(quán)力監(jiān)督制約機制中的任何一種監(jiān)督方法的運行，都包括互相聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)，即獲取監(jiān)督信息，提出監(jiān)督建議，進行監(jiān)督制裁的三過程。監(jiān)督信息的獲取是指監(jiān)督主體從被監(jiān)督對象獲取監(jiān)督所需要的信息，包括被監(jiān)督對象是否違規(guī)、違規(guī)行為是否造成損失及違規(guī)行為與損失事實是否有因果關(guān)系等相關(guān)證據(jù)。監(jiān)督信息的獲取是整個公共監(jiān)督制約行為的起點，監(jiān)督信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量將影響到監(jiān)督行為的效果和質(zhì)量。監(jiān)督建議的提出是指是指監(jiān)督主體對被監(jiān)督者就監(jiān)督事項提出處理意見；監(jiān)督主體獲取相關(guān)證據(jù)，對被監(jiān)督者提出按照一定的程序糾正、改正、改變或撤銷已經(jīng)實施的行為。監(jiān)督制裁是指監(jiān)督主體擁有對被監(jiān)督者進行處理和制裁的強制性權(quán)利，當被監(jiān)督者拒絕執(zhí)行監(jiān)督建議時，監(jiān)督主體對被監(jiān)督者具有強制性的處理和制裁權(quán)，這種強制性的處理權(quán)和制裁權(quán)是對被監(jiān)督者的一種威懾，使得公共權(quán)力監(jiān)督制約機制具有權(quán)威性。

二、國家審計內(nèi)涵的新界定一一基于公共權(quán)力監(jiān)督制約機制

對國家審計的理解，理論界普遍的看法是會計監(jiān)督論——認為審計是對會計的監(jiān)督和檢查，和經(jīng)濟監(jiān)督論——認為審計的職能是對整個經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，對經(jīng)濟監(jiān)督體系中其他經(jīng)濟監(jiān)督部門進行監(jiān)督。

本文認為審計是對經(jīng)濟權(quán)力乃至整個行政權(quán)力運作的制約和監(jiān)督。隨著公共權(quán)力的所有權(quán)與心事權(quán)分離后，即公共受托責任產(chǎn)生后，將導致公共權(quán)力被濫用的可能性，這使得公共權(quán)力的監(jiān)督制約成為必要，國家審計成為公共權(quán)力監(jiān)督和制約的有效手段。無論國家審計模式是立法型、司法型還是行政型，國家審計監(jiān)督的內(nèi)容都離不開對行政權(quán)力的監(jiān)督，即政府受托責任的監(jiān)督。國家審計對國家權(quán)力的監(jiān)督包括審計監(jiān)督信息獲取，提出審計監(jiān)督意見及進行審計制裁的三個過程。

三、國家審計質(zhì)量內(nèi)涵的新界定——基于公共權(quán)力監(jiān)督制約機制

以往對國家審計質(zhì)量內(nèi)涵的理解都是審計內(nèi)涵本身進行分析，認為國家審計是國家審計質(zhì)量是審計質(zhì)量的一個分支，本文從公共經(jīng)濟權(quán)力監(jiān)督的視角對國家審計質(zhì)量內(nèi)涵進行重新闡述。

根據(jù)公共權(quán)力監(jiān)督理論，國家審計是公共權(quán)力監(jiān)督的一種方式和手段，因此國家審計質(zhì)量也可以表述為公共經(jīng)濟權(quán)力審計監(jiān)督效果，即指審計機構(gòu)和人員依據(jù)一定的規(guī)范對經(jīng)濟權(quán)力的運行過程及結(jié)果進行制約和監(jiān)督的實際結(jié)果。公共權(quán)力監(jiān)督制約機制中的任何一種監(jiān)督方法的運行，都包括互相聯(lián)系的三個環(huán)節(jié)，即獲取監(jiān)督信息，提出監(jiān)督建議，進行監(jiān)督制裁的三過程，而公共權(quán)力監(jiān)督制約有效性（即監(jiān)督制約行為質(zhì)量）受公共權(quán)力監(jiān)督制約的三環(huán)節(jié)，即監(jiān)督信息是否充分準確，監(jiān)督建議是否奏效，監(jiān)督制裁是否有權(quán)威并能發(fā)揮威懾力等因素的影響。因此，我們可以推論，如果公共權(quán)力審計監(jiān)督機制要發(fā)揮其應有作用，其三環(huán)節(jié)應該得以順利執(zhí)行；如果公共權(quán)力審計監(jiān)督制約失效，審計監(jiān)督制約三個環(huán)節(jié)中的一個或幾個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題。

公共經(jīng)濟權(quán)力審計監(jiān)督過程包含三個的過程：首先，審計要對經(jīng)濟權(quán)力使用的違規(guī)行為進行審查，找到經(jīng)濟權(quán)力行使者在經(jīng)濟權(quán)力行使過程中因違規(guī)所造成的后果，即獲取信息的過程。如果查出的應糾正的違規(guī)行為和金額越多、越大，則審計對經(jīng)濟權(quán)力監(jiān)督獲取的信息就越充分，審計監(jiān)督第一過程的效果就好；其次，審計對經(jīng)濟權(quán)力行使過程發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為進行披露，并提出相應的處罰意見，即提出監(jiān)督意見的過程，如果提出的監(jiān)督意見與發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象越接近，說明這一過程審計監(jiān)督的效果越好；第三，如果權(quán)力行使者對審計查出的應糾正違規(guī)行為和金額不進行糾正，則審計對經(jīng)濟權(quán)力進行控制的效果沒有最終達到。所以，審計監(jiān)督效果的最終實現(xiàn)還需要權(quán)力行使者針對審計機構(gòu)審查出來的違規(guī)行為做出糾正，這是國家審計質(zhì)量有別于民間審計質(zhì)量的特點，也是體現(xiàn)公共權(quán)力監(jiān)督機制特點的過程——監(jiān)督糾正、制裁過程。監(jiān)督糾正、制裁過程是建立在信息收集和監(jiān)督意見提出的基礎(chǔ)上的，只有審計人員獲取足夠的違規(guī)信息并提出相應的監(jiān)督糾正意見后，審計機構(gòu)才會監(jiān)督被審計單位對權(quán)力腐敗行為進行糾正。只有這三個過程都完成才能表明審計對經(jīng)濟權(quán)力進行控制達到了效果。

由此可見，民間審計質(zhì)量在一定程度上只能反映第一個過程和第二過程，即是否發(fā)現(xiàn)報表存在的問題及是否如實披露發(fā)現(xiàn)的問題，而不能反映第三個過程一督促被審計對象糾正發(fā)現(xiàn)的問題。公共權(quán)力監(jiān)督機制下，經(jīng)濟權(quán)力審計監(jiān)督效果不僅僅應該包括審計發(fā)現(xiàn)并披露發(fā)現(xiàn)問題的效果，還應包括被審計單位做出的糾正效果。