城市交通規(guī)劃中存在的問題分析及其對策建議

陳鵬飛

（四川中恒工程設(shè)計研究院有限公司，四川成都 610017）

0 引言

城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要依據(jù)。《城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”，“ 城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃”。

近年來，因部分人員漠視規(guī)劃的嚴(yán)肅性，擅自調(diào)規(guī)以牟取非法利益，嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。因此，國家加大了對違反城市規(guī)劃的建設(shè)工程的懲處力度，相關(guān)責(zé)任人受到了追責(zé)甚至刑事處罰，維護(hù)了城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，使得城市建設(shè)能比較嚴(yán)格地按照規(guī)劃進(jìn)行。但是，由于部分人員對規(guī)劃的階段性和局限性的認(rèn)識不足，或者怕承擔(dān)責(zé)任，過分迷信規(guī)劃，盲目執(zhí)行規(guī)劃，在嚴(yán)格按規(guī)劃辦事的同時造成了有缺陷的公共產(chǎn)品的出現(xiàn)，違背了制定規(guī)劃法的初衷，形成了矯枉過正的局面。

本文結(jié)合城市道路工程設(shè)計實例，對規(guī)劃中存在的問題以及對待規(guī)劃的方式和態(tài)度進(jìn)行探討，以期能促進(jìn)和完善規(guī)劃以及辯證地對待規(guī)劃，從而讓規(guī)劃真正達(dá)到“指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)”、“保障公共安全和公眾利益”的目的。

1 城市規(guī)劃的階段劃分及其主要工作內(nèi)容

1.1 規(guī)劃階段

根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段。大、中城市根據(jù)需要，可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃。城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

1.2 規(guī)劃內(nèi)容

不同規(guī)劃階段所涉及的內(nèi)容和側(cè)重點各不相同，而某項具體工程設(shè)計是否滿足規(guī)劃通常是和控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃相比較。

《辦法》在控制性詳細(xì)規(guī)劃中對與交通相關(guān)的內(nèi)容規(guī)定：“確定公共設(shè)施配套要求，交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求；根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其它交通設(shè)施。規(guī)定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標(biāo)和標(biāo)高?！?/p>

《辦法》在該部分特別規(guī)定：“控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為強制性內(nèi)容。”

《辦法》在修建性詳細(xì)規(guī)劃中對與交通相關(guān)的內(nèi)容規(guī)定：“建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計，布置總平面圖；根據(jù)交通影響分析，提出交通組織方案和設(shè)計；豎向規(guī)劃設(shè)計。”

2 城市規(guī)劃中存在的問題

城市規(guī)劃不同于工程設(shè)計，一般來講，前者是宏觀層面的，后者是微觀層面的。規(guī)劃主要用于指導(dǎo)設(shè)計，通過總體控制保證各單項設(shè)計的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

如同任何事物都具有多面性（或相對性）一樣，城市規(guī)劃或多或少都存在一些缺陷。有的缺陷是囿于參與規(guī)劃的人員（包括行政長官和專業(yè)人員）的知識儲備、思維方式、個性等原因造成的，這種缺陷我們姑且稱之為硬缺陷；有的缺陷是執(zhí)行規(guī)劃的人員對規(guī)劃的誤解而形成的，或是缺陷本身可以通過設(shè)計階段的工作得以完善、優(yōu)化的，我們姑且稱之為軟缺陷。筆者就兩種類型缺陷的表現(xiàn)及其原因進(jìn)行分析。

2.1 缺乏前瞻性

某市的某環(huán)路是一條城市快速路，全線共有全互通立交橋5座、部分互通立交橋8座、跨線橋9座。工程于2002年10月建成通車。

時至2010年，也就是該工程通車的第9個年頭，由于大多數(shù)部分互通立交和跨線簡單立交滿足不了城市發(fā)展的需要，甚至阻礙了城市發(fā)展，政府啟動了該環(huán)路立交改造工程，要求將跨線立交全部改造為全互通立交。筆者參與了其中部分立交改造方案的設(shè)計工作和方案討論。由于該環(huán)路因交通量巨大（日交通量超過10萬pcu）而不能斷道施工、已建房屋以及高壓線等建筑物拆遷異常困難等因素，最后大多數(shù)跨線立交均不能改造成真正意義上的全互通立交，從而不能很好地解決節(jié)點交通問題。

事實上，該環(huán)路上的其它部分互通式立交也不能滿足現(xiàn)有城市交通和城市建設(shè)的需要，但由于改造的難度太大而只好維持現(xiàn)狀。

應(yīng)該說，當(dāng)初采用的立交形式是綜合考慮多方面因素而形成的結(jié)果，無可厚非，但從沒有預(yù)留立交改造條件（包括豎向凈空條件和平面用地條件）?？梢钥闯?，當(dāng)時是完全沒有意識到今后這些立交需要改造的可能性，從而致使現(xiàn)在改造困難重重。從上面的案例可看出，規(guī)劃必需具備一定的前瞻性，即使對某些問題暫時沒有研究清楚也應(yīng)該預(yù)留一定的發(fā)展空間，避免其今后成為阻礙城市發(fā)展和建設(shè)的瓶頸。

2.2 片面理解《城市規(guī)劃法》

無論是控制性詳細(xì)規(guī)劃還是修建性詳細(xì)規(guī)劃，其工作性質(zhì)決定了對細(xì)部或細(xì)節(jié)往往不予考慮。譬如，對于路線轉(zhuǎn)點通常只確定了圓曲線半徑大小而未設(shè)置緩和曲線；對于小半徑圓曲線也未考慮道路車道（紅線）的加寬。這些本是正常的，因為緩和曲線和加寬的設(shè)置需要設(shè)計人員在具體工程設(shè)計階段予以考慮?？墒?，在某些城市，有的規(guī)劃管理人員由于看到或聽說有人因為違反規(guī)劃管理規(guī)定而受到追責(zé)或處罰，或者是片面理解《城市規(guī)劃法》中“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”和“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)工程的選址和布局必須符合城市規(guī)劃”條款，生搬硬套地要求工程設(shè)計必需完全和規(guī)劃一致，拒絕設(shè)計人員對規(guī)劃進(jìn)行合理優(yōu)化調(diào)整。拒絕的理由通常是“紅線已經(jīng)劃定或土地已經(jīng)出讓，不能進(jìn)行調(diào)整”。這樣就形成了應(yīng)該設(shè)置緩和曲線的沒有緩和曲線，應(yīng)該加寬的路面沒有得到加寬，造成有缺陷的公共產(chǎn)品（城市道路）的出現(xiàn)，而這些缺陷往往降低了工程的安全性和使用性能。

2.3 缺乏必要的專業(yè)知識

規(guī)劃和設(shè)計分屬于工程建設(shè)的不同階段，所依據(jù)的規(guī)范也不盡相同。由于規(guī)劃人員對相關(guān)設(shè)計規(guī)范的不熟悉和不了解，造成部分規(guī)劃成果不合理。

在一些城市，規(guī)劃部門提供的道路規(guī)劃設(shè)計條件通常包含道路紅線和道路橫斷面，并且斷面劃分已經(jīng)確定。規(guī)劃提供的車行道寬度往往僅是單條車道的寬度與車道數(shù)的乘積，而沒有考慮類似路緣帶、雙黃線等功能帶或設(shè)施帶的寬度需求，并且車道寬度也一律按某個常用數(shù)值如3.5 m考慮，未與設(shè)計車速相對應(yīng)。按照這樣的規(guī)劃成果建成的道路必然不規(guī)范，必然存在某些缺陷，見圖1。

再比如，無論是城市道路設(shè)計規(guī)范還是公路設(shè)計規(guī)范，對于小偏角的圓曲線長度都有嚴(yán)格的規(guī)定。但是，規(guī)劃往往忽視這一規(guī)定，曲線長度常常滿足不了規(guī)范要求，對交通安全造成隱患。

圖2是某工程的規(guī)劃實例。規(guī)劃地道出口距離交叉口緣石起點78 m，應(yīng)該說比較合理。但是，在工程設(shè)計中發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃預(yù)留的地道長度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠（虛線為地道設(shè)計延長后方案，實線為規(guī)劃方案），在考慮了地道結(jié)構(gòu)厚度、必要的覆土厚度、豎曲線外距之后，地道實際長度單側(cè)延長了43 m，地道出口距離交叉口只有35 m，已經(jīng)進(jìn)入路口車輛排隊等候區(qū)，影響到交叉口的交通組織，極大地降低了路口的通行能力，使用效果大打折扣。之所以出現(xiàn)這樣的問題，是由于規(guī)劃人員對決定地道（或跨線橋）長度的因素了解得不夠充分和全面，簡單地以兩點高差和縱坡來確定地道長度。

2.4 缺乏必要的敬業(yè)精神

一個好的規(guī)劃方案除依賴于規(guī)劃人員的能力以外，還取決于規(guī)劃人員的敬業(yè)精神，對于控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃尤其如此。在詳細(xì)規(guī)劃階段，創(chuàng)新性的工作相對較少，而常規(guī)性的工作較多，這些工作直接影響到工程的實施效果。

圖3為一個交叉口的規(guī)劃實例?？梢钥闯觯?guī)劃的交叉口極不規(guī)則，人行橫道布置和交通組織較為困難。之所以出現(xiàn)這種情況，是由于規(guī)劃人員按常規(guī)設(shè)置倒角長度（圖中Q值），而未根據(jù)交叉口相交道路夾角大小作針對性的規(guī)劃設(shè)計。設(shè)計人員將Q值稍作調(diào)整優(yōu)化后，交叉口形狀變得較為規(guī)整，便于交叉口范圍內(nèi)人行橫道布置和交通組織。

對于規(guī)劃不合理的地方，由于調(diào)規(guī)程序繁瑣，阻力較大，且因細(xì)部問題而調(diào)規(guī)的可能性微乎其微，因此，一般情況下，設(shè)計人員只能按規(guī)劃進(jìn)行設(shè)計。

這也正如筆者在另一篇文章中提到的“無論是規(guī)劃人員還是設(shè)計人員，在確定交叉口緣石半徑時，往往按照規(guī)范或者規(guī)劃的規(guī)定一刀切，而未進(jìn)行詳細(xì)分析”[1]，而這樣做的原因是為了減少工作量，敬業(yè)精神不夠。

3 解決問題的對策

如何避免和減少規(guī)劃中的問題，讓規(guī)劃真正能正確指導(dǎo)城市建設(shè)、促進(jìn)城市建設(shè)是規(guī)劃設(shè)計人員和規(guī)劃管理人員需要認(rèn)真思考的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下3個方面著手來解決規(guī)劃中存在的問題。

（1）以適當(dāng)超前的意識和可持續(xù)發(fā)展的理念做規(guī)劃。

城市規(guī)劃是規(guī)劃人員根據(jù)對城市未來的人口、社會、經(jīng)濟(jì)、交通等進(jìn)行綜合研究和預(yù)測結(jié)果所形成的對未來城市的設(shè)想，用以指導(dǎo)城市的各項建設(shè)。但是，應(yīng)該看到，規(guī)劃是以現(xiàn)有的研究水平和研究方法去預(yù)測未來，而研究水平和研究方法會隨著社會的發(fā)展和時間的推移而不斷提高和改進(jìn)，因此本身就存在局限性，很難使預(yù)測結(jié)果完全符合今后的實際發(fā)展情況。為了使我們的規(guī)劃真正在預(yù)期的將來能適應(yīng)和滿足城市的發(fā)展需求，我們應(yīng)該以適當(dāng)超前的意識和可持續(xù)發(fā)展的理念對待預(yù)測結(jié)果，為未來預(yù)留更多的城市發(fā)展空間和機會，也就是規(guī)劃應(yīng)該具有彈性和可塑性，對交通設(shè)施尤其如此。

（2）正確理解法律法規(guī)，充分認(rèn)識規(guī)劃的階段性和局限性。

作為城市規(guī)劃管理者和執(zhí)行者，應(yīng)該嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行城市建設(shè)，但同時應(yīng)該認(rèn)識到，規(guī)劃畢竟不同于設(shè)計，它是在宏觀或“中觀”的層面上指導(dǎo)、控制城市建設(shè)。既然是宏觀控制，必然在微觀層面就有所欠缺，這也正是需要在設(shè)計階段來解決的問題。譬如，城市規(guī)劃一般確定了大型交通節(jié)點的交叉方式，如果是立交，還規(guī)劃了立交形式。在準(zhǔn)備實施該立交時，通常都會對該立交進(jìn)行設(shè)計招標(biāo)，招標(biāo)的主要目的之一就是選擇立交方案。如果抱著規(guī)劃是不能改動的思想，規(guī)劃就一定是正確的思想，那就沒有方案設(shè)計招標(biāo)的必要了，而這顯然有違現(xiàn)實。

（3）加強自身業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高規(guī)劃水平。

規(guī)劃和設(shè)計分屬于工程建設(shè)的不同階段，所關(guān)注的重點也不一樣，工作中所接觸和使用的規(guī)范也不盡相同。要讓規(guī)劃能更好地指導(dǎo)后期設(shè)計，在微觀層面上更符合實際，規(guī)劃人員應(yīng)該不斷加強自身的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，熟悉和了解相關(guān)專業(yè)的設(shè)計規(guī)范，擴大自身的知識面，提高自己的水平，從而提高規(guī)劃水平。

（4）制定簡便的糾錯機制，確保公共產(chǎn)品質(zhì)量。

“紅線是高壓線，不能碰”，這是很多規(guī)劃管理者的口頭禪。確實，在現(xiàn)實生活中，一些人為了私利而同意突破紅線或變更紅線，損害了公共利益或他人利益，也因此有人被問責(zé)。所以，規(guī)劃部門對紅線的控制相當(dāng)嚴(yán)格，“調(diào)規(guī)”程序繁瑣。這些都有利于保證城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和強制性，但也因此，有些項目因為調(diào)規(guī)困難而不得不降低工程標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到規(guī)劃預(yù)期的目的，有些項目因為調(diào)規(guī)困難而久拖不決，阻礙和延緩了城市發(fā)展。

城市交通工程具有完全公共屬性，它不同于房地產(chǎn)等具有私有屬性的項目，理論上，它的調(diào)規(guī)不是損害公共利益，相反，能更好地保護(hù)公共利益。筆者認(rèn)為，為了公共利益，應(yīng)該制定專門針對交通項目的調(diào)規(guī)程序。該程序應(yīng)該盡量簡化，為工程的完善和實施提供便利的“規(guī)劃糾錯機制”，避免因機制的不合理而導(dǎo)致有缺陷公共產(chǎn)品的出現(xiàn)。

4 結(jié)語

在每個城市中，不乏存在有缺陷的城市交通設(shè)施，有些是因歷史原因而形成的，有些是因設(shè)計粗制濫造引起，有些則是因規(guī)劃不合理而造成。從源頭上杜絕有缺陷的公共交通產(chǎn)品的出現(xiàn)，規(guī)劃具有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，而要保證規(guī)劃成果的合理，需要從規(guī)劃管理制度、規(guī)劃理念、規(guī)劃能力和工作態(tài)度等多方面進(jìn)行完善和提高。

[1]陳鵬飛,谷軍,成語.交叉口緣石半徑的合理取值分析[J].城市道橋與防洪,2009(3):5-7.