試論新農(nóng)村規(guī)劃的背景和發(fā)展方向

陳瑞星

(莆田市園林綠化質(zhì)量安全監(jiān)督站，福建 莆田 351100)

2005年1月5日建設(shè)部正式發(fā)文“暫緩對國務(wù)院審批城市總體規(guī)劃的規(guī)劃綱要和初步成果的審查。城市總體規(guī)劃由地方人民政府審批的，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次檢查”[1]。這在一定意義上，為中國城市規(guī)劃事業(yè)在經(jīng)歷了持續(xù)繁榮期之后敲響了警鐘，拋開中央政府層面部門爭權(quán)的解釋[2]，它的出現(xiàn)是否還有其他原因，城市的總體規(guī)劃設(shè)計(jì)是城市建設(shè)的百年大計(jì)，關(guān)系到城市的未來發(fā)展方向，且與社會、家庭和個(gè)人息息相關(guān)。不合理的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，既浪費(fèi)大量金錢，又浪費(fèi)大量資源，給群眾生活帶來不便，甚至?xí)o后人留下無法彌補(bǔ)的遺憾。近幾年，我國許多城市在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，在促進(jìn)城市發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。但是，伴隨著城市化進(jìn)程的步伐加快，出現(xiàn)了許多難以解決的問題，如:“城市建設(shè)要如何規(guī)劃”“城市規(guī)劃設(shè)計(jì)能解決城市建設(shè)中什么問題”等等。相反對農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的研究較少，作為農(nóng)業(yè)大國的中國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，為了解決農(nóng)村富余勞動，單靠不斷擴(kuò)大城市規(guī)模行嗎，是不是時(shí)候該考慮農(nóng)村建設(shè)了。我國要全面建設(shè)小康社會，實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，最艱巨和最關(guān)鍵的任務(wù)在“三農(nóng)”問題上。黨的十六屆五中全會基于我國國情，從中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的角度出發(fā)，明確提出解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，明確提出了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略任務(wù)和重大的理論創(chuàng)新及實(shí)踐指導(dǎo)意義。本文通過分析城市建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問題，提出建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新農(nóng)村應(yīng)作為今后城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的關(guān)鍵，為構(gòu)成和諧社會提供一些理論依據(jù)。

1 城市規(guī)劃的失控及其規(guī)劃重點(diǎn)

城市規(guī)劃是人類為了在城市的發(fā)展中維持公共生活空間秩序而作的未來空間安排的意志。從本質(zhì)上講，城市規(guī)劃是人居環(huán)境各層面上的、以城市層次為主導(dǎo)工作對象的空間規(guī)劃[3]。城市規(guī)劃是合理地、有效地和公正地創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境，以指導(dǎo)城市空間的和諧發(fā)展，滿足社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的需要。不可否認(rèn)，城市規(guī)劃對城市資源合理配置，對城市各方面協(xié)調(diào)發(fā)展起了重要的作用。然而，由于社會因素或者規(guī)劃者自身的因素，城市規(guī)劃也存在一些不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象，阻礙了城市的可持續(xù)發(fā)展。例如:不根據(jù)實(shí)際情況，提出建設(shè)“國際大都市”“生態(tài)城市”，打造“××中心”的城市比比皆是。

城市規(guī)劃中文本對城市規(guī)模的預(yù)測只有增加，沒有減少，難道每個(gè)城市規(guī)模都適合不斷的增加嗎，城市功能由最初的防御作用發(fā)展到以政治、軍事為主，功能比較單一，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，城市的經(jīng)濟(jì)功能大大強(qiáng)化，從而導(dǎo)致完整意義上的城市出現(xiàn)，到現(xiàn)在城市一般具備多種功能。過去科學(xué)技術(shù)落后，人們之間的交流、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要靠聚集，而如今信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的普及、物流業(yè)的發(fā)展，試想若干年以后，是否還有必要將大量的人口聚集在城市。

隨著城市化進(jìn)程的加速，城市人口不斷膨脹，城市用地“攤大餅”似的向外拓展，占用了大量的耕地、森林、濕地、風(fēng)景名勝等環(huán)境優(yōu)雅、生物多樣性高、人文氣息濃的區(qū)域。同時(shí)，一部分城市采用“單中心”發(fā)展模式，造成通勤率高，城市擁擠等現(xiàn)象屢見不鮮。為了解決“單中心”的弊端，有人提出“多中心”發(fā)展模式，比如上海建立了“徐家匯”“五角場”等副中心，這對緩解城市交通擁擠起了一定的作用。但是，我們有沒想過，這些副中心有朝一日可能成為又一輪“攤大餅”式開發(fā)的中心，又會造成“單中心”所引起的后果的再現(xiàn)。況且，由于當(dāng)前社會處于商品經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，就業(yè)壓力大是城市普遍存在的現(xiàn)象，居住地與工作地分離的現(xiàn)象不在少數(shù)。因此，從這個(gè)層面來講，“多中心”發(fā)展模式也解決不了通勤的問題，可見，盲目地規(guī)劃大城市、大都市是不理智的、不可持續(xù)的。

21世紀(jì)是世界城市化的世紀(jì)，也是中國將繼續(xù)快速城市化的時(shí)期。50年來，全國城市人口的比例已從10%提高到41.8%。城市化伴隨著大量農(nóng)村人口往城市轉(zhuǎn)移(包括被動城市化，如為追求數(shù)字指標(biāo)，有的靠行政區(qū)劃調(diào)整以擴(kuò)大管轄面積)，西北貧困地區(qū)人口往東南沿海地區(qū)流動，這樣務(wù)必造成城市階層分化、區(qū)域貧富差距的進(jìn)一步惡化。實(shí)際中“貧民窟”“城中村”在城市中也到處可見。過快、過多地提高城市化率，將帶來就業(yè)困難、各種設(shè)施跟不上等問題。專家們認(rèn)為，城市化要數(shù)量、質(zhì)量并重，但更要重視質(zhì)量;要速度與可持續(xù)發(fā)展并重，但更要重視可持續(xù)發(fā)展;要實(shí)體與環(huán)境并重，但更要重視環(huán)境;要硬件與軟件并重，但更要重視軟件;要個(gè)體(城市)和群體(區(qū)域)并重，但更要重視區(qū)域;要物質(zhì)文明和精神文明并重，但更要重視精神文明。

雖然中國工業(yè)化尚處于中期階段，農(nóng)業(yè)勞動力有余，需要轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或服務(wù)等行業(yè)，但這并不意味著農(nóng)村人口就一定要轉(zhuǎn)移到城市中來。事實(shí)上現(xiàn)在歐洲、北美、日本都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生活并不比城市差，農(nóng)業(yè)人口已不愿意進(jìn)城，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，甚至出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。這難道不值得我們深思嗎。

鑒于以上城市化帶來的種種困惑，本文提倡“反城市規(guī)劃”。“反城市規(guī)劃”并不是不要對城市進(jìn)行規(guī)劃，而是城市規(guī)劃不再是分區(qū)、建幾條大道、蓋幾幢大樓、建幾片工業(yè)區(qū)等，而是在不再擴(kuò)大城市規(guī)模(主要是防止城市環(huán)境惡化)的前提下，做好以下幾個(gè)方面的規(guī)劃:1)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃;2)城市文脈保護(hù)規(guī)劃;3)城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃;4)城市旅游開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃。而城市居住區(qū)、工業(yè)、商業(yè)、市政設(shè)施等當(dāng)前城市規(guī)劃的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)并重或重點(diǎn)考慮農(nóng)村。

2 新農(nóng)村規(guī)劃的提出

城市化率是指從事非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤@里的關(guān)鍵是“從事非農(nóng)業(yè)人口”，而不是簡單地把農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市就完事了?！稗r(nóng)村”與“城市”并無實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是名稱上的區(qū)別，因此農(nóng)村規(guī)劃可以當(dāng)作是城市規(guī)劃的另外一種發(fā)展模式。如中國臺灣為縮小城鄉(xiāng)差距改善農(nóng)村生活環(huán)境，并積極制定農(nóng)村規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村住宅建設(shè)示范村、示范戶等計(jì)劃并付諸實(shí)施，其建設(shè)內(nèi)容包含農(nóng)村環(huán)境美化綠化、道路拓寬、改善給排水設(shè)施及農(nóng)村活動中心的興建等項(xiàng)目[4]。

中國改革開放以來，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，而農(nóng)村留守婦女卻堅(jiān)守在農(nóng)村陣營。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2005年年底，中國城市里擁有大約1.3億農(nóng)民工，其中87.1%已婚，守在農(nóng)村的已婚婦女達(dá)到4700萬人。農(nóng)村婦女成了弱勢群體，身體上的、精神上的創(chuàng)傷給她們造成了巨大的壓力，致使近年來農(nóng)村離婚率驟升，已接近國家的平均水平。從經(jīng)濟(jì)角度分析，農(nóng)村勞動力向城市流動會造成大量農(nóng)田荒蕪，浪費(fèi)土地資源。一系列的農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)等問題告誡人們對農(nóng)村關(guān)注已經(jīng)迫在眉睫。然而，目前對農(nóng)村的關(guān)注還停留在研究階段，農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)很少，已經(jīng)規(guī)劃了且實(shí)施的更少。國家政府也意識到了問題的嚴(yán)重性，提出了“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，這對城市規(guī)劃者來說是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。

新農(nóng)村規(guī)劃的提出，并不是對城市規(guī)劃的否定，是為了制止當(dāng)前城市規(guī)劃的失控，喚醒社會各界對城市規(guī)劃的重新認(rèn)識。與城市規(guī)劃相比(見表1)，對農(nóng)村進(jìn)行規(guī)劃，發(fā)展社會主義新農(nóng)村，具有彌補(bǔ)城市規(guī)劃之不足的功效，對縮小城鄉(xiāng)差距，保護(hù)耕地、生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，解決“三農(nóng)”問題具有積極的意義。

表1 新農(nóng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃的區(qū)別

3 新農(nóng)村規(guī)劃的背景、原則和重點(diǎn)

3.1 新農(nóng)村規(guī)劃的宏觀背景

3.1.1 “新農(nóng)村建設(shè)”為新農(nóng)村規(guī)劃創(chuàng)造了契機(jī)

2006年中央一號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村是重大歷史任務(wù)?！兑庖姟分赋觯笆晃濉逼陂g(2006～2010年)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，社會主義新農(nóng)村的規(guī)劃與建設(shè)，將為解決我國流動人口問題，促進(jìn)勞動力資源的合理配置提供基本保障。流動人口問題，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。根據(jù)我國國情，要解決好這個(gè)問題，就必須既要順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和現(xiàn)代化發(fā)展方向，又要努力避免城市“貧民窟”“城中村”的出現(xiàn)，實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和就地轉(zhuǎn)移相結(jié)合的就業(yè)策略。要做到部分農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，就必須大力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，向農(nóng)業(yè)的深度廣度推進(jìn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)村吸納就業(yè)的容量和能力。

3.1.2 生態(tài)農(nóng)業(yè)為新農(nóng)村規(guī)劃提供物質(zhì)保證

農(nóng)村利用好現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)及林業(yè)資源，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，運(yùn)用高科技生產(chǎn)無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，并組建與之相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。自然景觀獨(dú)特和人文歷史景觀優(yōu)越的地方，要積極開發(fā)民俗旅游業(yè)，區(qū)位條件好的地方可實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與旅游兼顧，如開發(fā)觀光、休閑、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等多種形式。這樣做一方面可增加廣大農(nóng)民的收入，另一方面，可緩解農(nóng)村勞動力閑余的壓力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換，促進(jìn)城市化進(jìn)程。

3.1.3 農(nóng)村公路建設(shè)為新農(nóng)村規(guī)劃提供重要基礎(chǔ)條件

“讓農(nóng)民兄弟走上油路和水泥路”是交通部的一個(gè)奮斗目標(biāo)，更是中國構(gòu)建“和諧社會”不可缺少的基本因素。國務(wù)院總理溫家寶在2005年政府工作報(bào)告中提出，解決好“三農(nóng)”問題，仍然是我國所有工作的重點(diǎn)，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和資金要重點(diǎn)扶持水利、生態(tài)建設(shè)及縣鄉(xiāng)公路建設(shè)等項(xiàng)目。交通部門資料統(tǒng)計(jì)顯示，2003年，2004年兩年中國建設(shè)農(nóng)村公路35.2萬km，其中水泥路、瀝青路19.2萬km，超過1949年新中國成立以來農(nóng)村建設(shè)水泥路、瀝青路的總和。2004年，我國新增農(nóng)村客運(yùn)班車8000多輛，有286個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、28424個(gè)行政村新開通了客運(yùn)班車，大大改善了群眾交通出行條件。發(fā)展農(nóng)村公路是我國城鄉(xiāng)建設(shè)的重要戰(zhàn)略任務(wù)之一，為發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)民致富奔小康提供重要基礎(chǔ)條件。

3.1.4 現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為新農(nóng)村規(guī)劃創(chuàng)造條件

電子計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、傳媒技術(shù)的發(fā)展，使遠(yuǎn)程交流方式飛入尋常百姓家，足不出戶發(fā)布信息和獲取信息已經(jīng)不是夢想，這使得農(nóng)村就地規(guī)劃的可行性和建設(shè)性大大提高。另外，現(xiàn)代物流業(yè)的高速發(fā)展也帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

3.2 新農(nóng)村規(guī)劃的未來發(fā)展方向

3.2.1 新農(nóng)村規(guī)劃應(yīng)遵循的原則

1)改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件，謀求城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，減少農(nóng)村人口的外出。2)加強(qiáng)農(nóng)村特色、遺產(chǎn)的保護(hù)，保存具歷史價(jià)值的文物、風(fēng)貌和民俗，并賦予老舊住宅及具歷史意義的建筑物新的生命。3)維護(hù)農(nóng)村的自然生態(tài)和田園景觀，增強(qiáng)農(nóng)村在居住環(huán)境品質(zhì)以及游憩價(jià)值方面的吸引力。

3.2.2 新農(nóng)村規(guī)劃的重點(diǎn)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后。由于多年來對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，加之農(nóng)村稅費(fèi)改革，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的渠道變窄，這一矛盾進(jìn)一步惡化。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后的矛盾不解決，發(fā)展生產(chǎn)、致富農(nóng)民只能是一句空話。新農(nóng)村規(guī)劃，切實(shí)加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。1)大力加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)。2)繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)。要繼續(xù)抓好農(nóng)村公路建設(shè)，逐步把鄉(xiāng)村公路延伸到規(guī)劃的農(nóng)民集中居住點(diǎn)。3)加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)。4)加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)。要積極推廣沼氣、太陽能等清潔能源，以民用沼氣帶動農(nóng)村改圈、改廁、改廚，切實(shí)改善農(nóng)民群眾的生活和居住環(huán)境。5)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)。6)改善農(nóng)民居住點(diǎn)衛(wèi)生狀況，增加醫(yī)療保障設(shè)施建設(shè)。

通過農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有條件的農(nóng)村盡量做到“七通一平”的“七通”，減少農(nóng)村人口的外流，并吸引當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生回鄉(xiāng)投入到農(nóng)村建設(shè)的大軍中來，提高農(nóng)村人口的整體素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村的健康持續(xù)發(fā)展，開創(chuàng)“三農(nóng)”工作的新局面。農(nóng)村規(guī)劃要有計(jì)劃、分步驟推行，近期主要規(guī)劃近郊區(qū)域、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好的東南沿海地區(qū)農(nóng)村，遠(yuǎn)期規(guī)劃遠(yuǎn)郊區(qū)域和西北貧困山區(qū)農(nóng)村。

4 結(jié)語

新農(nóng)村建設(shè)和規(guī)劃工作是提高農(nóng)民福利、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中不僅包括生產(chǎn)性、經(jīng)濟(jì)性的建設(shè)，更應(yīng)涉及農(nóng)村文化、農(nóng)村民俗、農(nóng)村景觀以及農(nóng)村生活品質(zhì)提升等方面的建設(shè)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會所賦予農(nóng)村之角色逐漸增加，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題無法解決，城鄉(xiāng)差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，社會問題也將永無解決之期。城市規(guī)劃者應(yīng)投入到社會主義新農(nóng)村建設(shè)的隊(duì)伍中來，與社會各界一道為建設(shè)社會主義和諧社會而奮斗，實(shí)現(xiàn)“十八大”提出的小康社會宏偉目標(biāo)。

[1]建設(shè)部建規(guī)[2005]2號文件，關(guān)于加強(qiáng)城市總體規(guī)劃修編和審批工作的通知[Z].2005.

[2]張 兵.城市規(guī)劃理論發(fā)展的規(guī)范化問題——對規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀的思考[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2005(2):21-25.

[3]李德華.城市規(guī)劃原理[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社，42-43.

[4]劉健哲.臺灣之農(nóng)村社區(qū)更新[J].臺灣農(nóng)業(yè)探索，2005(2):7-10.